城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與程序:理想與困境＊

徐 丹

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)行政法學(xué)系,河南鄭州 450002)

城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與程序:理想與困境＊

徐 丹

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)行政法學(xué)系,河南鄭州 450002)

城鄉(xiāng)規(guī)劃利益結(jié)構(gòu)多元化的凸顯要求規(guī)劃的制定和實(shí)施過程中引入公眾參與程序。公眾參與規(guī)劃的理念在我國(guó)承載著異常厚重的理想和愿望,通過對(duì)公眾參與規(guī)劃目標(biāo)模式的分析,發(fā)現(xiàn)我國(guó)的公眾參與更多是“民意收集式”,基本上處在“事后參與”、“被動(dòng)參與”、“參與冷漠”的初級(jí)狀態(tài),公眾參與程序面臨一系列的現(xiàn)實(shí)困境。通過制度的建設(shè)和理念的轉(zhuǎn)變,逐步將公眾參與納入法治化的軌道,這在我國(guó)必然是一個(gè)漸進(jìn)和積累的過程。

城鄉(xiāng)規(guī)劃;公眾參與;功能期待;目標(biāo)模式;困境

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃利益結(jié)構(gòu)的多元化與公眾參與的引入

作為調(diào)整和分配城鄉(xiāng)空間利益的一種手段,城鄉(xiāng)規(guī)劃,從性質(zhì)上講是一種行政規(guī)劃,是政府的一項(xiàng)公共政策,具有前瞻性、不穩(wěn)定性和裁量的廣泛性等特征,以其影響群體的廣泛性和深遠(yuǎn)性而受到越來越多的關(guān)注。但是,城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性是隨著社會(huì)的發(fā)展而逐漸凸顯的,在不同的歷史時(shí)期,人們對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)是不一樣的。對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃性質(zhì)的不同認(rèn)識(shí),直接導(dǎo)致了規(guī)劃制度安排的差異。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,《城市規(guī)劃法》確立的傳統(tǒng)規(guī)劃制度注重城鄉(xiāng)內(nèi)部的物質(zhì)空間構(gòu)造,注重城市諸要素之間的系統(tǒng)聯(lián)系,體現(xiàn)了強(qiáng)勢(shì)政府的利益主體性和政府主導(dǎo)的單向決策導(dǎo)向。政府作為資源的主導(dǎo)使用者和規(guī)劃編制的主體,在此基礎(chǔ)上,規(guī)劃法律(法規(guī))只明確了對(duì)建設(shè)行為和政府(主要是城市規(guī)劃行政主管部門)行為的約束,尤其是對(duì)前者的約束。市場(chǎng)和公眾作為利益主體還沒有顯現(xiàn),公眾參與的必要性并未凸顯。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,多元利益的共存和競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)普遍的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域,一些新的利益主體和利益形態(tài)也逐漸形成,并且通過相互間的交織和競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)態(tài)地形成新的利益結(jié)構(gòu)關(guān)系。開發(fā)商、社會(huì)公眾、地方政府、規(guī)劃師都成為新的利益結(jié)構(gòu)中的主體,公共利益的法律保障訴求也日益強(qiáng)烈。而且,處于規(guī)劃領(lǐng)域整個(gè)利益關(guān)系結(jié)構(gòu)的各個(gè)利益主體,無論公共利益還是私人利益,都相互競(jìng)爭(zhēng),彼此制約,此消彼長(zhǎng)。而在協(xié)調(diào)利益關(guān)系方面,法律不僅僅是相對(duì)穩(wěn)定的、帶有強(qiáng)制性的一種規(guī)范手段,而且法律的作用就是協(xié)調(diào)不同社會(huì)關(guān)系主體之間的利益分配,這正是“法律的立場(chǎng),猶如一位公正的調(diào)解人,評(píng)判所有相互競(jìng)爭(zhēng)的需要及主張?！盵1](P149)作為一種對(duì)公眾影響重大的公共決策,城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實(shí)施均不應(yīng)在一個(gè)封閉的行政過程中進(jìn)行。受規(guī)劃影響之公眾,不應(yīng)完全排除在規(guī)劃的過程之外。作為真實(shí)生活于城鄉(xiāng)之中的公眾,應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)其生存場(chǎng)域的發(fā)展表達(dá)自己的意見,城鄉(xiāng)規(guī)劃由此成為公眾參與的重要實(shí)踐場(chǎng)域。

所以,面對(duì)當(dāng)前利益結(jié)構(gòu)關(guān)系中的突出問題,規(guī)劃立法應(yīng)該注重多元利益的對(duì)話和調(diào)控機(jī)制,進(jìn)行規(guī)劃立法的價(jià)值調(diào)適,讓開發(fā)商、社會(huì)公眾、地方政府和其他社會(huì)組織在制度化的框架下進(jìn)行利益對(duì)話、利益博弈和利益妥協(xié),表達(dá)自己的利益需求。各主體只有通過對(duì)話、沖突和妥協(xié),才能最終走向相互平衡。城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的多元利益主體的存在是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí),法律承認(rèn)其存在地位,也就必定要賦予其參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)力和程序。為此,打破傳統(tǒng)城市規(guī)劃制度的封閉格局,引入公眾參與,已是增強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃合法性和合理性的一條可行之路。2008年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次明確規(guī)定公眾可以在規(guī)劃的制定、實(shí)施和修改過程中發(fā)表意見,將公眾參與規(guī)劃的程序予以制度化。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與程序的功能和目標(biāo)

(一)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與程序的功能期待

在域外,公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性自20世紀(jì)50年代就被歐美國(guó)家所認(rèn)識(shí)。20世紀(jì)90年代初,公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的理念開始引入中國(guó),十多年來城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與承載了異常厚重的良好愿望和理想。政府、專家和新聞媒體等各方主體共同為城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與描繪出一幅美麗動(dòng)人的圖景,對(duì)公眾參與在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中所具有的若干功能充滿了期待。

1.平衡多元化的利益沖突

在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域,規(guī)劃公共決策的制定和實(shí)施都是公共利益和個(gè)人利益、公共利益與公共利益、個(gè)人利益與個(gè)人利益相較量的結(jié)果。過去,規(guī)劃由規(guī)劃師和政府官員主導(dǎo),其往往重視當(dāng)前利益,特別是經(jīng)濟(jì)利益,而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和公共利益。而利益多元化格局的背景下,公共政策往往取決于不同個(gè)人和利益主體之間交互作用形成的合力,是多方博弈的結(jié)果。通過各種公眾參與程序,不同的利益訴求得以通暢表達(dá),不同的意見、觀念得以公開呈現(xiàn),如此,平等溝通和理性協(xié)商才得以進(jìn)行,妥協(xié)方的出現(xiàn)才成為可能。因此,公眾參與為社會(huì)公眾展示其利益需求提供了機(jī)會(huì),并在利益博弈的過程中最大限度地協(xié)調(diào)各種公共利益之間、公共利益與個(gè)人利益之間的矛盾。

2.監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行

一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力確實(shí)是“萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”,并且如果不對(duì)權(quán)力加以制約,“公民生命、自由必然要成為濫用權(quán)力的犧牲品”。[2](P155)公眾對(duì)公域的積極參與,是實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力有效制約的基本條件,只有在公眾參與下,在公共輿論的監(jiān)督下,才能有效防止公共權(quán)力被濫用。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅要求最終的規(guī)劃決策向公眾公開,更要求規(guī)劃的編制過程向公眾開放。公眾參與不僅要求在規(guī)劃編制過程中,公眾擁有制度化的意見表達(dá),更要求其表達(dá)的意見能夠在規(guī)劃過程中得到公正的權(quán)衡和尊重。如此,規(guī)劃方案的形成過程應(yīng)當(dāng)是利益相關(guān)者通過理性協(xié)商和利益博弈的開放過程。此種開放的決策過程有助于確保公權(quán)力的運(yùn)作處于公眾的監(jiān)督之下,防止腐敗的發(fā)生。

3.增強(qiáng)規(guī)劃管理的民主化

公眾參與使得民眾參與進(jìn)來,這可稱之為“行政民主化”的表現(xiàn)。通過聽取公眾的意見,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)可以更好地了解公眾的意愿,加深對(duì)規(guī)劃編制區(qū)域的了解,有利于化解不同利益主體間的沖突,形成共識(shí),提升規(guī)劃的科學(xué)性。同時(shí),公眾參與為公眾和政府提供了互相交流的平臺(tái),有助于增加公眾對(duì)政府的信任,增強(qiáng)決策的可信度,使公眾更容易接受政府制定的規(guī)劃。

(二)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與程序的目標(biāo)模式

城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與在各個(gè)國(guó)家不同時(shí)期都存在著,但在不同的國(guó)家觀、不同的時(shí)代下城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與有不同層次的目標(biāo)追求。有學(xué)者認(rèn)為,公眾參與可以分為三個(gè)層次:最低層次是“無參與”(Nonparticipation);第二層次是“象征性的參與”(Tokenism);第三層次是“市民權(quán)利”。[3](P27-28)和該學(xué)者的觀點(diǎn)類似,根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況,從理論上可以抽象地將公眾參與的目標(biāo)模式從低到高的總結(jié)為三種類型,即積極分子式參與、民意收集式參與和主體性參與。

1.積極分子式參與

此種模式類似于國(guó)外最低層次的“無參與”或“非參與”。我國(guó)改革開放以前的城市規(guī)劃公眾參與機(jī)制,在單位體制下政府發(fā)動(dòng)積極分子參與城市規(guī)劃決策,并非所有受到影響的相關(guān)公眾都可能知情、參與。在此種背景下公眾參與具有強(qiáng)烈的宣示和教育功能,顯示出“國(guó)家與社會(huì)”、“集體與個(gè)人”高度一致的圖像,國(guó)家和集體具有當(dāng)然的優(yōu)先性。這種積極分子式的參與不會(huì)影響政府決策的意圖,主要為通過參與形式提高公眾覺悟和認(rèn)識(shí),甚至通過這種參與構(gòu)成變相要求參與的積極分子請(qǐng)求國(guó)家作出損害參與主體自身利益的城市規(guī)劃,并因此起到動(dòng)員作用,使得一般群眾乃至“落后分子”向他們學(xué)習(xí)、看齊,以服務(wù)于國(guó)家大局和社會(huì)主義建設(shè)。積極分子式參與的公正性在特定時(shí)期內(nèi)確曾得到多數(shù)人的認(rèn)可,但隨著民眾權(quán)利意識(shí)的覺醒和提升,社會(huì)分層和利益分化的加劇,此類公眾參與逐步走向衰落。

2.民意收集式參與

此種模式類似于國(guó)外的第二層次“象征性參與”。在我國(guó)現(xiàn)階段,民意收集式參與是城市規(guī)劃公眾參與的主要形式,其主要方式包括城市規(guī)劃部門的調(diào)研走訪、座談會(huì)、調(diào)查問卷等,以民意收集為主要內(nèi)容,以單向性為主要特征。這種參與模式中,參與主體雖然具有表達(dá)自己及其代表群體利益的權(quán)利,但因?yàn)橄嚓P(guān)信息的不對(duì)稱,致使公眾的參與僅僅是一種“象征性”的,很難影響規(guī)劃主管部門的公共決策。民意收集式的參與在我國(guó)的發(fā)展和黨的群眾路線內(nèi)涵有著某種程度內(nèi)在的契合,正是“從群眾中來”的體現(xiàn),但其最終的決策結(jié)果并非是“到群眾中去”的體現(xiàn),規(guī)劃決策的結(jié)果最終都是由黨和政府做出,排除了群眾的決策權(quán)力。民意收集式參與對(duì)于政府正確、科學(xué)、理性地做出城市規(guī)劃決策具有積極作用,主要原因在于其提供了多種渠道的、多樣的咨詢供做出決策的機(jī)構(gòu)和人員參考。但是,民意收集的啟動(dòng)和操作都由政府決策機(jī)關(guān)主導(dǎo),民意的收集難免從個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人員好惡出發(fā),民意收集如同“積極分子式參與”一樣,并非對(duì)所有“民意”一視同仁,而在程序的過程中已通過了篩選、挑揀。尤其是,當(dāng)決策主體受到強(qiáng)大的利益驅(qū)使時(shí),更可能傾向于做出“自利”的規(guī)劃決策,而此時(shí)民意在規(guī)劃決策主體的考慮中所占份量并無保證,更缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制。說到底,民意收集式參與中的民眾只是城市規(guī)劃行政過程的客體,城市規(guī)劃仍然只是一級(jí)政府和城市規(guī)劃主管機(jī)關(guān)的事項(xiàng)。[4](P24)

3.主體性參與

此類模式類似于國(guó)外的“代表性參與”或“市民權(quán)利”。主體性參與的模式承認(rèn)社會(huì)分層和利益多元化的現(xiàn)實(shí)情形,認(rèn)為城鄉(xiāng)規(guī)劃中的各種利益群體均有權(quán)提出獨(dú)立于國(guó)家政策和社會(huì)發(fā)展方面的利益訴求。在此情形下,規(guī)劃立法也從國(guó)家本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位,國(guó)家包辦確認(rèn)“公共利益”及其實(shí)施、實(shí)現(xiàn)已屬勉為其難,不同利益和要求的協(xié)調(diào)已成為城市規(guī)劃行政過程中不可忽視的重要內(nèi)容。主體參與模式下,不同主體之間既對(duì)峙又合作,通過交流、協(xié)商機(jī)制達(dá)成城市規(guī)劃的編制決策。從法律視角看,溝通協(xié)商機(jī)制通過權(quán)利與程序機(jī)制設(shè)置而實(shí)現(xiàn),因此主體性參與規(guī)劃,一方面應(yīng)通過立法確定公眾的參與權(quán)利,同時(shí)應(yīng)設(shè)置這種法律程序。從此,公眾參與城市規(guī)劃成為其所享有權(quán)利的正當(dāng)行使,國(guó)家具有保障、尊重和回應(yīng)等義務(wù)。顯而易見,主體性參與應(yīng)當(dāng)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的發(fā)展方向。

城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的三種模式,很大意義上只是理論的抽象,在實(shí)際中可能三種模式在個(gè)案中并存共處,其實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了不同的國(guó)家與社會(huì)、政府與公眾的關(guān)系的認(rèn)識(shí)與定位。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與程序的現(xiàn)實(shí)困境

城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與,從價(jià)值到實(shí)效都被寄予厚望,人們似乎一度熱衷于公眾參與所帶來的種種好處,做出一廂情愿的描述,乃至想象。[5](P131)城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的功能期待似乎給人一種錯(cuò)覺:一“參與”就靈,公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃即便不能畢其功于一役而包治百病,也至少有百利而無一弊。更何況公眾參與城市規(guī)劃是發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)。但是,我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的問題積弊已久,公眾參與規(guī)劃的象征意義仍然大于實(shí)質(zhì)意義,基本上處在“事后參與”、“被動(dòng)參與”、“參與冷漠”的初級(jí)狀態(tài),公眾參與程序面臨一系列的現(xiàn)實(shí)困境。主要表現(xiàn)在:

(一)參與的無限擴(kuò)張,增加了行政成本,降低了決策效率

在傳統(tǒng)體制下,城鄉(xiāng)規(guī)劃多體現(xiàn)了政府本位和領(lǐng)導(dǎo)意圖,而公眾參與的引入使得城市規(guī)劃需要考慮、平衡的因素大大增多,沖突、矛盾協(xié)調(diào)處置的難度將遠(yuǎn)勝?gòu)那?。面?duì)參與程度的不斷擴(kuò)張,絕大多數(shù)人持贊同的態(tài)度,認(rèn)為參與主體的增多有利于增強(qiáng)規(guī)劃決策的公正性。但是,這種益處不但從實(shí)際效用上看有限,而且,實(shí)際中,由于參與主體的不斷增多,以及各方參與主體的權(quán)益訴求不斷增強(qiáng),給城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與制度運(yùn)行帶來巨大障礙。面對(duì)不斷增多的參與主體,規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)需要進(jìn)行必要的告知或通知程序,需要向公眾提供相關(guān)的信息,還可能需要必要的交流場(chǎng)所。因此,決策行政主體需要付出更多的人力、財(cái)力和物力,增加了決策成本,降低了規(guī)劃決策的行政效率。進(jìn)而可能由于參與各方期望值和最后規(guī)劃結(jié)果之間的巨大落差,導(dǎo)致公眾對(duì)于政府更加失望,對(duì)參與失去信心。

(二)參與利益的不均衡,不利于社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)

利益的多元化是公眾參與的社會(huì)基礎(chǔ),城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域也不例外,且已經(jīng)形成政府、開發(fā)商、規(guī)劃師和社會(huì)公眾等多元利益態(tài)勢(shì)并存的局面。由此,參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的主體實(shí)際上是利益需求、組織程度、信息與話語(yǔ)能力、擁有社會(huì)財(cái)富和其他資源均大為迥異的各種群體。盡管規(guī)劃參與過程中涉及到各種利益之間的協(xié)調(diào),但是經(jīng)驗(yàn)的觀察表明,那些組織化的、集中的利益主體往往能夠?qū)φ叩闹贫ㄟ^程施加有效的影響,從而使規(guī)劃政策的制定反映出對(duì)這些特定利益的“偏愛”,如開發(fā)商的利益。相反,那些雖然受到政策影響更大,但分散的、沒有得到組織化的利益,在參與過程中對(duì)決定和政策的影響卻往往令人失望,如一些分散的社會(huì)公眾的利益。[6](P77)在這里,不同的參與主體在參與機(jī)會(huì)以及參與的程度方面,存在著明顯的不平衡。組織化的利益不論是在參與機(jī)會(huì)上,還是參與程度及有效性方面,都處于優(yōu)勢(shì)。不同公眾群體在參與能力、參與意識(shí)上的不平衡對(duì)政府提出了新的挑戰(zhàn),政府片面強(qiáng)調(diào)其“居中”角色將有可能導(dǎo)致實(shí)體結(jié)果上的不公正,甚至構(gòu)成對(duì)特定群體權(quán)益的剝奪和對(duì)另一些群體非法利益的認(rèn)可。最終,公眾參與的結(jié)果可能損害某些弱勢(shì)社會(huì)成員的合法權(quán)益,不利于社會(huì)公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)參與信息的不公開,不利于監(jiān)督規(guī)劃公權(quán)力

在特定利益主體和公眾參與行政活動(dòng)的過程中,參與者對(duì)信息的擁有和控制,是有效而富有意義的參與活動(dòng)的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來,我國(guó)的規(guī)劃法規(guī)只是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實(shí)施做出了原則的規(guī)定,實(shí)際上確立的是一種偏重于行政管理的法律模式。在這種模式下,城市規(guī)劃的編制和實(shí)施被視為城市規(guī)劃和管理部門的內(nèi)部工作,許多本應(yīng)向公眾公開的規(guī)劃信息常常沒有公開,而是被當(dāng)成規(guī)劃秘密對(duì)待,社會(huì)公眾擁有的信息資源非常有限。當(dāng)社會(huì)公眾和規(guī)劃?rùn)?quán)力主體之間的知識(shí)結(jié)構(gòu)和擁有的信息量存在巨大差異的情況時(shí),雙方事實(shí)上無法在平等的基礎(chǔ)上對(duì)話,社會(huì)公眾的利益可能被“以法律或公意的名義”剝奪。[7](P53)參與信息不透明,其結(jié)果要么使參與者在面對(duì)制度和行為的變遷時(shí)無能為力,從而使參與的有效性受到影響;要么使參與者可能采取一些非制度化的行動(dòng),如抵制、抗拒、不合作等,甚至對(duì)制度和參與過程失去信心。[8](P86)此種情形下,難以起到監(jiān)督公權(quán)力的作用。

在西方,公眾參與已經(jīng)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃路徑發(fā)展中規(guī)制公共利益界定的過程性力量;而在我國(guó),公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃從其誕生之日起即被寄予厚望,但實(shí)踐運(yùn)行則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如當(dāng)初的理想設(shè)計(jì),在經(jīng)過短暫的熱鬧之后,公眾參與僅僅成為形式上走過場(chǎng)。一方面,政府在公眾參與的展開表現(xiàn)出持續(xù)的、高漲的“熱情”;而另一方面,公眾對(duì)關(guān)切自身利益的公眾參與卻表現(xiàn)出越來越明顯的不信任,公共信任危機(jī)正在逼近公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃。假如將公共參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程視作一個(gè)“游戲”,其中一個(gè)有趣而又尷尬的現(xiàn)象是:同一個(gè)游戲中,有的參與者對(duì)此樂此不彼,而有的則對(duì)“游戲”感到不安甚至厭倦。對(duì)“游戲”持厭倦甚至抵觸態(tài)度的參與者,其行動(dòng)可能會(huì)顛覆公眾參與的制度功能:畢竟,原本公眾參與是為了鼓勵(lì)多元化的利益主體通過表達(dá)、交涉、協(xié)商,吸納各方意見,來體現(xiàn)公共決策的民主化,并且為公共決策提供正當(dāng)化的資源。如果,公眾參與僅僅淪為“純粹力量對(duì)比”的決定,公眾對(duì)其失去信任,那么公共決策所謂的“民主化”和“正當(dāng)化”的功能期待,就將成為空中樓閣。不過,公眾參與畢竟具有歷史性,它的發(fā)展建設(shè)是個(gè)歷史的過程。[9](P19)可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與實(shí)踐,在廣度和深度上正在不斷地加大,這是一個(gè)漸進(jìn)的過程。隨著公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的不斷深入發(fā)展,既需要逐步加強(qiáng)制度建設(shè),完善參與所賴以運(yùn)行的溝通中介機(jī)制,避免政府強(qiáng)力主導(dǎo)依舊,導(dǎo)致參與的不均衡;又需要理念和社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變,因?yàn)楝F(xiàn)代西方社會(huì)公眾參與及其合法性不是單純通過自上而下的法律規(guī)定促成的,而是社會(huì)普遍的民主參與觀念、足夠的社會(huì)的開放性和自下而上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)的混合產(chǎn)物。[10](P13)因而,將公眾參與納入到法制的軌道內(nèi),形成自主、理性的制度化參與,這在我國(guó)必然是一個(gè)漸進(jìn)和積累的過程。

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Abstract:Interest diversification of urban-rural p lanning requires the introduction of public participation p rocess.The concep t of public participation in China bears great idealsand aspirations.Mo re public participation in China’s“Public Opinion and Style”w ith the target model of public participation in the p lanning is facing a series of p ractical difficulties.Public participation needs a gradual and cumulative p rocess before it w ill be p laced into the orbit of the rule of law,through the construction of the system and by changing the concep t of public participation.

Key words:urban-rural planning;public participation;functional expectations;targetmodel;dilemma

[責(zé)任編輯 楊 敏]

Public Participation in Urban-rural Plann ing:Ideal and Dilemma

XU Dan
(Henan University of Economics and Law,Zhengzhou 450002,China)

D925.3

A

1009-1734(2010)06-0093-05

2010-09-20

河南省政府決策招標(biāo)課題“城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與制度研究”(2010136A 441)的階段性成果。

徐丹,講師,碩士,從事行政法與行政訴訟法學(xué)研究。