淺議我國行政賠償?shù)姆秶?/h1>
2010-08-15 00:48:47韓忠偉段海龍
黑龍江教育學院學報 2010年1期
韓忠偉,段海龍
(1.甘肅政法學院,蘭州 730070;2.甘肅警察職業(yè)學院,蘭州 730030)
淺議我國行政賠償?shù)姆秶?/p>
韓忠偉1,段海龍2
(1.甘肅政法學院,蘭州 730070;2.甘肅警察職業(yè)學院,蘭州 730030)
隨著行政管理職能的拓寬,行政機關及其工作人員在執(zhí)行職務的過程中,都可能給公民、組織的合法權益造成損害。對于行政侵權行為,行政相對人有權要求行政侵權主體予以賠償。但行政賠償范圍的確定,《國家賠償法》規(guī)定的還不夠完善,從而損害了行政相對人的合法權益得以救濟,亟須調整完善。
行政賠償;行政賠償范圍;行政賠償范圍的擴大
我國國家賠償法采取了不同于大多數(shù)西方國家的立法體例。主要是考慮到我國的國家賠償制度尚處于初創(chuàng)時期,無論是理論與實踐經驗還是財政能力因素都沒有具備條件擴大賠償范圍,在法律適用中采取保守的態(tài)度是一種務實的做法。
當今世界各國的國家賠償制度進入了全面深入發(fā)展的新時期。目前行政賠償制度比較發(fā)達的英、美、法、日等國行政賠償范圍已日益具體、細化。當前,我國現(xiàn)行《國家賠償法》頒布十余年,在實施過程中出現(xiàn)過不少問題,綜觀所有問題,關鍵是所界定行政賠償范圍過窄,尤其是一些當時存在爭議的侵權損害行為的處理,既沒有直接列舉在賠償范圍之內,也沒有被排除條款所包含進去,不利于實踐中的應用。加之我國國家承受能力的問題也將不再成為障礙,而相對人權利保護需要相對突出。另外隨著加入WTO,與世界行政法律制度接軌是我國法律界面臨的迫在眉睫的重大任務。為此,本文針對我國行政賠償?shù)姆秶捌鋯栴}進行了剖析,并相應提出了調整及拓展行政賠償范圍的幾點設想?
一、影響行政賠償范圍的因素和界定原則
行政賠償?shù)姆秶侵竾覍π姓C關及其工作人員在行使職權時,侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成的損害給予賠償?shù)姆秶Ｄ壳?我國學術界對行政損害賠償構成要件提出了許多種標準,如有些學者認為構成要件有以下三種:侵權行政行為;損害事實;因果關系[1]。有些學者認為責任構成要件為以下四種:(1)侵權行為主體;(2)損害事實;(3)執(zhí)行職務的行為違法;(4)侵權行為與損害結果之間的因果關系。從對行政損害賠償范圍的影響因素來看[2],主要有四個基本要素:
1.侵權行為主體。侵權行為主體作為行政損害賠償責任的要件之一,他所要解決的問題是國家對那些組織或個人的侵權行為所造成的損害承擔賠償責任。任何侵權行為都是由一定的主體所實施,在行政損害中,將賠償范圍限定在特殊的組織和個人所實施的侵權行為的范圍之內。
2.行政侵權行為。行政侵權行為所要解決的問題是國家對行政主體那些致害行為不負賠償責任。我國學界一般認為,行政侵權行為主要是違法侵權的職務行為,同時包括在實施職務行為時發(fā)生的其他侵權行為。對于職務行為的認定標準,各國的理論研究和法律都不盡相同,這也是使得國家承擔責任的范圍大小不一。
3.損害事實?，F(xiàn)實生活中“損害”形態(tài)十分復雜,既有直接損害,又有間接損害;既有特定性損害,又有普通性損害。對于這繁多的損害,國家并非都一概負責賠償。任何國家的賠償法都只規(guī)定對一定性質和范圍內的損害進行賠償。事實上,國家通過對損害事實構成要件的取舍,可實現(xiàn)限定國家賠償范圍的目的。
4.因果關系,這種因果關系應當是客觀的,符合理性的,而不是機械的、隨意的。在行政損害賠償中,因果關系比較復雜,實質損害事實與行政侵權行為之間的內在聯(lián)系,體現(xiàn)了國家對因公權力的行使損害的人進行救濟和補救的程度。為此,對于行政賠償因果關系的認定,應當充分考慮社會責任的公平分擔及社會正義的充分體現(xiàn)[3]。因果關系的認定寬嚴與否直接影響相對一方權利救濟范圍。近年來,一些國家在實務中放松了因果關系的嚴格要求,而傾向于采取直接因果關系。
行政賠償范圍的寬窄對相對人的權益有著重要影響,決定著相對人的索賠要求能否得到法律支持,為此,在界定行政損害賠償?shù)姆秶鷷r,因遵循以下基本原則:一是充分保護公民、法人和其他組織的合法權益;二是促進行政機關及其工作人員依法行政;三是同國家財政實力相適應;四是行政效率與全力保障一致原則;五是兼顧國家法制環(huán)境和立法趨勢。
二、我國現(xiàn)行行政賠償范圍的立法缺陷
(一 )“違法 ”概念歧義
我國行政損害賠償采用的是違法原則,也就是說,國家只有對違法行使職權的行為應承擔賠償責任。但國家賠償法對“違法”概念沒有作出明確規(guī)定,導致對某一些侵權行政行為是否屬于國家賠償范圍在理解上存在著差異。有人認為“違法”應限于嚴格意義上的違反法律、法規(guī),行政損害僅涉及法律、法規(guī)有明確規(guī)定的行政行為。有人則認為,“違法”除違反嚴格意義上的法律規(guī)范外,還包括違反誠信原則、公序良俗原則,權利不得濫用原則和盡合理注意原則,以及客觀上欠缺正當性違反職務上義務的行政行為[4]。這種認識上的分歧造成了司法審查中對賠償范圍掌握的偏差。
(二)侵權賠償主體的規(guī)定明顯滯后
根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定,賠償?shù)那謾嘀黧w是行政機關和行政機關工作人員及法律法規(guī)授權的組織,這與《行政訴訟法》關于可訴行政行為主體范圍的規(guī)定是一致的。但2000年 3月最高人民法院出臺了《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行者訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)。將可訴行政行為主體的范圍擴大為“具有行政職權的國家機關和組織及工作人員”。這樣,國家賠償法及最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》在賠償行政侵權主體的確立上則明顯滯后。
(三)行政賠償侵權行為范圍與《解釋》難以協(xié)調
從《解釋》關于對行政訴訟受案范圍的規(guī)定看,采納了廣義行政行為的概念?！缎姓V訟法》第 11條所列舉的行政行為,不僅包括法律行為,而且包括非法律行為:不僅包括單方行為,而且包括雙方行為。只要某一作為或不作為與國家行政職權相關,對公民、法人或其他組織的權利義務產生實際影響,就屬于行政訴訟的受案范圍。這與國家賠償法關于構成行政賠償責任的違法行為必須是“在行使行政職權時發(fā)生”的規(guī)定,是完全一致的。問題在于,國家賠償法對于排除國家賠償責任的行政行為僅作了“法律規(guī)定的其他情形”的原則性規(guī)定,如何與《解釋》中對不可訴行政行為的具體界定相協(xié)調,則是行政訴訟司法審查實踐中的一個難題。
(四)遺漏抽象行政行為的侵權賠償
我國國家賠償法未明確規(guī)定對抽象行政行為造成損害的給予賠償。行政訴訟法也未將其列入受案范圍,因此在實踐中很難對其進行賠償。實際生活中,抽象行政行為侵犯相對人權益的現(xiàn)象是普遍的,與具體行政行為并無多少區(qū)別。如果把抽象行政行為排除在賠償訴訟之外,就可能出現(xiàn)行政機關借此規(guī)避法律,采用抽象行政行為實施違法行政的現(xiàn)象。
(五)行政賠償侵權損害范圍過于狹窄
我國現(xiàn)行行政賠償損害事實的范圍明顯過窄,僅賠償對人身權和財產權造成的損害,對于名譽權、榮譽權所遭受的損害及其他精神損害,國家不予賠償,而且在財產損害中,只有直接損失才給予賠償,對直接財產損害中可得利益的損失不予賠償。
三、完善我國行政賠償范圍的幾點立法設想
一些學者認為,對抽象行政行為所造成的損害不予賠償,理由是:第一,目前多數(shù)國家僅規(guī)定具體行政行為所造成的損害賠償問題,就是少數(shù)國家規(guī)定抽象行政行為是可以賠償原因行為的,也多加以嚴格限制;第二,抽象行政行為往往是通過具體行政行為而造成損害的,因此受害人只需請求做出具體行政行為的機關承擔賠償責任,就可以滿足利益救濟。1994年我國審議通過國家賠償法時,在確定行政損害賠償?shù)姆秶喜扇×酥鸩綌U大的原則,對多家承擔行政賠償責任的情況作了限制。隨著公民的法律意識和行政主體法制觀念進一步提高,行政訴訟的受案范圍也不斷擴大,因此,行政賠償損害應作出相應的調整。
(一)立法應準確界定“違法行政”
應規(guī)定行政違法既包括違反嚴格意義上的法律法規(guī),也包括遵循一定的法律原則而沒有遵循,如果違反誠實信用、公序良俗原則干涉他人權益;濫用職權,造成他人損害;行政行為顯失公正;不履行對特定的法律義務或未盡到合理注意等。對于非嚴格意義上的違法的判定,不以行為人主觀上的過錯為準,而應以行為是否在客觀上違反有關法律原則和法律精神來衡量。實踐中,行政賠償具體行為在執(zhí)行時是否違法比較容易判斷,事實行為和不作為的“違法性”認定難度較大,具體認定時,前者應結合行為本身的背景及一般法律原則判斷,后者一般應以法定義務的存在為前提。
(二)行政賠償侵權主體應與《解釋》相適應[5]
我國行政賠償侵權主體范圍,《中華人民共和國國家賠償法》僅規(guī)定了行政機關及其工作人員,這一規(guī)定未免過于狹窄。筆者認為,行政賠償侵權主體應是一切在行政權力控制下執(zhí)行公務的機關、組織和個人,既包括國家行政機關和行政機關工作人員,法律法規(guī)授權的組織及其工作人員,受行政機關委托的組織和個人,也包括聘用人員,事實上的公務員以及自動為行政主體工作的自愿人員,事實上執(zhí)行公務的人員。例如:某公民自愿主動地協(xié)助消防隊滅火,他就屬于事實上執(zhí)行公務的人員。
(三)將公共設施致害納入行政賠償范圍[6]
外國國家賠償法通常對此作出規(guī)定。例如日本 (1912—1926)通過德島游動圓木事件,其在國家賠償法第 2條規(guī)定:“因道路、河川或其他公共營造物之設置或管理有瑕疵,致使他人受損害時,國家或地方自治團體負賠償之責?！钡聡鴩屹r償法第 1條也規(guī)定,公權力主體對因其技術性設施之故障所引起的權利之損害亦負賠償之責。從世界范圍看,這是現(xiàn)代行政從權利行政轉向給付行政的必然趨勢。應當看到公有公共設施一般是由行政機關或其特許的公務法人為便利公民而以公共權力設置的,與政府職權行為密切相關,國家對公共設施的設置、管理負有安全注意義務,由于設施或管理上的瑕疵,利用者以通常的用法加以利用而發(fā)生無法預料的損害時,作為該設施的提供者就應當承擔責任。但對此種事項,我國國家賠償法并未將其納入行政賠償范圍。根據(jù)我國國家賠償立法說明,不把這些事項納入行政賠償范圍的理由是:對橋梁、道路等公共設施的設置或管理,在我國不屬于行政管理的范疇。因此其有欠缺,也不屬于違法行使行政職權,不能產生行政賠償,受害者若要得到救濟只能向負責管理的企業(yè)、事業(yè)單位請求民事賠償[7]。
(四)將違法軍事行政行為致害納入賠償范圍
軍事行政機關指揮軍事機關以法律授權或行政委托從事的行政行為,例如軍事機關在管理環(huán)境衛(wèi)生、計劃生育等方面的行為。由于我國目前軍事機關是與行政機關相分離的一種國家機關,軍事賠償不可能包含在行政賠償之中,而且我國目前軍事賠償也沒有列入國家賠償范疇,因此不能套用許多國家將軍事賠償都作為行政賠償?shù)囊徊糠侄?guī)定在國家賠償法中的做法。但我國現(xiàn)行的有關軍事賠償方面的特別法對國家軍事機關以及軍人執(zhí)行職務的行為侵權而引起的賠償范圍規(guī)定不甚全面,尤其是將軍事行政行為作為軍事機關的內部組織行為而不予賠償,這顯然不利于保護行政相對人的合法權益。因此,基于軍事行政行為的行政性質和這方面的立法空白,有必要將其納入行政賠償?shù)姆秶鷥取?/p>
(五)應嚴格限制行政賠償責任豁免性行政行為
1.國家行為。國家行為應是中央國家行政機關根據(jù)憲法和法律的授權,以國家名義實施的涉及重大國家利益并具有較強的政治性行為。
2.自由裁量行為。自由裁量行為是指行政機關公務員為達到立法目的,自由決定如何、何時、何地,應實施何種行為而采取的最佳判斷的行為。在此范圍內若造成他人損失,國家不必承擔責任。在我國,自由裁量權較少受到法律、法規(guī)的約束,對自由裁量權的形勢缺乏有效的監(jiān)控手段,導致實踐中行政機關尤其是工作人員濫用自由裁量權而侵犯公民、法人或其他組織合法權益的現(xiàn)象比比皆是,有時因濫用自由裁量權給相對人造成的損害遠遠大于法律、法規(guī)明文規(guī)定行使職權而給相對人造成的損害。對此相對人的此種損害,國家應當對此承擔賠償責任。
3.行政指導行為?！督忉尅穼⑿姓笇袨榧{入不可訴行為的范圍,如果行政機關在行政指導中提供虛假信息或不負責任的誤導公眾,直接導致公民、法人或其他組織作出錯誤決策,使其合法權益受到損害的就構成違法,國家對此應承擔賠償責任。
(六)將抽象行政行為納入行政賠償侵權行為范圍
在我國,對抽象行政行為可否賠償,理論界有很大爭議。目前普遍的觀點是:根據(jù)行政訴訟法,抽象行政行為不能被直接起訴,即使該行為違法,如果發(fā)生了使相對人合法權益造成損害的現(xiàn)實后果,也要通過具體行政行為實施,所以完全可通過起訴具體行政行為提起賠償訴訟,不必訴抽象行政行為。對此,筆者認為不無商榷之處。首先,國家賠償訴訟并不完全等同于行政訴訟,用行政訴訟的受案范圍來限制國家賠償訴訟范圍是不恰當?shù)?也就是說,只要是行政機關的執(zhí)行職務行為造成相對人損害并構成國家賠償責任,即使是行政訴訟中不能被起訴的抽象行政行為也完全可能成為賠償訴訟的標的。其次,抽象行政行為侵犯相對人權益的現(xiàn)象是普遍的,與具體行政行為并無多少區(qū)別。再次,并非所有影響公民權益的抽象行政行為都必然通過某種行政行為實施。例如,行政機關發(fā)布一項禁止某些人從事某種活動的規(guī)定,自發(fā)布之時就可以對相對人造成損害,而不必通過具體行為實施。如果不允許相對人對抽象行政行為提起賠償訴訟,必然會放縱行政機關這方面的違法行為。最后,各國法律均無明確禁止對抽象行政行為提起賠償訴訟的規(guī)定。因此,不應受行政訴訟法關于受案范圍的束縛而將抽象行政行為排除在賠償范圍之外,但對它們造成的損害能否給予賠償,應以以下四點特別條件加以判斷。
國家對抽象行政行為予以賠償?shù)奶厥鈼l件是:首先,該抽象行政行為已被確認為違憲或違法;其次,抽象行政行為造成的損害對象是特定的,而不是普遍的;再次,立法中并沒有排除賠償?shù)目赡苄?最后,損害必須達到相當嚴重的程度,受害人才能就此遭受的損害請求賠償。同時還應明確,國家為了保護重大公共利益而做出的抽象行政行為,不負賠償責任,如制止物價上漲、保護公共衛(wèi)生、應付緊急狀態(tài)等。符合以上條件的抽象行政行為是可以賠償?shù)?在此應特別注意的是那些規(guī)章以下具有普遍約束力的決定、命令,因為,這些規(guī)范性文件特定主體混亂,越權情況嚴重,制定程序隨意性較大,因而違法現(xiàn)象嚴重,往往侵犯行政相對人的合法權益,因此,將抽象行政行為造成的損害納入行政賠償范圍是非常必要的。
(七)適當擴大行政賠償損害范圍[8]
關于財產損害可得利益的賠償,國家賠償法以給財產造成的其他損害賠償直接損失應當包括可得利益。因為確定直接損失與間接損失的分類標準是因果關系,直接損失是一種帶有必然性的損失,即違法具體行政行為與損害后果之間是有一般理智的人都會預測到的必然性的聯(lián)系?？傻美婢哂邢喈?shù)默F(xiàn)實性、確定性,屬于直接損失,國家應予賠償。對于精神損害目前已有民事侵權領域擴展到行政侵權領域,并逐步為各國的國家賠償制度所接受?？紤]到國家賠償制度發(fā)展的漸進性,借鑒我國民事侵權損害范圍可限定在能夠產生物質結果的精神損害,對于不產生物質后果的精神損害不予賠償。在精神損害的認定上,應當以一般社會公眾的評價為標準。在賠償數(shù)額上,以撫慰為主,補償為輔,并限定最高數(shù)額。由法官依實際情況予以裁量。此外,既不完全等同于物質損害,也與精神損害有區(qū)別的一些給予的喪失在今后的國家行政立法中,就應該有逐步給予賠償?shù)目赡堋?/p>
(八)依據(jù)“社會保險理論”構建我國行政賠償理論
社會保險理論是把民間保險的原理加以引申,用以說明國家賠償?shù)膶嵸|,將國家視為社會保險人,社會成員向國家納稅,等于向保險公司投保。由于國庫收入主要來源于稅收,國家賠償社會成員的損失就等于社會集資填補個人的意外損害,這就是所謂的社會保險,充滿了通過國家進行社會互助的精神。行政損害賠償不再是一種責任形式,而是一種社會互助保險方式。行政侵權損害對于受害人而言是一種意外災害,當這種災害不幸發(fā)生時,受害人即可向社會保險人即國家申請賠償,國家對受害人進行的賠償同保險公司向被保險人支付保險金一樣。依據(jù)社會保險理論,行政賠償當然無須以國家工作人員在執(zhí)行職務時有過錯或者違法為基礎,責任要件是國家工作人員在執(zhí)行職務的過程中相對人受到了損害的事實,也就是說,只要相對人的損害事實與行政行為相關,相對人即可請求行政賠償,這就擴大了行政賠償?shù)姆秶?同時也更加有利于保護處于弱勢地位的行政相對人的合法權益。我國行政賠償制度是以具有中國特色的社會主義民主和法制理論為基礎依據(jù)的,但從法律和技術的角度上看,社會保險理論為我們展示了未來行政賠償制度的發(fā)展前景。
[1]姜明安.行政訴訟法學 [M].北京:北京大學出版社,1998.
[2]夏蔚.中國行政法新論 [M].廣州:廣東人民出版社,2002.
[3]江必新.國家賠償法理論 [M].北京:中國人民公安大學出版社,2001.
[4]馬懷德.國家賠償法的理論與實務 [M].北京:中國法制出版社,1998.
[5]憲法學·行政法學[Z].人大復印報刊資料,2001,(1).
[6]馬懷德.行政法制度建構與判例研究 [M].北京:中國政法大學出版社,2000.
[7]張正釗.國家賠償制度研究 [M].北京:中國人民大學出版社,1998.
[8]周偉譯,M.P.賽卡.德國行政法 [M].臺北:臺灣五南圖書出版公司,1991.
On the Scope of Chinaπs Adm in istrative Compensation
HAN Zhong2wei1,DUAN Hai2long2
(1.Gansu College of Political Science and Law,Lanzhou 730070,China;2.Gansu Pollce Vocatial College,Lanzhou 730030,China)
W ith the expansion of administrative functions,administrative organs and their staffwill probably do harm to legiti mate rights and interests of the citizens and organizations in the course of performing their duties.For administrative violations,administra2 tive counterparts are entitled to request compensation of themain partof administrative infringement.However,the deter mination of the scope of executive compensation in the State Compensation Law is still not complete,to the detriment of the relief the legiti mate rights and interests of the executive counterpart and urgently needs to be adjusted and opti mized.
executive compensation;the scope of executive compensation;the expansion of the scope of executive compensation
D922.1
A
1001-7836(2010)01-0033-04
2009-11-10
韓忠偉 (1969-),男,甘肅蘭州人,講師,法律碩士,從事行政法和立法學研究;段海龍 (1970-),男,新疆烏魯木齊人,副教授,碩士研究生,從事行政法研究。
(責任編輯:喬瑞雪)
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韓忠偉,段海龍
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淺議我國行政賠償?shù)姆秶?/p>
韓忠偉1,段海龍2
(1.甘肅政法學院,蘭州 730070;2.甘肅警察職業(yè)學院,蘭州 730030)
隨著行政管理職能的拓寬,行政機關及其工作人員在執(zhí)行職務的過程中,都可能給公民、組織的合法權益造成損害。對于行政侵權行為,行政相對人有權要求行政侵權主體予以賠償。但行政賠償范圍的確定,《國家賠償法》規(guī)定的還不夠完善,從而損害了行政相對人的合法權益得以救濟,亟須調整完善。
行政賠償;行政賠償范圍;行政賠償范圍的擴大
我國國家賠償法采取了不同于大多數(shù)西方國家的立法體例。主要是考慮到我國的國家賠償制度尚處于初創(chuàng)時期,無論是理論與實踐經驗還是財政能力因素都沒有具備條件擴大賠償范圍,在法律適用中采取保守的態(tài)度是一種務實的做法。
當今世界各國的國家賠償制度進入了全面深入發(fā)展的新時期。目前行政賠償制度比較發(fā)達的英、美、法、日等國行政賠償范圍已日益具體、細化。當前,我國現(xiàn)行《國家賠償法》頒布十余年,在實施過程中出現(xiàn)過不少問題,綜觀所有問題,關鍵是所界定行政賠償范圍過窄,尤其是一些當時存在爭議的侵權損害行為的處理,既沒有直接列舉在賠償范圍之內,也沒有被排除條款所包含進去,不利于實踐中的應用。加之我國國家承受能力的問題也將不再成為障礙,而相對人權利保護需要相對突出。另外隨著加入WTO,與世界行政法律制度接軌是我國法律界面臨的迫在眉睫的重大任務。為此,本文針對我國行政賠償?shù)姆秶捌鋯栴}進行了剖析,并相應提出了調整及拓展行政賠償范圍的幾點設想?
一、影響行政賠償范圍的因素和界定原則
行政賠償?shù)姆秶侵竾覍π姓C關及其工作人員在行使職權時,侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成的損害給予賠償?shù)姆秶Ｄ壳?我國學術界對行政損害賠償構成要件提出了許多種標準,如有些學者認為構成要件有以下三種:侵權行政行為;損害事實;因果關系[1]。有些學者認為責任構成要件為以下四種:(1)侵權行為主體;(2)損害事實;(3)執(zhí)行職務的行為違法;(4)侵權行為與損害結果之間的因果關系。從對行政損害賠償范圍的影響因素來看[2],主要有四個基本要素:
1.侵權行為主體。侵權行為主體作為行政損害賠償責任的要件之一,他所要解決的問題是國家對那些組織或個人的侵權行為所造成的損害承擔賠償責任。任何侵權行為都是由一定的主體所實施,在行政損害中,將賠償范圍限定在特殊的組織和個人所實施的侵權行為的范圍之內。
2.行政侵權行為。行政侵權行為所要解決的問題是國家對行政主體那些致害行為不負賠償責任。我國學界一般認為,行政侵權行為主要是違法侵權的職務行為,同時包括在實施職務行為時發(fā)生的其他侵權行為。對于職務行為的認定標準,各國的理論研究和法律都不盡相同,這也是使得國家承擔責任的范圍大小不一。
3.損害事實?，F(xiàn)實生活中“損害”形態(tài)十分復雜,既有直接損害,又有間接損害;既有特定性損害,又有普通性損害。對于這繁多的損害,國家并非都一概負責賠償。任何國家的賠償法都只規(guī)定對一定性質和范圍內的損害進行賠償。事實上,國家通過對損害事實構成要件的取舍,可實現(xiàn)限定國家賠償范圍的目的。
4.因果關系,這種因果關系應當是客觀的,符合理性的,而不是機械的、隨意的。在行政損害賠償中,因果關系比較復雜,實質損害事實與行政侵權行為之間的內在聯(lián)系,體現(xiàn)了國家對因公權力的行使損害的人進行救濟和補救的程度。為此,對于行政賠償因果關系的認定,應當充分考慮社會責任的公平分擔及社會正義的充分體現(xiàn)[3]。因果關系的認定寬嚴與否直接影響相對一方權利救濟范圍。近年來,一些國家在實務中放松了因果關系的嚴格要求,而傾向于采取直接因果關系。
行政賠償范圍的寬窄對相對人的權益有著重要影響,決定著相對人的索賠要求能否得到法律支持,為此,在界定行政損害賠償?shù)姆秶鷷r,因遵循以下基本原則:一是充分保護公民、法人和其他組織的合法權益;二是促進行政機關及其工作人員依法行政;三是同國家財政實力相適應;四是行政效率與全力保障一致原則;五是兼顧國家法制環(huán)境和立法趨勢。
二、我國現(xiàn)行行政賠償范圍的立法缺陷
(一 )“違法 ”概念歧義
我國行政損害賠償采用的是違法原則,也就是說,國家只有對違法行使職權的行為應承擔賠償責任。但國家賠償法對“違法”概念沒有作出明確規(guī)定,導致對某一些侵權行政行為是否屬于國家賠償范圍在理解上存在著差異。有人認為“違法”應限于嚴格意義上的違反法律、法規(guī),行政損害僅涉及法律、法規(guī)有明確規(guī)定的行政行為。有人則認為,“違法”除違反嚴格意義上的法律規(guī)范外,還包括違反誠信原則、公序良俗原則,權利不得濫用原則和盡合理注意原則,以及客觀上欠缺正當性違反職務上義務的行政行為[4]。這種認識上的分歧造成了司法審查中對賠償范圍掌握的偏差。
(二)侵權賠償主體的規(guī)定明顯滯后
根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定,賠償?shù)那謾嘀黧w是行政機關和行政機關工作人員及法律法規(guī)授權的組織,這與《行政訴訟法》關于可訴行政行為主體范圍的規(guī)定是一致的。但2000年 3月最高人民法院出臺了《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行者訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)。將可訴行政行為主體的范圍擴大為“具有行政職權的國家機關和組織及工作人員”。這樣,國家賠償法及最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》在賠償行政侵權主體的確立上則明顯滯后。
(三)行政賠償侵權行為范圍與《解釋》難以協(xié)調
從《解釋》關于對行政訴訟受案范圍的規(guī)定看,采納了廣義行政行為的概念?！缎姓V訟法》第 11條所列舉的行政行為,不僅包括法律行為,而且包括非法律行為:不僅包括單方行為,而且包括雙方行為。只要某一作為或不作為與國家行政職權相關,對公民、法人或其他組織的權利義務產生實際影響,就屬于行政訴訟的受案范圍。這與國家賠償法關于構成行政賠償責任的違法行為必須是“在行使行政職權時發(fā)生”的規(guī)定,是完全一致的。問題在于,國家賠償法對于排除國家賠償責任的行政行為僅作了“法律規(guī)定的其他情形”的原則性規(guī)定,如何與《解釋》中對不可訴行政行為的具體界定相協(xié)調,則是行政訴訟司法審查實踐中的一個難題。
(四)遺漏抽象行政行為的侵權賠償
我國國家賠償法未明確規(guī)定對抽象行政行為造成損害的給予賠償。行政訴訟法也未將其列入受案范圍,因此在實踐中很難對其進行賠償。實際生活中,抽象行政行為侵犯相對人權益的現(xiàn)象是普遍的,與具體行政行為并無多少區(qū)別。如果把抽象行政行為排除在賠償訴訟之外,就可能出現(xiàn)行政機關借此規(guī)避法律,采用抽象行政行為實施違法行政的現(xiàn)象。
(五)行政賠償侵權損害范圍過于狹窄
我國現(xiàn)行行政賠償損害事實的范圍明顯過窄,僅賠償對人身權和財產權造成的損害,對于名譽權、榮譽權所遭受的損害及其他精神損害,國家不予賠償,而且在財產損害中,只有直接損失才給予賠償,對直接財產損害中可得利益的損失不予賠償。
三、完善我國行政賠償范圍的幾點立法設想
一些學者認為,對抽象行政行為所造成的損害不予賠償,理由是:第一,目前多數(shù)國家僅規(guī)定具體行政行為所造成的損害賠償問題,就是少數(shù)國家規(guī)定抽象行政行為是可以賠償原因行為的,也多加以嚴格限制;第二,抽象行政行為往往是通過具體行政行為而造成損害的,因此受害人只需請求做出具體行政行為的機關承擔賠償責任,就可以滿足利益救濟。1994年我國審議通過國家賠償法時,在確定行政損害賠償?shù)姆秶喜扇×酥鸩綌U大的原則,對多家承擔行政賠償責任的情況作了限制。隨著公民的法律意識和行政主體法制觀念進一步提高,行政訴訟的受案范圍也不斷擴大,因此,行政賠償損害應作出相應的調整。
(一)立法應準確界定“違法行政”
應規(guī)定行政違法既包括違反嚴格意義上的法律法規(guī),也包括遵循一定的法律原則而沒有遵循,如果違反誠實信用、公序良俗原則干涉他人權益;濫用職權,造成他人損害;行政行為顯失公正;不履行對特定的法律義務或未盡到合理注意等。對于非嚴格意義上的違法的判定,不以行為人主觀上的過錯為準,而應以行為是否在客觀上違反有關法律原則和法律精神來衡量。實踐中,行政賠償具體行為在執(zhí)行時是否違法比較容易判斷,事實行為和不作為的“違法性”認定難度較大,具體認定時,前者應結合行為本身的背景及一般法律原則判斷,后者一般應以法定義務的存在為前提。
(二)行政賠償侵權主體應與《解釋》相適應[5]
我國行政賠償侵權主體范圍,《中華人民共和國國家賠償法》僅規(guī)定了行政機關及其工作人員,這一規(guī)定未免過于狹窄。筆者認為,行政賠償侵權主體應是一切在行政權力控制下執(zhí)行公務的機關、組織和個人,既包括國家行政機關和行政機關工作人員,法律法規(guī)授權的組織及其工作人員,受行政機關委托的組織和個人,也包括聘用人員,事實上的公務員以及自動為行政主體工作的自愿人員,事實上執(zhí)行公務的人員。例如:某公民自愿主動地協(xié)助消防隊滅火,他就屬于事實上執(zhí)行公務的人員。
(三)將公共設施致害納入行政賠償范圍[6]
外國國家賠償法通常對此作出規(guī)定。例如日本 (1912—1926)通過德島游動圓木事件,其在國家賠償法第 2條規(guī)定:“因道路、河川或其他公共營造物之設置或管理有瑕疵,致使他人受損害時,國家或地方自治團體負賠償之責?！钡聡鴩屹r償法第 1條也規(guī)定,公權力主體對因其技術性設施之故障所引起的權利之損害亦負賠償之責。從世界范圍看,這是現(xiàn)代行政從權利行政轉向給付行政的必然趨勢。應當看到公有公共設施一般是由行政機關或其特許的公務法人為便利公民而以公共權力設置的,與政府職權行為密切相關,國家對公共設施的設置、管理負有安全注意義務,由于設施或管理上的瑕疵,利用者以通常的用法加以利用而發(fā)生無法預料的損害時,作為該設施的提供者就應當承擔責任。但對此種事項,我國國家賠償法并未將其納入行政賠償范圍。根據(jù)我國國家賠償立法說明,不把這些事項納入行政賠償范圍的理由是:對橋梁、道路等公共設施的設置或管理,在我國不屬于行政管理的范疇。因此其有欠缺,也不屬于違法行使行政職權,不能產生行政賠償,受害者若要得到救濟只能向負責管理的企業(yè)、事業(yè)單位請求民事賠償[7]。
(四)將違法軍事行政行為致害納入賠償范圍
軍事行政機關指揮軍事機關以法律授權或行政委托從事的行政行為,例如軍事機關在管理環(huán)境衛(wèi)生、計劃生育等方面的行為。由于我國目前軍事機關是與行政機關相分離的一種國家機關,軍事賠償不可能包含在行政賠償之中,而且我國目前軍事賠償也沒有列入國家賠償范疇,因此不能套用許多國家將軍事賠償都作為行政賠償?shù)囊徊糠侄?guī)定在國家賠償法中的做法。但我國現(xiàn)行的有關軍事賠償方面的特別法對國家軍事機關以及軍人執(zhí)行職務的行為侵權而引起的賠償范圍規(guī)定不甚全面,尤其是將軍事行政行為作為軍事機關的內部組織行為而不予賠償,這顯然不利于保護行政相對人的合法權益。因此,基于軍事行政行為的行政性質和這方面的立法空白,有必要將其納入行政賠償?shù)姆秶鷥取?/p>
(五)應嚴格限制行政賠償責任豁免性行政行為
1.國家行為。國家行為應是中央國家行政機關根據(jù)憲法和法律的授權,以國家名義實施的涉及重大國家利益并具有較強的政治性行為。
2.自由裁量行為。自由裁量行為是指行政機關公務員為達到立法目的,自由決定如何、何時、何地,應實施何種行為而采取的最佳判斷的行為。在此范圍內若造成他人損失,國家不必承擔責任。在我國,自由裁量權較少受到法律、法規(guī)的約束,對自由裁量權的形勢缺乏有效的監(jiān)控手段,導致實踐中行政機關尤其是工作人員濫用自由裁量權而侵犯公民、法人或其他組織合法權益的現(xiàn)象比比皆是,有時因濫用自由裁量權給相對人造成的損害遠遠大于法律、法規(guī)明文規(guī)定行使職權而給相對人造成的損害。對此相對人的此種損害,國家應當對此承擔賠償責任。
3.行政指導行為?！督忉尅穼⑿姓笇袨榧{入不可訴行為的范圍,如果行政機關在行政指導中提供虛假信息或不負責任的誤導公眾,直接導致公民、法人或其他組織作出錯誤決策,使其合法權益受到損害的就構成違法,國家對此應承擔賠償責任。
(六)將抽象行政行為納入行政賠償侵權行為范圍
在我國,對抽象行政行為可否賠償,理論界有很大爭議。目前普遍的觀點是:根據(jù)行政訴訟法,抽象行政行為不能被直接起訴,即使該行為違法,如果發(fā)生了使相對人合法權益造成損害的現(xiàn)實后果,也要通過具體行政行為實施,所以完全可通過起訴具體行政行為提起賠償訴訟,不必訴抽象行政行為。對此,筆者認為不無商榷之處。首先,國家賠償訴訟并不完全等同于行政訴訟,用行政訴訟的受案范圍來限制國家賠償訴訟范圍是不恰當?shù)?也就是說,只要是行政機關的執(zhí)行職務行為造成相對人損害并構成國家賠償責任,即使是行政訴訟中不能被起訴的抽象行政行為也完全可能成為賠償訴訟的標的。其次,抽象行政行為侵犯相對人權益的現(xiàn)象是普遍的,與具體行政行為并無多少區(qū)別。再次,并非所有影響公民權益的抽象行政行為都必然通過某種行政行為實施。例如,行政機關發(fā)布一項禁止某些人從事某種活動的規(guī)定,自發(fā)布之時就可以對相對人造成損害,而不必通過具體行為實施。如果不允許相對人對抽象行政行為提起賠償訴訟,必然會放縱行政機關這方面的違法行為。最后,各國法律均無明確禁止對抽象行政行為提起賠償訴訟的規(guī)定。因此,不應受行政訴訟法關于受案范圍的束縛而將抽象行政行為排除在賠償范圍之外,但對它們造成的損害能否給予賠償,應以以下四點特別條件加以判斷。
國家對抽象行政行為予以賠償?shù)奶厥鈼l件是:首先,該抽象行政行為已被確認為違憲或違法;其次,抽象行政行為造成的損害對象是特定的,而不是普遍的;再次,立法中并沒有排除賠償?shù)目赡苄?最后,損害必須達到相當嚴重的程度,受害人才能就此遭受的損害請求賠償。同時還應明確,國家為了保護重大公共利益而做出的抽象行政行為,不負賠償責任,如制止物價上漲、保護公共衛(wèi)生、應付緊急狀態(tài)等。符合以上條件的抽象行政行為是可以賠償?shù)?在此應特別注意的是那些規(guī)章以下具有普遍約束力的決定、命令,因為,這些規(guī)范性文件特定主體混亂,越權情況嚴重,制定程序隨意性較大,因而違法現(xiàn)象嚴重,往往侵犯行政相對人的合法權益,因此,將抽象行政行為造成的損害納入行政賠償范圍是非常必要的。
(七)適當擴大行政賠償損害范圍[8]
關于財產損害可得利益的賠償,國家賠償法以給財產造成的其他損害賠償直接損失應當包括可得利益。因為確定直接損失與間接損失的分類標準是因果關系,直接損失是一種帶有必然性的損失,即違法具體行政行為與損害后果之間是有一般理智的人都會預測到的必然性的聯(lián)系?？傻美婢哂邢喈?shù)默F(xiàn)實性、確定性,屬于直接損失,國家應予賠償。對于精神損害目前已有民事侵權領域擴展到行政侵權領域,并逐步為各國的國家賠償制度所接受?？紤]到國家賠償制度發(fā)展的漸進性,借鑒我國民事侵權損害范圍可限定在能夠產生物質結果的精神損害,對于不產生物質后果的精神損害不予賠償。在精神損害的認定上,應當以一般社會公眾的評價為標準。在賠償數(shù)額上,以撫慰為主,補償為輔,并限定最高數(shù)額。由法官依實際情況予以裁量。此外,既不完全等同于物質損害,也與精神損害有區(qū)別的一些給予的喪失在今后的國家行政立法中,就應該有逐步給予賠償?shù)目赡堋?/p>
(八)依據(jù)“社會保險理論”構建我國行政賠償理論
社會保險理論是把民間保險的原理加以引申,用以說明國家賠償?shù)膶嵸|,將國家視為社會保險人,社會成員向國家納稅,等于向保險公司投保。由于國庫收入主要來源于稅收,國家賠償社會成員的損失就等于社會集資填補個人的意外損害,這就是所謂的社會保險,充滿了通過國家進行社會互助的精神。行政損害賠償不再是一種責任形式,而是一種社會互助保險方式。行政侵權損害對于受害人而言是一種意外災害,當這種災害不幸發(fā)生時,受害人即可向社會保險人即國家申請賠償,國家對受害人進行的賠償同保險公司向被保險人支付保險金一樣。依據(jù)社會保險理論,行政賠償當然無須以國家工作人員在執(zhí)行職務時有過錯或者違法為基礎,責任要件是國家工作人員在執(zhí)行職務的過程中相對人受到了損害的事實,也就是說,只要相對人的損害事實與行政行為相關,相對人即可請求行政賠償,這就擴大了行政賠償?shù)姆秶?同時也更加有利于保護處于弱勢地位的行政相對人的合法權益。我國行政賠償制度是以具有中國特色的社會主義民主和法制理論為基礎依據(jù)的,但從法律和技術的角度上看,社會保險理論為我們展示了未來行政賠償制度的發(fā)展前景。
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On the Scope of Chinaπs Adm in istrative Compensation
HAN Zhong2wei1,DUAN Hai2long2
(1.Gansu College of Political Science and Law,Lanzhou 730070,China;2.Gansu Pollce Vocatial College,Lanzhou 730030,China)
W ith the expansion of administrative functions,administrative organs and their staffwill probably do harm to legiti mate rights and interests of the citizens and organizations in the course of performing their duties.For administrative violations,administra2 tive counterparts are entitled to request compensation of themain partof administrative infringement.However,the deter mination of the scope of executive compensation in the State Compensation Law is still not complete,to the detriment of the relief the legiti mate rights and interests of the executive counterpart and urgently needs to be adjusted and opti mized.
executive compensation;the scope of executive compensation;the expansion of the scope of executive compensation
D922.1
A
1001-7836(2010)01-0033-04
2009-11-10
韓忠偉 (1969-),男,甘肅蘭州人,講師,法律碩士,從事行政法和立法學研究;段海龍 (1970-),男,新疆烏魯木齊人,副教授,碩士研究生,從事行政法研究。
(責任編輯:喬瑞雪)
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