非政府組織參與應(yīng)急管理研究綜述

徐珍珍

(廈門大學公共事務(wù)學院,福建廈門 361005)

非政府組織參與應(yīng)急管理研究綜述

徐珍珍

(廈門大學公共事務(wù)學院,福建廈門 361005)

近年來,我國學者大都集中在以政府為主體的公共危機管理的研究上,對于公共危機管理中非政府組織的作用,學界系統(tǒng)的研究比較少見。因而,在借鑒國外對非政府組織參與應(yīng)急管理的理論研究和實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上,來改善我國非政府組織參與應(yīng)急管理的狀況顯得很有價值。

非政府組織;應(yīng)急管理;公共管理

在國際局勢變幻莫測、國內(nèi)改革日趨深化的時代背景下,公共危機頻發(fā)已經(jīng)成為社會管理生活中的重大挑戰(zhàn)。正如美國經(jīng)濟學家伯頓·韋斯布羅德在政府失靈理論中指出,政府、市場和非營利部門在滿足個人對于公共物品需求時具有相互替代性和互補性。也正由此決定了,當國家面臨危機的時候,非政府組織應(yīng)充分發(fā)揮其在社會民眾與政府部門之間的緩沖作用,協(xié)助解決危機。近年來我國公共危機管理取得一定的研究成果,現(xiàn)簡單地梳理一下,以利于我們更好地了解與把握非政府組織參與應(yīng)急管理方面最新的研究動態(tài)和發(fā)展趨勢。

一、非政府組織和應(yīng)急管理的概念及相關(guān)理論

(一)非政府組織的概念與特征

非政府組織,總體上強調(diào)的是指獨立于政府和企業(yè)之外的社會組織。較為流行的是美國約翰-霍普金斯大學萊斯特·薩拉蒙教授提出的五大特征:①非政府性②非營利性③自治性④志愿性⑤組織性。這一定義的內(nèi)涵正是近代西方對國家、市場、公民社會三者分立的理解模式的反映。由于該定義比較符合西方國家的基本情況,因而受到了廣泛國際社會中廣泛采用的認可。

(二)應(yīng)急管理的概念、特征及過程

1.不少學者將“應(yīng)急管理”等同于“危機管理”。關(guān)于什么是危機管理,在借鑒國外學者觀點的基礎(chǔ)上,我國一些學者提出了自己的看法,主要有以下幾種:(1)強調(diào)危機管理貫穿于危機性事件的整個生命周期。如張成福指出,“所謂的危機管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程,政府針對潛在的或者當前的危機,在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動,以期有效地預防、處理和消彌危機。”[1](2)將“危機管理”看作“突發(fā)事件管理”,強調(diào)的是危機的多樣性和復雜性。如杜寶貴等指出,區(qū)別于常態(tài)下的公共管理,人們把處理突發(fā)性公共事件的管理稱之為公共危機管理或政府危機管理。[2](3)強調(diào)危機管理不僅是政府管理的重要組成部分,還是政府組織相關(guān)社會力量共同對付危機性事件的過程。楊冠瓊認為,危機管理就是政府組織相關(guān)力量在監(jiān)測、預警、干預或控制以及消解危機性事件的生成、演進與影響的過程中所采取的一系列方法和措施。[3]此外,學者張小明指出:公共危機管理是對公共危機的管理,其管理主體既包括政府部門、非政府部門,也包括企業(yè)等私人部門,甚至還可以將公民個人涵蓋在內(nèi)。[4]

2.有學者認為,“應(yīng)急管理”是風險管理的最高階段。[5]中國科學院科技政策與管理科學研究所研究員陳安認為,風險屬于一個更廣泛意義層面上的概念,風險的表現(xiàn)形式多種多樣,大的可以是金融風險、政治風險,小的可以是交通事故風險,而導致這些風險產(chǎn)生的來源可能是人為因素、自然災(zāi)害,甚至完全可能僅僅是一個意外。

從風險的發(fā)生過程和烈度角度分,風險類型事件有三個基本層次:干擾情形、危機狀態(tài)和突發(fā)災(zāi)難事件。其中,干擾情形是由內(nèi)部和外部因素引起的一種程度輕微的非正常擾動,這樣的擾動通常會使系統(tǒng)明顯偏離初始計劃,并會影響到計劃實施。而危機則是人們不愿面對、不可預期、難以快速完成控制的局面。突發(fā)災(zāi)難事件則是一種已經(jīng)發(fā)生了的、迫在眉睫的危險局勢,影響到眾多人群,對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅。對應(yīng)于以上三類風險事件,應(yīng)該存在三種不同管理模式,即:干擾管理、危機管理和應(yīng)急管理。

在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》中,把突發(fā)災(zāi)難性事件分為四大類,即自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。可以看出,突發(fā)災(zāi)難性事件從影響范圍、災(zāi)害程度方面,都是最強烈的一種。應(yīng)急管理因為其面對的是烈度最強的災(zāi)害事件,是風險管理的高級階段。

一個完整的應(yīng)急管理過程包括:風險減緩、災(zāi)害準備、災(zāi)害響應(yīng)、災(zāi)害恢復。

二、國內(nèi)外非政府組織參與應(yīng)急管理研究現(xiàn)狀

(一)我國非政府組織參與應(yīng)急管理研究現(xiàn)狀

與國外相比,我國有關(guān)公共危機管理的研究起步晚。9·11事件之后,公共部門危機管理才引起了中國政府與學者的高度重視,一些課題才相繼出現(xiàn)。2003年“非典”之后,中國公共危機管理研究集中到公共衛(wèi)生與健康、社會保障與弱勢群體保護、政府問責機制建設(shè)與公共服務(wù)等領(lǐng)域。清華大學公共管理學院薛瀾等主持了“社會變革中突發(fā)事件應(yīng)急管理”課題,課題成果著作《危機管理:轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》從社會轉(zhuǎn)型期的時代大背景探討了中國現(xiàn)階段危機形態(tài)的根源和特征,勾勒出了中國現(xiàn)代化危機管理體系的基本框架,為促進公共治理結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)型和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了可借鑒的模式。

近年來,一些新的研究成果不斷出現(xiàn),大多從政治學或社會學角度對公共危機進行分類,注重于危機產(chǎn)生的政治學或社會學原因分析,著重研究危機管理的組織戰(zhàn)略決策問題與政府對公共危機事件的回應(yīng),從優(yōu)化公共治理結(jié)構(gòu)的角度研究政府管理體系完善問題,研究成果具有較強的政策參考價值。通過眾多學者的努力,我國對突發(fā)公共事件管理的研究有了一定的進展,但對于公共危機管理中非政府組織的作用,學界系統(tǒng)的研究比較少。政府在公共危機管理中必然起著主導作用,但政府畢竟是有限的政府,所能提供的公共服務(wù)和相關(guān)資源無法滿足危機管理中的全部需求,事實上政府需要大量非政府組織的力量來共同應(yīng)對公共危機管理。部分學者認識到了這一問題的研究意義,但對公共危機管理中非政府組織的參與進行專題研究的并不多見。

(二)國外非政府組織參與應(yīng)急管理研究狀況

從學術(shù)研究角度來說,20世紀60至80年代,西方在對突發(fā)事件管理的研究出現(xiàn)了一次高潮,并形成了危機管理這一門學科。在這一領(lǐng)域最具影響力的理論著作主要有巴頓所著的《組織危機管理》、希斯所著的《危機管理》、羅森塔爾的《危機管理:應(yīng)對災(zāi)害、暴亂與恐怖主義》等。威廉·L·沃,格利高里·斯特雷布著的《有效應(yīng)急管理的合作與領(lǐng)導》認為成功的應(yīng)急管理應(yīng)該廣泛地建立合作,必須利用廣泛的社區(qū)經(jīng)濟、社會心理及政治資源,非政府行動者的參與可以構(gòu)建社區(qū)應(yīng)對未來災(zāi)害的能力。[6]美國“9· 11”事件后,公共部門的危機管理在國際范圍內(nèi)引起極大關(guān)注,國際上把對突發(fā)事件管理的主要注意力很快集中到反恐怖主義的國家安全領(lǐng)域。

國際上有關(guān)突發(fā)事件管理的研究已經(jīng)具有了以下發(fā)展趨勢:一是突發(fā)事件管理呈現(xiàn)綜合性的特點。這種“綜合性”表現(xiàn)在三個方面:首先,強調(diào)“治理”的理念,使突發(fā)事件管理成為一種實現(xiàn)了分權(quán)、分層次、分目標的多元化系統(tǒng)管理。其次,突發(fā)事件的管理不僅僅是政府的事情,企業(yè)和個人都要有意識地參與危機管理的各個環(huán)節(jié),與政府形成良性互動。如美國的突發(fā)事件應(yīng)急機制是由美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)、州政府、地方郡市、志愿者組織、民間團體、私人企業(yè)等共同組成的。第三,重視各部門的協(xié)調(diào)和信息共享。二是各國政府在分權(quán)的同時,突發(fā)事件管理職能卻在強化。而對頻發(fā)的危機,各國己經(jīng)把危機管理能力作為政府的基本職能之一,把大城市危機管理水平的高低,看作政府管理水平的重要指標。三是國際交流與合作加強。

三、我國非政府組織參與應(yīng)急管理的研究小結(jié)

非政府組織在處理社會公共危機事件中扮演著不可忽視的角色。但是我國非政府組織在公共危機管理中的參與度相對于其它國家遠遠不足。

(一)傳統(tǒng)管理模式與社會轉(zhuǎn)型所形成的矛盾

長期以來我國政府把非政府組織主要是看作自己的管理對象來對待,采取相當嚴格的預防和監(jiān)控模式進行管理,使非政府組織在突發(fā)事件中的作用受到不應(yīng)有的抑制。我國當前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,利益和權(quán)力將在不同的主體之間進行重新分配、轉(zhuǎn)移,形成諸多不穩(wěn)定因素,也就成為了引發(fā)突發(fā)事件的的誘因。但是政府職能轉(zhuǎn)變不到位,影響到非政府組織在突發(fā)事件中作用的發(fā)揮。另外,對非政府組織認識不到位,限制了非政府組織在突發(fā)事件中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(二)缺乏社會力量應(yīng)對突發(fā)事件的的理念及缺乏多元應(yīng)對主體間的合作經(jīng)驗

長期以來,政府幾乎包攬突發(fā)事件所有階段的全部工作,社會民眾力量分散、孤軍奮戰(zhàn),作用有限?！叭苷钡墓芾砝砟顭o法給非政府組織的成長提供良好的社會空間,非政府組織不發(fā)達和公民參與突發(fā)事件的管理意識、能力雙重缺乏,使社會力量參與突發(fā)公共事件的氛圍遠未形成,突發(fā)公共事件管理多元主體之間的合作經(jīng)驗很少。

(三)法制體系不夠健全,造成權(quán)、責、利的不對等

非政府組織發(fā)展缺乏完善的法律保障。多年來,雖然我國政府制定了一些有關(guān)的非政府組織的法律法規(guī),但是,現(xiàn)有的管理制度仍存在著諸多不足之處。制定法律法規(guī)的出發(fā)點更多地是從有利于社會發(fā)展進行管理與控制的角度設(shè)計的,而不是從社會本位即從有利于社會發(fā)展的角度去考慮公共政策的制定。

[1] 張成福.公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理,2003(7).

[2] 杜寶貴,張韜.正確認識公共危機管理中的幾個關(guān)系[J].東北大學學報:社會科學版,2003.

[3] 楊冠瓊.危機性事件的特征、類別與政府危機管理[J].新視野,2003(6).

[4] 張小明.從SARS事件看公共部門危機管理機制設(shè)計[J].北京科技大學學報:社會科學版,2003(3).

[5] 陳安,趙燕.我國應(yīng)急管理的進展與趨勢[J].安全, 2007(3).

[6] 王宏偉.有效應(yīng)急管理的領(lǐng)導與合作[J].國家行政學院學報,2008(3).

責任編輯:張彩云

F294.1

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1671-8275(2010)02-0014-02

2010-03-17

徐珍珍(1985-),女,江西撫州人,廈門大學公共事務(wù)學院政治學系2007級碩士研究生。研究方向:西方馬克思主義理論。