服務型政府創(chuàng)新的制度供求、創(chuàng)新困境及創(chuàng)新特征分析

倪咸林

（安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230039）

服務型政府創(chuàng)新的制度供求、創(chuàng)新困境及創(chuàng)新特征分析

倪咸林

（安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230039）

當前，我國正在開展貫徹和落實科學發(fā)展觀、建設(shè)社會主義和諧社會的偉大實踐活動，這一目標的實現(xiàn)必須依賴于黨和政府的有效組織和強力推動。為了實現(xiàn)這一目標，就必須進行行政管理體制改革；而行政管理體制改革的根本之策，就是實現(xiàn)從管理型政府模式向服務型政府模式的轉(zhuǎn)變。因此，建設(shè)服務型政府成為當前行政管理體制改革的重中之重，需要根據(jù)世情和國情，客觀分析構(gòu)建服務型政府的制度供求因素和制度創(chuàng)新的困境，準確勾勒服務型政府創(chuàng)新特征，以期對這一制度創(chuàng)新過程有一個比較準確的總體判斷。

服務型政府；制度供求；制度創(chuàng)新

當前，貫徹和落實科學發(fā)展觀、建設(shè)社會主義和諧社會的偉大實踐活動正在全國范圍內(nèi)轟轟烈烈地展開，這是加快實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的內(nèi)在需要。然而，面對我國地區(qū)差異大、公民社會發(fā)育不成熟的基本國情，有效推進、從而最終完成這一偉大的歷史任務仍然任重而道遠。在實現(xiàn)這一偉大歷史任務的進程中，政府治理制度的創(chuàng)新具有根本性。因此，變革政府治理模式，建設(shè)服務型政府，實現(xiàn)從現(xiàn)行的以管理型治理模式為主向以服務型治理模式轉(zhuǎn)變便具有了非常重要的意義。

從現(xiàn)實情況來看，科學發(fā)展和和諧社會發(fā)展目標的提出既是利益驅(qū)動的結(jié)果，也是危機推動的結(jié)果。然而，危機及利益關(guān)聯(lián)并不能使相關(guān)個體自發(fā)組織起來、實現(xiàn)完全自發(fā)性的誘致性制度變遷，推動并完成構(gòu)建服務型政府這一制度創(chuàng)新；因而，要實現(xiàn)這一目標就必須要更多地依賴黨和政府進行有效組織與強力推動。因此，排除在現(xiàn)行管理型政府模式已不能適應全球化、信息化和扁平化等復雜條件下的干擾因素，厘清構(gòu)建服務型政府的制度供求因素、創(chuàng)新困境和實踐特征等理論和實踐層面上存在的問題就十分必要。本文試圖以新制度經(jīng)濟學的相關(guān)理論探究這些問題，以期對這一制度變遷過程有比較準確的總體判斷。

一、服務型政府創(chuàng)新的制度供求因素

“需求—供給”是分析制度變遷過程的有效方法。新制度經(jīng)濟學正是通過“需求—供給”這一分析方法來進行制度分析的。薩繆爾森就曾指出 “需求—供給”分析方法的重要性，他說：“你甚至于可以使鸚鵡成為一個博學的政治經(jīng)濟學者——它所必須學的就是‘供給’與‘需求’這兩個名詞?！盵1]林毅夫也曾指出制度選擇及制度變遷可以用“需求—供給”這一經(jīng)典的理論構(gòu)架來進行分析[2]。D·菲尼更明確地指出：制度變遷必然是由對制度變化的需求與供給兩方面的因素變化而引起的，即從制度變遷的動力來看，制度的演進，既非諾斯建構(gòu)主義制度變遷理論所認為的是“主觀理性設(shè)計的產(chǎn)物”，也非哈耶克演進主義制度變遷理論所認為的是一種“客觀的自然發(fā)展”，而是制度供給與需求因素的復雜互動過程[3]。

構(gòu)建服務型政府涉及極其復雜的制度變遷，它既是對原有的以管理為主的治理制度結(jié)構(gòu)中整個制度結(jié)構(gòu)的全面改造，也是對全部行政管理秩序和經(jīng)濟秩序的根本變革。因此，面對如此復雜的制度變革和創(chuàng)新，我們應仔細把握服務型政府建設(shè)的制度供求因素的變化。

第一，服務型政府創(chuàng)新的內(nèi)在因素——宏觀政治環(huán)境的變化。宏觀政治環(huán)境深刻影響新制度安排的預期成本和收益，決定了新制度供給的能力和意愿，是制度變遷的至關(guān)重要的內(nèi)生因素。進入新世紀以來，從中央到地方，我國陸續(xù)出現(xiàn)了諸多構(gòu)建服務型政府方面的討論和實踐。早在2004年2月21日，在中央黨校舉辦的省部級主要領(lǐng)導干部有關(guān)樹立和落實科學發(fā)展觀的專題研究班結(jié)業(yè)儀式上，溫家寶總理發(fā)表了《提高認識，統(tǒng)一思想，牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀》的講話，首次提出要“努力建設(shè)服務型政府”。此后不久，在參加全國人民代表大會期間，溫家寶總理又強調(diào)：“我們要把政府辦成一個服務型政府，為市場主體服務，為社會服務，最終為人民服務。”而在全國人大十屆三次會議上，溫家寶總理則把建設(shè)服務型政府寫進了政府工作報告中，并經(jīng)人大批準變成了國家意志。從服務型政府理念的形成并將之確立為政府建設(shè)的基本目標的過程中，我們可以看出我國政府治理的宏觀政治環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，這為打破管理型政府模式以及構(gòu)建服務型政府提供了宏觀政治環(huán)境的基礎(chǔ)。

第二，服務型政府創(chuàng)新的現(xiàn)實因素——突發(fā)公共事件的頻發(fā)。近年來，我國突發(fā)公共事件頻發(fā)，嚴重的事件包括2003年的“非典”（SARS）疫情、2008年的南方雨雪冰凍災害以及“5·12大地震”等。這些突發(fā)公共事件造成了重大的人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)破壞和社會危害，在很大程度上暴露了我國政府現(xiàn)行的管理型政府治理模式和職能結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法完全適應復雜生態(tài)條件下的社會需求，或者說，在面對公共問題特別是突發(fā)公共事件時，政府反應往往不夠敏捷。因而，管理型政府模式及職能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變勢在必行，應根據(jù)國內(nèi)、國際環(huán)境的變化將政府的主要職能轉(zhuǎn)移到公共服務和社會管理上來，建設(shè)公共服務型政府。

第三，服務型政府創(chuàng)新的知識因素——西方公共行政理論和實踐的經(jīng)驗。西方公共行政理論和實踐的影響是我國政府治理轉(zhuǎn)型的重要因素之一。D·菲尼在闡述制度變遷影響因素時，認為制度安排的知識和經(jīng)驗積累對制度變遷的走向和實施效果有相當大的影響，它涉及不同理論和理念的撞擊和博弈。我國目前的社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，正是受傳統(tǒng)公共行政理論向新公共管理和新公共服務理論創(chuàng)新的影響并伴隨著西方政府的改革實踐運動而進行的。因而，西方的政府理論創(chuàng)新和政府改革實踐運動，為我國建設(shè)服務型政府提供了借鑒，有利于在服務型政府構(gòu)建的過程中避免價值偏差、減少實踐難度。

第四，服務型政府創(chuàng)新的科技因素——網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展。馬克思在 《政治經(jīng)濟學批判》1859年序言中指出：“社會的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中活動的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財產(chǎn)關(guān)系發(fā)生矛盾?！S著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變更，全部宏大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革?！盵4]當前，構(gòu)建服務型政府的社會背景主要是全球化、信息化、開放社會和市場的無界化。在這樣的社會背景下，構(gòu)建服務型政府如果沒有穩(wěn)定、高效的網(wǎng)絡(luò)和同步通訊技術(shù)的支持，其運作難度和實施成本是可想而知的。例如，面對突發(fā)的公共問題，政府必須及時、高效地了解相關(guān)情況，并及時傳達正確指令，將公共問題的事態(tài)發(fā)展控制在可掌控范圍之內(nèi)。要做到這一點，離開網(wǎng)絡(luò)和同步通訊技術(shù)作為支持平臺是不可能的。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)把曾經(jīng)只能在真實空間里行使的政府職能通過數(shù)字化的方式延伸出去，可以使原來需要大量的人力來處理的行政事務在數(shù)字化設(shè)備和虛擬空間中輕松、甚至自動進行，有利于加強政府、社會與民眾的交流和互動，從而大大提高政府系統(tǒng)的反應、決策、溝通能力，并從根本上把政府治理從封閉的行政系統(tǒng)中拓展出來，更好地服務大眾。

二、服務型政府創(chuàng)新的困境

服務型政府的創(chuàng)新對現(xiàn)行的政府職能結(jié)構(gòu)、行使方式和方法、行為習慣等存在著較強的依賴關(guān)系。在以管理型政府模式為基礎(chǔ)的契約廣泛盛行和社會風險的不確定性大大增強的條件下，現(xiàn)行政府的決策和執(zhí)行流程已經(jīng)固化，治理傾向于已有行政過程中形成了慣性思維定勢，行政行為必然表現(xiàn)為“按常規(guī)辦事、按條條杠杠辦事”。行政機關(guān)和行政人員不敢也不愿冒風險去進行創(chuàng)新，這樣，政府治理便鎖定在管理型政府模式的治理狀態(tài)下，而一旦進入鎖定狀態(tài)，往往要導入外生變量或依靠政府政治權(quán)威，強行推行才能解除鎖定，從而需要付出更多的變遷成本。而中央政府與地方政府認知和認可服務型政府模式也需要一個過程，其知識儲備、認知能力以及控制制度變遷的方向、過程和方式也需要一個過程 。在這一過程中，建設(shè)服務型政府的實際效果，不僅取決于服務型政府自身的理念和具體制度安排，在相當程度上也取決于制度創(chuàng)新主體的思維和行為。具體而言，創(chuàng)新主體的思維和行為表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，它表現(xiàn)在制度設(shè)計的成本考量上。新制度經(jīng)濟學認為，政府提供新制度的能力和意愿，受到制度設(shè)計的各種要素價格的影響，即受到實施制度變遷的預期成本的影響。我國當前政府治理方式的變化，其實質(zhì)就是從以管制為主的政府管理型向以服務為主要價值取向的一種制度變遷，因而它適用于這種預期成本的概念。我們知道，政府在設(shè)計和適應管理型政府模式和政府職能結(jié)構(gòu)時已經(jīng)消耗了大量的初始成本、追加成本和配套成本，而要使政府拋棄原有成本去重新設(shè)計消耗成本并不低廉的服務型政府模式，如果不是受政府治理的內(nèi)外壓力迫使，政府是萬萬不會“主動”實行制度創(chuàng)新的；另外，由于服務型政府模式與管理型政府模式在社會背景、管理導向、管理主體、權(quán)力向度和治理機制上的諸多不同，營造與服務型政府相適應的政治生態(tài)環(huán)境和相應的配套制度，需要消耗大量的時間和經(jīng)濟成本，而且其實施效果還是一件難以預料的事情，這就增加了制度創(chuàng)新主體的“惰性”。有時各層級地方政府迫于上級政府的壓力，即使實施了一些制度創(chuàng)新行為，在實際的操作中也會有選擇地執(zhí)行，即有選擇地執(zhí)行偏差行為。

其次，它表現(xiàn)在制度創(chuàng)新的“搭便車”行為上。在服務型政府創(chuàng)新中，各地方政府都希望免費學習其他地方政府的成功經(jīng)驗，避免其他地方政府出現(xiàn)的風險。這種風險既包括創(chuàng)新失敗帶來的政治風險也包括創(chuàng)新失敗帶來的經(jīng)濟風險，因而有的地方政府不愿意支付制度創(chuàng)新的改革成本，在不同程度觀望其它同級政府的行為以及上層政府的反應，都想著“搭便車”。所以，不少地方政府出于理性的考慮，選擇囿于管理型政府的制度模式也就理所當然了。地方政府機關(guān)和行政人員這樣做，既可以獲得相應政績，又不承擔制度變革的相應成本，達到“一舉兩得、一箭雙雕”的效果；而從相反方面來看，沒有哪一個地方政府愿意在制度變遷過程中充當犧牲品，因而，有的地方政府就這么彼此觀望，誰也不愿“越雷池一步”，于是便出現(xiàn)“上級雷聲大、下級雨點小”的怪現(xiàn)象。在這種“精明算計”和“學習效應”作用的影響下，原有的低效的管理型政府模式會成為一種流行的治理模式，并不斷得以保持和強化，而“加快服務型政府建設(shè)”則在很大程度上僅僅是一把尚方寶劍、一句口號而已——需要時當作“擋箭牌”用用，不需要時則置之一旁。

最后，它表現(xiàn)在制度實踐的“單兵冒進”上。政府的制度創(chuàng)新與變遷需要各層級政府和部門之間的協(xié)調(diào)與合作。建設(shè)服務型政府也不例外。因而，任何層級政府的率先創(chuàng)新行為都存在與其它地方政府系統(tǒng)協(xié)調(diào)的問題。我國是單一制的社會主義國家，在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間、各級地方政府部門與部門之間有著較好的協(xié)調(diào)與合作，因而整個政府管理系統(tǒng)長期以來也習慣了這一模式的制度安排。目前，雖然建設(shè)服務型政府上下已經(jīng)達成共識，但在政府改革的實踐層面上，對于“究竟如何改、怎么改、改什么”等問題各級政府仍然存在比較大的爭議。在中央政府沒有認可或給予相應政策支持情況下，各地方政府、職能部門和組成成員都會持有一種消極、漠然甚至是抵制的態(tài)度，即使有個別地方政府愿意冒險（政治風險、創(chuàng)新失敗風險等）進行服務型政府的建設(shè)，如果沒有和其它政府系統(tǒng)進行比較好的協(xié)調(diào)，很可能導致單兵冒進，淪為形式，趨于無效。

創(chuàng)新主體的上述思維和行為方式，使得服務型政府建設(shè)難以在原有管理型政府模式下獲得突破——不創(chuàng)新、虛假創(chuàng)新和緩慢創(chuàng)新會成為地方政府在服務型政府建設(shè)中的主要策略選擇 。因此，盡管中央政府一再強調(diào)服務型政府建設(shè)的重要意義，大多數(shù)地方政府卻仍然樂于奉行陽奉陰違的 “把戲”——觀望拖延服務型政府的建設(shè)或者進行名不符實的偽建設(shè)。

三、服務型政府創(chuàng)新的特征

服務型政府創(chuàng)新過程是一個極其復雜的制度變遷過程，因為它畢竟不是原有制度結(jié)構(gòu)中某些個別制度安排的局部調(diào)整或改變，而是整個制度結(jié)構(gòu)的全面改造；也不是對現(xiàn)行制度規(guī)則的運行過程做實際上的微調(diào)，而是全部行政管理秩序和經(jīng)濟秩序的根本變革。從學理分析的視角看，無論是治理理念的撞擊，還是治理模式的再造；無論是復雜的制度變遷還是簡單的制度創(chuàng)新；也無論是整個制度結(jié)構(gòu)的全面改造還是個別制度安排的局部調(diào)整或改變，都面臨巨大的變數(shù)。因此，在服務型政府創(chuàng)新過程中，必須充分發(fā)揮制度創(chuàng)新中供給因素的作用，并從制度的創(chuàng)新環(huán)境和利益的雙重角度，消除地方政府制度創(chuàng)新的“惰性”和畏懼心理，這對于順利推進我國服務型政府的建設(shè)具有重要的意義。

基于對服務型政府創(chuàng)新的制度供求因素及實施困境的解讀，結(jié)合我國的基本國情，為了順利推進有別于西方政府再造的符合我國實際的服務型政府的建設(shè)實踐，適應未來服務型政府的創(chuàng)新需要，本文對構(gòu)建服務型政府的制度創(chuàng)新特征進行了前瞻性的分析，認為它具有必然性、漸進性、不平衡性和不穩(wěn)定性等特征。具體分析如下：

1、構(gòu)建服務型政府的創(chuàng)新必然性。建設(shè)服務型政府不僅是適應世界治理格局的大勢所趨，也是我國治理體制的制度創(chuàng)新需要。始發(fā)于西方發(fā)達國家的政府改革和再造潮流仍方興未艾，迅速席卷全球，當今世界許多國家都進行了旨在以服務為主要價值取向的政府改革實踐，為了順應世界治理格局的轉(zhuǎn)變和我國治理實踐的要求，我國政府改革就必然要創(chuàng)新政府管理體制，建設(shè)服務型政府。而另一方面，從我國治理體制的制度創(chuàng)新需要層面來看，在我國宏觀政治環(huán)境變化的內(nèi)在壓力、突發(fā)公共事件頻出的現(xiàn)實壓力、西方公共行政理論和實踐的外在壓力以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展的科技壓力等因素的影響下，未來服務型政府的制度創(chuàng)新就具有了必然性，這些因素不斷累積起來，必然會不斷增強人們對創(chuàng)新服務型政府的制度供給意愿和能力。

2、構(gòu)建服務型政府的創(chuàng)新漸進性。服務型政府的構(gòu)建是一個綜合的系統(tǒng)工程，它不是一朝一夕就能完成的，而是需要很長的時間才能完成，因而它具有漸進性。政府治理模式上的任一層次的轉(zhuǎn)變，都需要政府在管理體制、法律法規(guī)等方面進行相應的調(diào)整和補充。對于服務型政府的建設(shè)，如果沒有相關(guān)配套措施的跟進，單一的服務型政府改革就很容易形成單兵冒進，從而造成很大的政治風險和社會風險，因為畢竟中國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，仍然需要比較強的行政控制能力來應對隨時可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定問題，因而行政系統(tǒng)的穩(wěn)定是行政控制能力的重要保證。因此，服務型政府創(chuàng)新是一個增量改革的漸進過程，對于任何行政體制上的轉(zhuǎn)變，如果沒有穩(wěn)妥的制度安排，就不能貿(mào)然進行治理模式的全面變革。

3、構(gòu)建服務型政府的創(chuàng)新不平衡性。服務型政府的創(chuàng)新不平衡性主要表現(xiàn)在制度變遷的內(nèi)在的經(jīng)濟利益和良好治理績效的驅(qū)動力上。治理模式的變革必須有經(jīng)濟利益的內(nèi)在驅(qū)動和對治理模式變遷的未來良好治理績效的預期的誘致，而是否具備經(jīng)濟利益的驅(qū)動力和良好的治理績效預期不但取決于政府的治理意愿，而且很大程度上取決于各地不同的經(jīng)濟環(huán)境和治理環(huán)境。在實踐的層面上，我國的經(jīng)濟環(huán)境和治理環(huán)境呈現(xiàn)出不平衡性的特征，因而從影響服務型政府的供給與需求因素來看，現(xiàn)存的東、中、西部三大區(qū)域的這種不平衡的特征，導致各區(qū)域之間的治理環(huán)境和治理資源也呈現(xiàn)出較大的差異。因此，未來服務型政府的創(chuàng)新必然因為面臨的公共問題的很大不同而呈現(xiàn)出不平衡的發(fā)展態(tài)勢。

4、構(gòu)建服務型政府的創(chuàng)新不穩(wěn)定性。需要特別指出，制度變遷過程是相關(guān)利益集團出于自身利益的理性考慮，采取各自認為最優(yōu)的博弈策略進行的多重博弈的過程，新制度就是各方進行充分博弈后形成的契約格局。具體來說：其一，在服務型政府改革中，服務型政府改革必然涉及到政府、企業(yè)、社會公眾等各方利益的調(diào)整，如何協(xié)調(diào)各方利益是服務型政府改革能否成功的重要環(huán)節(jié)。然而，恰恰在這些方面，我們政府缺乏相關(guān)制度保障措施，也缺乏諸如政府的信譽問題、政策連續(xù)性問題、治理盲區(qū)問題等等相關(guān)的知識和經(jīng)驗儲備；其二，作為服務型政府推動和執(zhí)行主體的地方政府，面對權(quán)力的讓渡、部門利益受損的狀況，其制度設(shè)計和執(zhí)行意愿存在一定的不穩(wěn)定性，有時甚至出現(xiàn)改革過程的反復和下級的消極甚至是強硬的抵制；其三，服務型政府的實施意味著政府原有權(quán)力向市場、第三部門的轉(zhuǎn)移，而問題的關(guān)鍵在于市場和第三部門能否填補權(quán)力的空白，履行好各自的責任。亦即政府、市場、社會的邊界如何界定的問題。我們知道，市場的自發(fā)性和盲目性導致其存在失靈的可能，而我國第三部門的生存環(huán)境也導致其存在失靈的可能，而中央政府面對因市場和第三部門的雙重的可能的失靈而必然會造成治理盲區(qū)，這可能會重新進行治理方式上的某些變革，因而也導致服務型政府改革存在一定程度的不穩(wěn)定性。

[1][美]保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經(jīng)濟學[M].北京：中國發(fā)展出版社，1992

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[3]D·菲尼.制度分析與發(fā)展的反思——問題與抉擇[M].北京：商務印書館，2001：138

[4]馬克思恩格斯選集（第二卷）[C].北京：人民出版社，1972：82

Abstract:Nowadays,Scientific development and social harmony are being driven ahead in China.In order to achieve this goal,the Government's guidance and effective organization should be promoted.Therefore,according to the world situation as well as China situation,the systems of administration should be reformed from controlling-oriented government model to service-oriented government model to adapt to the current economic and social transformation.This article probes into the supply and demand factors in the construction of China's service-oriented government,its implementation difficulties,and its trend with related theories in New Institutional Economics,and,explore a more accurate overall judgment to the innovation process of this system.

Key words:service-oriented government；supply-and-demand system；system innovation

Innovation of the service-oriented government：supply-and-demand factors，difficulties and trends

NI Xian-ling

D609.9

A

1009-9530（2010）04-0044-04

2010-01-16

倪咸林（1980-），男，安徽阜陽人，安徽大學管理學院講師，研究方向：公共管理與公共政策。