邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會保障的政治思考
——基于風(fēng)險社會的視角

李瑞君， 于春洋， 王萃萃

（中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081）

邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會保障的政治思考
——基于風(fēng)險社會的視角

李瑞君， 于春洋， 王萃萃

（中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081）

現(xiàn)代化和全球化發(fā)展，使得風(fēng)險社會日益呈現(xiàn)出常態(tài)趨勢。應(yīng)該在政府和全社會培育和建立風(fēng)險治理的思想觀念、制度機(jī)制、方式方法和保障條件。社會保障是應(yīng)對風(fēng)險的有效保障。邊疆民族地區(qū)作為國家戰(zhàn)略安全的前沿要地，迫切需要完善的社會保障，以保證穩(wěn)疆固邊，同時也是發(fā)展新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)，構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。

風(fēng)險社會；邊疆民族地區(qū)；農(nóng)村社會保障；政治意義

從政治學(xué)視角看，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、社會問題的民生問題，實質(zhì)上是一個政治問題，因為它背后關(guān)聯(lián)的是社會公平和正義。我國自改革開放以來，國力大大增強(qiáng)，廣大民眾也從中獲得了實惠，但民生問題在今天反而更加凸顯，成為關(guān)系到社會穩(wěn)定的大問題。胡錦濤總書記指出，“維護(hù)和實現(xiàn)社會公平和正義，涉及最廣大人民的根本利益”。溫家寶總理在不同場合，也多次強(qiáng)調(diào)“我們所做的一切，都是為了讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)”，“社會公平正義是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)”，“中國的現(xiàn)代化不僅指經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，它還包括社會的公平、正義和道德力量”。解決民生問題重在建立公共服務(wù)體制，政府應(yīng)當(dāng)把更多的精力和資源用于社會公正的有效制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，尤其是要構(gòu)建合理的社會保障體系。

一、風(fēng)險社會：一個可能的分析框架

（一）關(guān)于風(fēng)險社會的概念界定

二十世紀(jì)后半期以來，“社會風(fēng)險”越來越為人們所關(guān)注，西方許多著名的社會學(xué)者如貝克、吉斯、盧曼、拉什等對此進(jìn)行了比較深入的研究，形成了有關(guān)風(fēng)險的社會學(xué)理論。目前對于風(fēng)險社會的概念觀點如下：社會風(fēng)險指可能引發(fā)社會動蕩不安和社會沖突的不確定因素，這種不確定因素不僅僅是來源于自然與科學(xué)技術(shù)，可能來源于社會的經(jīng)濟(jì)、金融、政治、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域。它表現(xiàn)為社會危機(jī)和社會動蕩，給社會帶來損失，并威脅現(xiàn)代化的發(fā)展與進(jìn)步[1]。社會風(fēng)險概念有狹義和廣義之分，狹義的社會風(fēng)險是與政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、文化風(fēng)險、決策風(fēng)險等相并列的一種風(fēng)險，指由個人或團(tuán)體反叛社會的行為所引起的社會失序和社會混亂的可能性。廣義的社會風(fēng)險指由于自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)因素、技術(shù)因素以及社會因素等方面的原因引發(fā)的社會失序或社會動蕩的可能性[2]。以上說法的側(cè)重點各異，但都強(qiáng)調(diào)作為現(xiàn)代社會出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，相對于前工業(yè)社會風(fēng)險的自在性、可計算性、地域性等特征來講，進(jìn)入風(fēng)險社會的當(dāng)代，具有風(fēng)險主體的多樣性、風(fēng)險的隱蔽性、風(fēng)險擴(kuò)散方式的延展性、風(fēng)險的不可計算性等特征[3]。

（二）風(fēng)險社會的負(fù)面影響

風(fēng)險社會的存在給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民眾生活帶來的后果是嚴(yán)重的。就危害的表現(xiàn)形式看，可分為顯性和隱性兩種。顯性的危害指給國家和人民生命財產(chǎn)所造成的直接損失如人員的傷亡，設(shè)施的損害，資金的流失等。而隱性的危害則是長期和潛在的，即以非實物形式存在或表現(xiàn)出來，如對投資環(huán)境和經(jīng)濟(jì)秩序的破壞；對民眾安全和社會秩序的踐踏；對政治和政府政策的不信任等。就危害影響面來講，風(fēng)險社會使得個體緊張度增強(qiáng)，使得人們的生活成本加大；風(fēng)險社會使得社會發(fā)展的效率和穩(wěn)定機(jī)制受到威脅；風(fēng)險社會的存在，打破了傳統(tǒng)的國家安全體系，傳統(tǒng)安全觀正在被非傳統(tǒng)安全觀所取代[1]。

（三）關(guān)于風(fēng)險社會的成因

從世界范圍看，風(fēng)險社會的產(chǎn)生主要受以下因素影響：政治方面的極權(quán)增長與強(qiáng)權(quán)勢力；經(jīng)濟(jì)方面的南北差異與貧富差距的不斷擴(kuò)大；生態(tài)環(huán)境破壞和生存資源的掠奪；人的異化與道德失范、民族情緒及社會價值觀沖突[3]。風(fēng)險社會的形成因素主要有：一是科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的利弊并存，它所帶來的后果越來越難以預(yù)測和控制。二是制度影響。隨著現(xiàn)代化程度的提高，社會正在制度性地產(chǎn)生和制造風(fēng)險，制度本身就是風(fēng)險的重要來源。三是全球化使得現(xiàn)代風(fēng)險所造成的影響已不局限在傳統(tǒng)民族國家的地域疆界之內(nèi)，而是會迅速波及到其他國家乃至整個世界，使得原有以民族國家為主體的應(yīng)對和管理機(jī)制受到挑戰(zhàn)[4]。當(dāng)前我國針對社會風(fēng)險的管理工作還比較薄弱，表現(xiàn)為:社會風(fēng)險管理體系不夠健全；社會風(fēng)險管理技術(shù)不夠先進(jìn)；國民風(fēng)險管理教育落后，風(fēng)險意識淡薄，并且缺少市場化的風(fēng)險管理手段[2]。

（四）關(guān)于風(fēng)險社會的對策

一是創(chuàng)新思想觀念，掌握風(fēng)險治理的方法。樹立勇于直面風(fēng)險、接納包容風(fēng)險、預(yù)防規(guī)避風(fēng)險、敏銳覺察風(fēng)險、積極利用風(fēng)險的風(fēng)險治理意識，掌握風(fēng)險治理的方式方法，包括如何進(jìn)行風(fēng)險的識別、分析、評價、預(yù)警、處置和日常監(jiān)控等，全面開展對風(fēng)險社會的發(fā)生、發(fā)展及其變化規(guī)律的研究。二是建立風(fēng)險治理的體制機(jī)制。通過建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，開展對策規(guī)劃，提高處置突發(fā)事件的能力，做好公共安全的規(guī)劃。三是提供風(fēng)險治理的保障條件：如政治保障、制度保障、資源保障、文化保障等[4]。加快社會保障制度改革、充分發(fā)揮保險的風(fēng)險管理作用，構(gòu)建起全社會參與的風(fēng)險管理體系。為了保障各利益主體的基本權(quán)益，必須建立健全切實可行的利益保障制度，包括：暢通的利益表達(dá)機(jī)制、合理的利益分配機(jī)制、公正的利益均衡機(jī)制、良性的利益整合機(jī)制、利益心理的調(diào)控機(jī)制、利益保障機(jī)制等，為全體社會成員編織一張可靠的“安全網(wǎng)”[5]。四是建立政府負(fù)主要責(zé)任的風(fēng)險治理體制。要改變以往那種以政府或國家為中心的治理模式，建立起包括政府、企業(yè)、非營利組織、專家、公眾等社會多元主體在內(nèi)的風(fēng)險治理體制，形成各方管理各自風(fēng)險、政府管理公共風(fēng)險，保險業(yè)參與風(fēng)險共擔(dān)的風(fēng)險治理新格局。同時，使傳統(tǒng)層制的單向或縱向責(zé)任機(jī)制向多層次、多維度的復(fù)合公共責(zé)任轉(zhuǎn)變。復(fù)合公共責(zé)任就是不僅要繼續(xù)強(qiáng)化組織內(nèi)部的垂直責(zé)任，還要發(fā)展社會成員之間的水平責(zé)任、國家之間的國際責(zé)任、每一代人之間的代際責(zé)任以及人對自然的生態(tài)責(zé)任，所有這些責(zé)任關(guān)系的核心就是以實現(xiàn)共存為目標(biāo)的公共責(zé)任[6]。

二、風(fēng)險社會視野中的邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會保障

（一）從傳統(tǒng)到現(xiàn)代：農(nóng)村社會保障制度的轉(zhuǎn)型

我國傳統(tǒng)的社會保障制度是在蘇聯(lián)社會保障制度影響的基礎(chǔ)上逐步建立起來的。

傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時期，社會各單位承擔(dān)了大部分的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房等社會功能，在社會個體和風(fēng)險之間構(gòu)筑了一道防護(hù)層、緩沖帶，對社會個體起到了重要的保護(hù)作用。但是，在社會轉(zhuǎn)型時期，原有的社會保障機(jī)制逐漸喪失，新的社會保障機(jī)制一時難以健全，致使社會個體不得不直接面對各種社會風(fēng)險。各種問題、矛盾甚至是危機(jī)相互混合、逐步累積，呈現(xiàn)出前所未有的高風(fēng)險態(tài)勢。有學(xué)者將我國當(dāng)前面臨的主要社會風(fēng)險歸為七種：自然災(zāi)害風(fēng)險、生產(chǎn)事故風(fēng)險、公共衛(wèi)生風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險、社會治安惡化的風(fēng)險、國際政治沖突與軍事風(fēng)險等[2]。這就要求政治體系必須強(qiáng)化自身對利益關(guān)系分化與重組的適應(yīng)性變革和調(diào)整的能力，運(yùn)用自身的整合與協(xié)調(diào)功能，做出強(qiáng)有力的制度供給，以實現(xiàn)社會利益資源的合理配置，達(dá)到有效調(diào)控和適度滿足各種利益要求，協(xié)調(diào)各層次利益關(guān)系的目的[5]。

我國農(nóng)村的社會保障制度模式的變遷自建國以來大體經(jīng)歷了三個階段，即“土地保障（家庭保障）+國家救助模式”階段、“集體保障+國家救助模式”階段以及“土地保障+國家、社區(qū)扶助+現(xiàn)代社會保障試點模式”階段。由此可見：國家在農(nóng)村，也包括民族地區(qū)農(nóng)村社會保障中的作用發(fā)生了實質(zhì)性改變，即從輔助性的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)性的角色[7]。二十世紀(jì)九十年代，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)城鎮(zhèn)國有和集體所有制企業(yè)改革的需要，逐步建立了“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的社會保障體制。黨的十六大以后，在農(nóng)村逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度。但是，現(xiàn)行的社會保障制度還很不健全，社會保障的覆蓋面小，保障基金嚴(yán)重不足，社會統(tǒng)籌層次低，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)間差距很大，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廣大居民的迫切需要很不適應(yīng)，與風(fēng)險社會的危機(jī)防范性要求不符。黨的十七大提出了要“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活”的目標(biāo)，但如何根據(jù)邊疆民族地區(qū)農(nóng)村的實際，建設(shè)一個標(biāo)準(zhǔn)合理、運(yùn)行健全、管理有效、適應(yīng)人民需要、維護(hù)社會公平、保證國家穩(wěn)定的社會保障制度是亟需面對的問題。

（二）邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會保障的緊迫性

早在80年代中期，正是改革開放順利發(fā)展的重要時期，費(fèi)孝通就敏銳地發(fā)現(xiàn)了東西部差距逐漸拉大的問題，他指出：“中國的少數(shù)民族大部分聚居在中國西部地區(qū)，東部和西部的差距里包含著民族經(jīng)濟(jì)水平的差距。西邊的發(fā)展離不開少數(shù)民族的發(fā)展，通過西部的經(jīng)濟(jì)開發(fā)和社會發(fā)展，可使當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族進(jìn)入現(xiàn)代文明，與漢族共享繁榮，這是一個具有重大意義的課題[8]。

1.是社會轉(zhuǎn)型的必然要求。伴隨現(xiàn)代化與城市化，社會開放與流動度的加大，在全國范圍內(nèi)，社會-經(jīng)濟(jì)制度經(jīng)歷了重大結(jié)構(gòu)變化，社會權(quán)力-財富分配機(jī)制-就業(yè)機(jī)制也發(fā)生了重大調(diào)整，就業(yè)競爭日趨激烈。邊疆民族地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)也因此發(fā)生了深刻的變化：傳統(tǒng)的、相對孤立的民族社區(qū)生活已不復(fù)存在，取代之的是民族互動的層次與結(jié)構(gòu)的日益深化，增加了民族地區(qū)的復(fù)雜性。從生產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，民族地區(qū)已由單一的所有制結(jié)構(gòu)分離出多種經(jīng)濟(jì)主體的所有制結(jié)構(gòu)。農(nóng)民中分化出了新的階層與群體，這種異質(zhì)性既增強(qiáng)了社會的生機(jī)和活力，也加深了不平等現(xiàn)象。其次，受計劃生育優(yōu)惠政策的影響，少數(shù)民族人口增長過快，人多地少的矛盾突出；民族地區(qū)發(fā)展與人口素質(zhì)滯后的矛盾加劇。再次，在農(nóng)村的行政改革中，民族地區(qū)的農(nóng)村基層組織在建立“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變過程中，一定程度上存在“滯后”、“軟弱”的現(xiàn)象。另外，在個人保障問題上，傳統(tǒng)的個人保障主要是土地保障和家庭保障，依靠子女，但現(xiàn)在遭遇的社會問題依靠自身已無能為力，必須有政府提供的保障才能解決。再加上地處偏遠(yuǎn)，生態(tài)環(huán)境脆弱，生產(chǎn)力水平低，現(xiàn)代化起步晚，起點低，因而在社會轉(zhuǎn)型期遭遇的風(fēng)險更大。目前，存在的突出社會問題有：就業(yè)難、收入低、社會治安、干群矛盾、政府亂作為、信息不暢通、群眾利益受損等矛盾。經(jīng)濟(jì)落后是影響邊疆民族地區(qū)社會穩(wěn)定的最主要因素；利益和社會心理不平衡感是與社會穩(wěn)定直接相關(guān)的兩個基本原因[9]。邊疆民族地區(qū)族群認(rèn)同的變化受到復(fù)雜的國際政治形勢的影響，與國內(nèi)政府的政策、各族群間的關(guān)系等因素形成互動，出現(xiàn)了認(rèn)同變化上的波動和曲折，甚至一部分人的國家認(rèn)同意識淡漠，使得邊疆民族地區(qū)面臨著傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的雙重挑戰(zhàn)。當(dāng)前非傳統(tǒng)安全面臨的主要問題有：三股勢力、生態(tài)安全、資源開發(fā)與配置、跨國民族問題、國家認(rèn)同中的代際差異問題等。應(yīng)當(dāng)深化落實“新安全觀”，建構(gòu)邊疆民族地區(qū)非傳統(tǒng)安全的“和合主義”理論范式與戰(zhàn)略思維，構(gòu)建非傳統(tǒng)安全能力建設(shè)的新體制模式[10]。

2.是邊疆民族地區(qū)發(fā)展的特殊需要。邊疆民族地區(qū)的發(fā)展有著不同于東部沿海以及內(nèi)地的特殊性：地域特征上，廣袤的疆域和狹小的生存空間。少數(shù)民族主要分布在邊疆、山區(qū)和牧區(qū)，聚居于大江大河上游，地域遼闊。大山、高原、沙漠、戈壁、裸巖、冰川以及永久性積雪的地域等，構(gòu)成了民族地區(qū)復(fù)雜的地域特征與狹小的生存空間。同時，即使能生存的部分空間里，生態(tài)環(huán)境也比較惡劣。這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實不僅制約了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且影響到全國的生態(tài)安全。人口特征上，高生育率、低素質(zhì)、流動性增強(qiáng)，“人地”矛盾已成為制約民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。經(jīng)濟(jì)特征上，多樣性與不平衡性。生態(tài)環(huán)境的多樣性決定了各具特色的生計方式以及發(fā)展程度的差異性較大。政治特征上，統(tǒng)一性與自主性相結(jié)合。國家在邊疆少數(shù)民族聚居區(qū)實行民族區(qū)域自治制度。民族自治機(jī)關(guān)具有二重性，即自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)既有全國其他地區(qū)相應(yīng)機(jī)關(guān)的共性，也有個性。文化特征上，傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化相互交融又相互碰撞。來自現(xiàn)代化與全球化的沖擊，少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的時代局限性，使得少數(shù)民族文化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型是時代的使然[11]。

改革開放使東部沿海地區(qū)與邊疆少數(shù)民族地區(qū)的差距在急劇擴(kuò)大。國家為保證重工業(yè)的發(fā)展，長期執(zhí)行能源和原材料低價政策，而改革以來工業(yè)產(chǎn)品的價格相對放開，就使得以提供能源和原材料（包括礦產(chǎn)品和農(nóng)牧產(chǎn)品）為主的少數(shù)民族地區(qū)在區(qū)域間貿(mào)易交換過程中處于不利地位，使少數(shù)民族地區(qū)無法取得和積累為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)所急需的資金。經(jīng)濟(jì)上的差距必然影響到邊疆民族地區(qū)群眾在收入和生活水平上與沿海地區(qū)居民的差距，自80年代中期以后出現(xiàn)了“孔雀東南飛”現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)上的差距帶來民族關(guān)系的不利，波及到邊疆社會穩(wěn)定和國家安全。如何協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)、核心地區(qū)與邊遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及收入水平和生活質(zhì)量的上的差距，防止引發(fā)邊疆穩(wěn)定、祖國統(tǒng)一和國家安全的政治問題，對于中華民族這個政治實體來說，是個性命攸關(guān)的大問題[12]。與現(xiàn)代性族群相比，可以把處于邊疆民族地區(qū)的人們看作是邊緣族群，其主要特征是社會文化生活狀態(tài)還處于傳統(tǒng)的內(nèi)生性發(fā)展階段，傳統(tǒng)的東西仍深深束縛著人們的生產(chǎn)、生活以致觀念世界。對于大多數(shù)邊緣族群來說，現(xiàn)代性社會與自己的社會文化傳統(tǒng)格格不入。一邊是自己族群延續(xù)已久的社會文化模式，另一邊是極具誘惑力的現(xiàn)代器物和生活方式，何去何從難以抉擇，困惑繚繞。因而在現(xiàn)代風(fēng)險社會面前表現(xiàn)出種種不自在、困惑、甚至激進(jìn)行為[13]。

3.是社會穩(wěn)定和邊疆安全的現(xiàn)實需要。發(fā)展、穩(wěn)定和社會公平是和諧社會的重要特征。目前，邊疆民族地區(qū)的農(nóng)村整體上還比較落后貧困，發(fā)達(dá)的大眾傳媒與信息技術(shù)的普及，使得他們用外面的世界反觀自己貧窮的生活，容易產(chǎn)生心理失衡感，這不僅威脅著社會穩(wěn)定，也阻礙著我國現(xiàn)代化的進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)發(fā)展為什么未能有效促進(jìn)區(qū)域發(fā)展與民族發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型滯后已成為制約民族地區(qū)發(fā)展的重要因素。任維德學(xué)者分析這一原因時指出，社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后（私營企業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后）、市場機(jī)制轉(zhuǎn)型滯后（來自民間的內(nèi)在發(fā)展動力不足，政府職能轉(zhuǎn)變滯后）、傳統(tǒng)習(xí)俗根深蒂固，觀念更新嚴(yán)重滯后（市場、競爭、效率、效益、規(guī)則意識不強(qiáng)）是重要表現(xiàn)[11]。

社會保障作為市場經(jīng)濟(jì)的保護(hù)系統(tǒng)，起著“穩(wěn)定器”、“減震器”、“調(diào)節(jié)器”的作用，擔(dān)負(fù)著保證社會成員的基本生活水平，協(xié)調(diào)公平與效率的使命。目前我國城市的社會保障制度的基本框架已建立，而農(nóng)村社會保障的主體內(nèi)容仍是社會救助，作為現(xiàn)代社會保障核心的社會保險制度在我國農(nóng)村才剛剛開始發(fā)展，可以說是我國社會保障制度建設(shè)的一個薄弱環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)邊疆民族地區(qū)的實際情況，在鞏固農(nóng)村已有社會救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障和最低生活保障制度建設(shè)。政府要加大對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的財政投入，使廣大農(nóng)民在目前土地保障和家庭保障功能有所弱化的條件下能夠享受到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的社會經(jīng)濟(jì)安全感。

以新疆為例，自2010年7月1日始，新疆南疆三地州及其邊境縣、貧困縣將被擴(kuò)大為新農(nóng)保試點范圍。至此，新疆實行新農(nóng)保試點縣（市）將擴(kuò)大至56個，涵蓋農(nóng)業(yè)人口781萬人，占新疆農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?6%。根據(jù)國務(wù)院試點領(lǐng)導(dǎo)小組的安排部署，新疆將原來確定的實現(xiàn)全區(qū)新農(nóng)保全覆蓋目標(biāo)，由2020年底以前調(diào)整至2012年底前。為調(diào)動廣大農(nóng)牧民參保繳費(fèi)的積極性，將政府對參保人繳費(fèi)的最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，由原來每人每年30元調(diào)整至50元，并調(diào)整繳費(fèi)檔次，增加了對選擇較高檔次繳費(fèi)的鼓勵政策。

三、政治學(xué)思考

民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)既可以促進(jìn)民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以推動其它改革的深化。例如，建立完善的農(nóng)村社會保障制度將為民族地區(qū)“三農(nóng)”問題的解決尋找到新的突破口；可以促進(jìn)民族地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的步伐；有助于戶籍制度的改革、用工制度的改革、勞動力市場的健全以及農(nóng)村其它各項改革的整體推進(jìn)。因此，具有重要的政治意義：

1.關(guān)乎社會的公平和正義。羅爾斯認(rèn)為“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體現(xiàn)的首要價值一樣”[14]?！吧鐣币彩俏覈椭C社會的基石和本質(zhì)特征。社會公正是社會保障制度的內(nèi)在要求，社會保障是社會公正的體現(xiàn)和產(chǎn)物。改革開放以來，一方面，我國的經(jīng)濟(jì)一直以較高速度增長；但另一方面，經(jīng)濟(jì)增長與社會事業(yè)發(fā)展、民生改善不平衡，社會公平與正義沒有充分體現(xiàn)出來。加之腐敗現(xiàn)象，政府行政成本過高，土地征收征用，房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)等損害群眾利益的問題未能根本解決，這些與民爭利的做法極大地?fù)p害了民生和社會的公平正義。任何一項制度的設(shè)計和安排都需要以公正為理念，才能夠維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧。社會保障制度作為一種重要的再分配制度，應(yīng)當(dāng)有利于縮小貧富差距，緩和社會緊張狀態(tài)，促進(jìn)社會公平目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.關(guān)乎社會穩(wěn)定和邊疆安全。我國在經(jīng)歷了多年的改革開放之后，社會結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系、生活方式、思想觀念等都發(fā)生了巨大變化，改革成績顯著，但也帶來了不穩(wěn)定因素：一是改革所帶來的社會公正性問題。改革并不能使社會中的每個人都獲利，貧富差距逐漸拉大。二是改革激發(fā)了人們追求利益的欲望，這是合理的，但是政府對于如何實現(xiàn)民眾的利益訴求并沒有跟上相配套的制度措施，二者的矛盾沖突勢必影響到社會穩(wěn)定。從政治角度來思考民生問題，這個意義上的政治就是一種民生政治，它是以改善民生為政治目標(biāo)，以民生問題作為政治決策、政治職能和政治資源配置的重心，把民生的改善、國民的福祉作為衡量發(fā)展的最高標(biāo)準(zhǔn)，用民眾生活質(zhì)量指數(shù)取代簡單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)，作為考量政治發(fā)展標(biāo)桿的政治模式[15]。在民生政治模式下，政治認(rèn)同來源于民眾生活質(zhì)量的提高。蘇曉龍學(xué)者提出影響國民國家認(rèn)同程度的兩個變量：一是國民對國家的期待程度，二是國民感覺國家對這種期待的滿足程度，由此得出四種不同程度的國家認(rèn)同[16]。在現(xiàn)代民主政治的背景下，一個在民生方面長期沒有建樹，或無力解決重大民生問題的政黨和政府，不可能獲得政治認(rèn)同，不可能實現(xiàn)長治久安。邊疆民族地區(qū)的人們長期生活在偏遠(yuǎn)、惡劣的自然環(huán)境中，戍邊保國，成為現(xiàn)代化和社會轉(zhuǎn)型中的弱勢群體，他們迫切需要政府的幫助與支持，以消除社會成員的不安全感，維護(hù)社會穩(wěn)定和邊疆安全。

3.關(guān)乎執(zhí)政黨的威信和政府形象。民生政治時代呼喚民生型政府。所謂民生型政府，就是把關(guān)注民生、保障民生，改善民生作為政府的基本職能，以群眾利益作為政府績效的出發(fā)點、落腳點和評價標(biāo)準(zhǔn)。在目標(biāo)定位上，從過去追求經(jīng)濟(jì)性價值轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笊鐣詢r值，樹立公平正義的制度理念。在管理模式上，需要創(chuàng)新政府管理模式，從權(quán)威主義行政方式轉(zhuǎn)向服務(wù)行政，從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，把公眾利益放在自身利益的前面，以全社會利益視角來制定公共政策，實施公共管理[15]。

4.關(guān)乎公民權(quán)利和利益的實現(xiàn)?！皺?quán)利”即國家對公民所保證的權(quán)利，其重要體現(xiàn)就是公民的利益實現(xiàn)程度，這個利益就是民生問題。改革開放的革命性意義就在于把承認(rèn)和發(fā)展人們的利益作為思考問題的基點，正是在這個基點之上，才有了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立。利益促生了人們的自主意識和獨立意識，提高了人們維護(hù)和發(fā)展自己利益的自覺性，出現(xiàn)了各種各樣的利益訴求。同時，市場經(jīng)濟(jì)又促進(jìn)了利益分化，使各種不同利益之間的矛盾顯現(xiàn)出來，并且變得比過去更加尖銳。近年來，黨和政府在這方面做了一定的工作，其中，加快社會保障制度的改革就體現(xiàn)了對“公民權(quán)利”的價值追求，但要真正滿足公民的利益需求仍然是一項任重而道遠(yuǎn)的工作。

總之，邊疆民族地區(qū)農(nóng)村人口脫貧的緊迫現(xiàn)狀，決定了該地區(qū)的農(nóng)村社會保障建設(shè)從目前來看要有自己的特色。政府應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，立足各族群眾的迫切需要，構(gòu)建具有民族地區(qū)特色的農(nóng)村社會保障體系，最終有利于和諧社會的建設(shè)。

[1]夏玉珍.論現(xiàn)代化發(fā)展的社會風(fēng)險與代價—基于風(fēng)險社會視角的分析[J].廣東社會科學(xué)，2009,(1).

[2]李忠等.轉(zhuǎn)型期社會風(fēng)險問題探析[J].貴州社會科學(xué)，2009, (1).

[3]李寶梁.風(fēng)險社會—現(xiàn)代化進(jìn)程中的危機(jī)與治理[J].理論與現(xiàn)代化，2009,(1).

[4]張成福等.風(fēng)險社會與風(fēng)險治理[J].教學(xué)與研究，2009,(5).

[5]楊超.試論轉(zhuǎn)型期利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與政治穩(wěn)定[J].毛澤東鄧小平理論研究，2004,(5).

[6]風(fēng)險社會理論與和諧社會建設(shè)—楊雪冬研究員訪談[J].國外理論動態(tài)，2009,(6).

[7]陳敏莉.我國民族地區(qū)農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建中的政府責(zé)任[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2009，（6）.

[8]費(fèi)孝通.論西部開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)[M].北京：群言出版社，2000,420.

[9]李育權(quán).邊疆民族地區(qū)社會穩(wěn)定的影響因素分析[J].黑龍江民族叢刊，2009,(1).

[10]徐黎麗等.論邊疆民族地區(qū)非傳統(tǒng)安全問題及應(yīng)對—以新疆為例[J].民族研究，2009,(5).

[11]趙利生.民族社會學(xué)[M].北京：民族出版社，2009.

[12]馬戎.民族與社會[M].北京：民族出版社，2001.

[13]關(guān)丙勝.以中國圖瓦人看風(fēng)險社會中的當(dāng)代邊緣族群[J].新疆社會科學(xué)，2008,(2).

[14]（美）約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1988.3.

[15]曹文宏等.民生問題的政治學(xué)解讀[J].理論視野，2008,（3）.

[16]蘇曉龍.淺論中文語境中的國家認(rèn)同[J].科學(xué)社會主義，2008,（6）.

The Political Thoughts on Social Security in the Frontier Minority Regions——Based on the Perspective of Risk Society

Li Ruijun,Yu Chunyang,Wang Cuicui
(School of Management,Minzu University of China,Beijing 100081 China)

Modernization and globalization makes the risk society show increasingly a normal trend.Government and society should nurture and develop risk management ideas,system mechanisms,means and security conditions.Social security is the effective protection against risks.As a frontier region to the forefront of the national strategic security,perfect social security is needed urgently in order to stabilize the frontier minority regions,and it also is an important cause of new rural development and harmonious society building.

risk society;frontier minority areas;rural social security;political significance

D633

A

1005-1554（2010）04-0041-05

2010-10-10

李瑞君（1967-），女，中央民族大學(xué)管理學(xué)院民族政治學(xué)專業(yè)在讀博士生，主要研究方向為民族政治學(xué)、民族教育。

本文為中央民族大學(xué)自主科研計劃青年基金項目《基于邊疆穩(wěn)定的新疆民族地區(qū)農(nóng)村社會保障研究》的階段成果，課題編號2009kyqnyjs16