論孫中山五權(quán)憲法

勞開準(zhǔn)

（上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200234）

論孫中山五權(quán)憲法

勞開準(zhǔn)

（上海師范大學(xué) 法政學(xué)院，上海 200234）

孫中山在繼承和批判西方的三權(quán)分立和代議制的基礎(chǔ)上，提出了五權(quán)憲法的思想，其核心是全民政治、權(quán)能分開。這是近代資產(chǎn)階級(jí)探索中國(guó)政治發(fā)展道路的結(jié)果，有其特點(diǎn)與不足，對(duì)我國(guó)的政治體制改革有借鑒作用。

孫中山；五權(quán)憲法

1906年11月15日，孫中山在同俄國(guó)社會(huì)黨首領(lǐng)該魯學(xué)尼的談話中，第一次正式公開談到了五權(quán)憲法的政體思想。同年12月2日孫中山在東京同盟會(huì)慶?！睹駡?bào)》創(chuàng)刊周年紀(jì)念上簡(jiǎn)述了五權(quán)憲法學(xué)說?！靶值艿囊馑?，將來中華民國(guó)的憲法是要?jiǎng)?chuàng)一種新主義，叫做‘五權(quán)分立’?！盵1]“五權(quán)分立”即行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考選權(quán)、彈劾權(quán)五權(quán)的獨(dú)立。五權(quán)憲法總的說來包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：權(quán)能分離、五權(quán)分立。首先是人民與政府之間的分權(quán)，政府有立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、考選權(quán)、彈劾權(quán)，這是政權(quán)；人民有選舉權(quán)、罷官權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)，這是治權(quán)。其次才是政府內(nèi)部的分權(quán)。

一、五權(quán)憲法

孫中山的五權(quán)憲法思想，一方面保證了政府是一個(gè)有效的政府，另一方面保證了這個(gè)有效的政府沒有擺脫人民的控制，反過來成為壓迫人民的力量。有這樣一個(gè)造福人民的政府，國(guó)家才會(huì)富裕起來。孫中山提出的五權(quán)憲法有鮮明的特點(diǎn)。

（一）直接民主與代議民主相結(jié)合

民主，按其字面的意思就是“人民的統(tǒng)治”，實(shí)質(zhì)就是大多數(shù)人的統(tǒng)治。人民在政權(quán)中的地位如何是衡量政體的民主程度。古希臘的直接民主，在面積狹小的城邦里得以實(shí)現(xiàn)。19世紀(jì)中葉，密爾發(fā)表的《代議制政府》闡述了代議制的可行性，但代議制并不能保證人民充分行使權(quán)利。孫中山看到了代議制的種種流弊，所以提出“四權(quán)”和“五權(quán)”。1921年3月6日，孫中山在廣州中國(guó)國(guó)民黨本部特設(shè)辦事成立會(huì)的演說中談到：“一選舉權(quán)，一復(fù)決權(quán)，一創(chuàng)建權(quán)，一罷官權(quán)。此為具體底民權(quán)，乃真正民權(quán)主義?！盵2]孫中山的分權(quán)思想與西方分權(quán)不同，表面上看，由三權(quán)變?yōu)槲鍣?quán)，其特點(diǎn)不在于多了兩權(quán)，而在于四權(quán)，人民有四大直接權(quán)利，政府有五大間接權(quán)利。分權(quán)思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，最初的分權(quán)是階級(jí)分權(quán)，是新興的資產(chǎn)階級(jí)和封建貴族的分權(quán)。隨著資本主義的發(fā)展，資產(chǎn)階級(jí)發(fā)生分化，發(fā)展為資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部的分權(quán)。洛克的分權(quán)思想，主要是資產(chǎn)階級(jí)與封建貴族分權(quán)；孟德斯鳩的分權(quán)思想，是資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部的分權(quán)；孫中山的分權(quán)思想則是人民與政府的分權(quán)。孫中山的分權(quán)思想首先是人民與政府的分權(quán)，其次是政府內(nèi)部的分權(quán)。在孫中山看來，中國(guó)沒有階級(jí)之分，相對(duì)于外國(guó)資本主義，即使是在中國(guó)看來是很富裕的人都是窮人，中國(guó)只有大貧和小貧之分，沒有階級(jí)之分。權(quán)利享有的主體“蓋民國(guó)之民權(quán)，唯民國(guó)之國(guó)民乃能享之，必不輕授此權(quán)于反對(duì)民國(guó)之人，使之得以破壞民國(guó)?！盵3]從這里可以看出，并非是人人都有權(quán)利的，對(duì)于那些反對(duì)民國(guó)的人，其權(quán)利是受到限制的。孫中山認(rèn)為中國(guó)的階級(jí)分化不像西方那樣明顯，中國(guó)沒有存在階級(jí)之分，所以沒有用到權(quán)利的階級(jí)性，但實(shí)則表明了權(quán)利的階級(jí)性。五權(quán)則是政府內(nèi)部根據(jù)職能的不同而劃分的，這五權(quán)是由選舉產(chǎn)生的政府來行使的。政府行使間接的五權(quán)，人民則直接行使四大民主權(quán)利。這樣形成了人民行使直接民主和代議制相結(jié)合的復(fù)合政體。孫中山主張把直接民主和間接民主相結(jié)合起來，以便創(chuàng)造一個(gè)為人民服務(wù)的高效的政府。這是因?yàn)樗吹介g接民主的弊端。西方資本主義國(guó)家實(shí)行間接民主，在人民選舉官吏后，議員就不能再問，造成“豬仔議員”的結(jié)果。當(dāng)然，間接民主還有其優(yōu)點(diǎn)的。

（二）權(quán)能分離

孫中山對(duì)“政”、“治”分開的政治觀，在政體上就表現(xiàn)為權(quán)能分離的政體觀?！罢潜娙酥?，集合眾人之事的大力量，便叫政權(quán)；政權(quán)就是可以說是民權(quán)。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權(quán)；治權(quán)可是說是政府權(quán)。所以政治之中包含有兩個(gè)力量，一個(gè)是政權(quán)，一個(gè)是治權(quán)。這兩個(gè)力量，一個(gè)是管理政府的力量，一個(gè)是政府自身的力量。”[4]人民有政權(quán)，政府有治權(quán)?！爸v到國(guó)家的政治，根本上要人民有權(quán)，至于管理政府的人，但要付之于有能的專門家?！盵5]在孫中山看來，全國(guó)四萬萬同胞雖然是國(guó)家的主人，但他們大多數(shù)卻不具備治理國(guó)家的才能。孫中山把人劃分為三類：先知先覺、后知后覺、不知不覺。在他看來，中國(guó)大多數(shù)人屬于后者。因此，有權(quán)的人要把權(quán)交給有能的人去管理。孫中山以有權(quán)的阿斗與有才能的諸葛亮為例來說明，人民要把手中的權(quán)力交給有才能的人去管理。主張權(quán)能分離是為了處理好政府與人民之間的關(guān)系。孫中山看到了西方國(guó)家中人民與政府之間的關(guān)系的惡化。在西方，選舉以后，人民與政府便沒有發(fā)生直接的關(guān)系了。這樣，難免政府在行使權(quán)力的過程中侵犯人民的利益?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！彼詾榱舜_保人民的利益，還要對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約。人民有四大直接民權(quán)，就可以有效監(jiān)督。人民有權(quán)、政府有能，這樣的政府與人民的關(guān)系是互動(dòng)的，人民不再反對(duì)政府。權(quán)能分離實(shí)質(zhì)上解決了“民權(quán)發(fā)達(dá)”與“政府萬能”的矛盾，使政府處于人民的控制之下，避免權(quán)力的異化。在人民與政府互動(dòng)的關(guān)系基礎(chǔ)上，孫中山提倡建立有力政府，政府“若是要他發(fā)生很大的力量，是強(qiáng)而有力的政府，那么這個(gè)政府所做的事業(yè)當(dāng)然是很大，所成就的功效也當(dāng)然是極大。”[6]

二、五權(quán)憲法的不足

孫中山的五權(quán)憲法，繼承了西方的“三權(quán)分立”思想是進(jìn)一步發(fā)展，提出“五權(quán)”。五權(quán)是政府享有的，與此相對(duì)應(yīng)的是四大直接民權(quán)。孫中山的五權(quán)憲法，對(duì)西方分權(quán)思想進(jìn)一步發(fā)展，在權(quán)力的制衡上提出政權(quán)與治權(quán)的制衡。五權(quán)憲法在實(shí)踐中并沒有得到貫徹，在理論上也有不足之處。

（一）五權(quán)沒有從根本上解決權(quán)力的問題

孫中山的分權(quán)思想，無論人民與政府分權(quán)的四權(quán)思想，還是政府內(nèi)部分權(quán)的五權(quán)思想，是鑒于西方的分權(quán)思想上的種種流弊而提出的。西方分權(quán)建立分權(quán)制度，反對(duì)封建的特權(quán)，反對(duì)專制，其原始的目的并不是為了發(fā)展民主，而是為了防止專制，為了防止人民權(quán)力的過大。孫中山提出五權(quán)分立，希望達(dá)到權(quán)力的平衡。孫中山主張監(jiān)察權(quán)從立法權(quán)中獨(dú)立出來，考試權(quán)從行政權(quán)中獨(dú)立出來，從而達(dá)到行政與立法的平衡。在他看來，把考選權(quán)分出來主要是行政權(quán)力的過大，而不是從行政權(quán)力本身質(zhì)出發(fā)。行政權(quán)力過大，就會(huì)削弱司法權(quán)、立法權(quán)。歐美沒有獨(dú)立的考試權(quán)，由行政機(jī)關(guān)來兼有考試權(quán)選舉和委任都有流弊。孫中山看到了這些弊端，而這些流弊并非是由于選舉和委任本身帶來的，而是在選舉或委任的過程中的不合理的規(guī)則導(dǎo)致的。所以，改變這種弊端的手段不在于取消這一方式，而在于改進(jìn)這種方法，采用考選的方式，把它們的優(yōu)點(diǎn)都結(jié)合起來。至于糾察權(quán)，在孫中山看來：“裁判人民的機(jī)關(guān)已經(jīng)獨(dú)立，裁判官吏的機(jī)關(guān)卻仍在別的機(jī)關(guān)之下，這也是論理上說不去的，故此機(jī)關(guān)也要獨(dú)立?！盵7]進(jìn)行監(jiān)察就是對(duì)官吏來進(jìn)行的，那些就應(yīng)由委托官吏的機(jī)關(guān)所來進(jìn)行。孫中山的五權(quán)憲法思想是近代進(jìn)步的民主政治思潮。然而，大多數(shù)革命黨人對(duì)孫中山的國(guó)家政體形式并沒有過多關(guān)注，以致于五權(quán)憲法在辛亥革命后并沒有得到付諸行動(dòng)。1912年3月11日公布的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》總綱的第4條“中華民國(guó)以參議院、臨時(shí)大總統(tǒng)、國(guó)務(wù)員、法院行使統(tǒng)治權(quán)?！盵8]在政體上并沒有體現(xiàn)出五權(quán)憲法的內(nèi)容，依然是典型的三權(quán)分立思想，這三權(quán)中，作為臨時(shí)大總統(tǒng)的權(quán)力依然過大，基本上是借鑒了美國(guó)的政體模式。對(duì)此，孫中山后來談到：“就是民國(guó)的約法，也沒有規(guī)定具體的民權(quán)。在南京所訂民國(guó)的約法，內(nèi)中只有‘中華民國(guó)主權(quán)屬于國(guó)民全體’一條是兄弟所主張的，其余都不是兄弟的意思，兄弟不負(fù)這個(gè)責(zé)任?！盵9]孫中山的分權(quán)思想，提出人民與政府分權(quán)和政府內(nèi)部分權(quán)。分權(quán)是出于對(duì)權(quán)力的過分集中、防止專制的一種方式。在權(quán)力制衡上，孫中山主張直接政權(quán)與間接治權(quán)之間相互制衡。孫中山的分權(quán)思想并沒有解決權(quán)力的根本問題。在權(quán)力的來源問題上，孫中山看到了權(quán)力來源于人民，主張人民應(yīng)該享有權(quán)力。這無疑是一大進(jìn)步。他沒有看到在權(quán)力的來源上最本質(zhì)的還是在于對(duì)生產(chǎn)資料的占有。政體具有相對(duì)的獨(dú)立性，影響政體的因素很多，從根本上來說，政體還是由國(guó)體來決定的。在政府內(nèi)部的分權(quán)上，孫中山是從權(quán)力的制衡出發(fā)。至于政府內(nèi)部的分權(quán)，應(yīng)按照政府的職能來劃分。必要的時(shí)候，行政權(quán)力的加強(qiáng)也是可以?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展也證明了這一點(diǎn)，就是議會(huì)至上的英國(guó)，其行政權(quán)力也逐漸加強(qiáng)。權(quán)力的制約不在把權(quán)力給分散，削弱某一項(xiàng)權(quán)力就可以的了，關(guān)鍵在于建立健全有效的對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督機(jī)制。

（二）“權(quán)能分離”與直接民主相矛盾

孫中山把國(guó)家權(quán)力分為兩部分：一個(gè)是“政權(quán)”，或稱“民權(quán)”，簡(jiǎn)稱“權(quán)”;一個(gè)是“治權(quán)”，或稱“政府權(quán)”，或簡(jiǎn)稱“能”?！皺?quán)能分離”體現(xiàn)了主權(quán)在民的思想。權(quán)能分離，就是為了創(chuàng)造一個(gè)為人民謀利的萬能政府，人民把“治權(quán)”交出去，同時(shí)要保證人民掌握“政權(quán)”。孫中山提出權(quán)能分離，是為了改變?nèi)嗣駥?duì)政府的態(tài)度的措施。人民有四大直接民權(quán)，但人民并沒有足夠的能力進(jìn)行治理。在先知先覺、后知后覺、不知不覺三類人中，孫中山把人民看作是扶不起的阿斗。“現(xiàn)在成立共和政體，以民為主，大家試看這四萬萬人是那一類人呢？這四萬萬人當(dāng)然不能都是先知先覺的人，多數(shù)人也不是后知后覺的人，大多數(shù)都是不知不覺的人?，F(xiàn)在的民權(quán)政治是要靠人民作主的，所以這四萬萬人都是很有權(quán)的，全國(guó)很有權(quán)力能夠管理政治的人就是這四萬萬。大家想想，現(xiàn)在的四萬萬人就政權(quán)一方面來說是像什么樣的人呢？照我看起來，這四萬萬人都像阿斗。中國(guó)現(xiàn)在有四萬萬個(gè)阿斗，人人都是很有權(quán)的?！盵10]正是這樣，有權(quán)的人民必須把手中的權(quán)力轉(zhuǎn)讓出去，讓有才能的人進(jìn)行治理?！爸v到國(guó)家的政治，根本上要人民有權(quán)，至于管理政府的人，便付之于有能的專門家?！盵11]管理國(guó)家不是一般的人能夠勝任的，孫中山提出專家治國(guó)有其合理性。孫中山在提出的建國(guó)步驟為人軍政、訓(xùn)政、憲政三個(gè)步驟。為什么有個(gè)訓(xùn)政時(shí)期，原因就在于中國(guó)大多數(shù)人是無知的。在訓(xùn)政時(shí)期，就是要教育人民，使他們具備有一定的參政知識(shí)和政治技能。孫中山的民主觀，是以人民直接行使四大民主權(quán)利為基礎(chǔ)。權(quán)能分離，把人們看作是不知不覺的阿斗，在一定程度上是否認(rèn)人民的參政能力。這與他主張人們享有直接民權(quán)相違背。在權(quán)能分治的實(shí)現(xiàn)方式上，在他看來，人民有權(quán)、政府有能，由全體人民直接行使權(quán)力是很難辦到的，就要通過國(guó)民大會(huì)來實(shí)現(xiàn)。國(guó)民大會(huì)由每縣選舉一代表組成，行使中央權(quán)力。由人民選舉產(chǎn)生代表人民參加國(guó)民大會(huì)去行使人民的權(quán)力。這是代議制的間接民主，并不是直接民主。當(dāng)然這樣一種直接民主和間接民主相結(jié)合的方式在發(fā)展民主政治中是值得學(xué)習(xí)的。如果由選舉產(chǎn)生代表人民行使權(quán)力，這與他主張的人民享有直接民權(quán)有矛盾。孫中山并沒有解決人民代表與人民之間的權(quán)力關(guān)系。

孫中山在吸收中西政治文明的基礎(chǔ)上提出不同于西方資本主義國(guó)家的偉大嘗試，他的五權(quán)憲法思想還在發(fā)展之中。孫中山一生大部分時(shí)間處于顛沛流離之中，直到他去世時(shí)，中國(guó)革命還處于其所設(shè)計(jì)的“軍政時(shí)期”，政府還沒有還政于民，“五權(quán)憲法思想”還沒有在實(shí)際的政治生活中得以實(shí)現(xiàn)。盡管如此，孫中山提出五權(quán)憲法的全民政治、權(quán)能分離、均權(quán)制度、地方自治等思想，是近代民主的進(jìn)步，對(duì)現(xiàn)代中國(guó)政治發(fā)展仍然有借鑒意義。

[1][7][8]孫中山.孫文選集(中)[M].廣州:廣東人民出版社,2006.171,173.275.

[2][9]孫中山.孫文選集(下)[M].廣州:廣東人民出版社,2006.12,31－32.

[3][4][5][6][10][11]孫中山.孫文選集(上)[M].廣州:廣東人民出社,2006.678,582,569,583,561,567.