產(chǎn)權視角下的農(nóng)民專業(yè)合作社制度安排

董 純

（湖北省社會科學院 社會學所，湖北 武漢 430077）

產(chǎn)權視角下的農(nóng)民專業(yè)合作社制度安排

董 純

（湖北省社會科學院 社會學所，湖北 武漢 430077）

產(chǎn)權是影響農(nóng)民專業(yè)合作社績效水平和合作層次的關鍵因素之一。通過產(chǎn)權的角度分析農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展所遇到的問題，可以分為兩類：一類是由于制度供給缺乏帶來外部制約，另一類是治理結構不完善引起的內(nèi)部制約。因此，完善外部制度供給，提高政府服務能力以及改善內(nèi)部治理結構將是促進農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展的關鍵。

專業(yè)合作社；產(chǎn)權；外部制度；內(nèi)部治理

合作社能夠提高農(nóng)民談判議價能力，降低交易成本。因此，合作社這種組織形式，在宏觀上，成為各國政府為增加農(nóng)民福利，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種手段；微觀上，也是農(nóng)民改善自身福利，增加市場收益的一種制度安排。我國也積極鼓勵農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，但是在發(fā)展過程中依然出現(xiàn)了諸多問題。無論在外部制度供給，還是內(nèi)部治理的制度安排，都有不完善之處。本文試圖通過產(chǎn)權這個角度對我國專業(yè)合作社發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題進行思考，在考察外部的制度環(huán)境和內(nèi)部的治理結構之后，提出一些建議。

一、產(chǎn)權及對外部制度和內(nèi)部治理的要求

（一）產(chǎn)權的定義

產(chǎn)權，是財產(chǎn)權利的簡稱。對于產(chǎn)權的定義，西方經(jīng)濟學家們各自進行了闡述。德姆塞茨認為產(chǎn)權是包括一個人或其他人受益、受損的權利。阿爾欽指出產(chǎn)權是一種社會強制實施的選擇一種經(jīng)濟物品使用的權利。菲呂博騰和配杰威齊則試圖給產(chǎn)權下一個精確的定義，指出產(chǎn)權不是指人與物之間的關系，而是指由物的存在及關于他們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。[1]

產(chǎn)權為我們提供了分析經(jīng)濟組織的工具和框架，是考察經(jīng)濟效率，組織成本，以及外部制度合理性的一個很好的視角。透過對制度環(huán)境的分析，可以知道哪些政策和制度可以降低市場交易成本，能夠構建良好的市場秩序；而內(nèi)部則著重于考察產(chǎn)權安排，組織機制和利益分配機制。通過對這些因素的考察可以找到制約我國農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)濟收益和合作水平的原因。

（二）市場秩序與制度環(huán)境

產(chǎn)權是市場經(jīng)濟的基礎，對于產(chǎn)權的規(guī)范和保護是制度的范疇。制度是決定市場運行好壞的重要的標準。好的制度可以有效地降低交易成本，保護私有產(chǎn)權。諾斯將制度分為非正式制度（包括道德的約束、禁忌、習慣、傳統(tǒng)和行為準則）和正式制度（包括憲法、法令、產(chǎn)權）兩種。

在正式制度方面，能否對產(chǎn)權進行有效的保護，取決于三個方面：1.國家制度對政府權力的制約，為經(jīng)濟自由提供實質(zhì)性空間；2.交易通過經(jīng)濟市場，而非政治市場；3.法律體系與保護經(jīng)濟收益的一致性。對于我國農(nóng)民專業(yè)合作社的現(xiàn)狀說，在以下幾個方面應當有所改進：（1）規(guī)范基層政府管理體系，限制政府和政府人員對本地合作社的直接干預；（2）改變政府對合作社的扶持和管理方式，在幫助合作社融資、開拓市場上下功夫，改變?yōu)闈M足政治需要而對專業(yè)合作社的直接干預；（3）完善對合作社的立法和規(guī)范。

在非正式制度方面，農(nóng)民的傳統(tǒng)保守思想比較濃重，對合作社常常抱著消極態(tài)度，也缺乏參與農(nóng)民專業(yè)合作社管理和經(jīng)營的意識。因此加強對農(nóng)民進行教育和培訓，是推進農(nóng)民專業(yè)合作社的重要措施。

（三）治理結構和組織模式

治理結構就是一組聯(lián)結并規(guī)范經(jīng)濟組織（主要是企業(yè)）中所有者、支配者、管理者各相關主體之間相互的權利、責任、利益的系統(tǒng)的制度安排。[2]它通常的形式是市場和企業(yè)，還包括介于二者之間的一些形式。治理結構的作用在于使投資者相信他們的投資收益不會被侵占，從而增加他們投資的動機，并給予有經(jīng)濟效益的回報。有效的治理結構“對交易的組織應能節(jié)約有限理性，同時防止機會主義”。[3]

由于我國各地的農(nóng)產(chǎn)品差異較大，市場也有很大區(qū)別，因此在選擇產(chǎn)權安排和內(nèi)部組織制度上，不能一概而論，應當按照實際情況推行不同的產(chǎn)權安排和組織模式。以幫助農(nóng)民專業(yè)合作社能夠更好地融入市場，以增加農(nóng)民收益為尺度。按照適當?shù)漠a(chǎn)權結構來構建組織管理監(jiān)督機制、激勵約束機制、財務管理體制和利益分配機制。

二、我國農(nóng)民專業(yè)合作社的產(chǎn)權安排和組織模式

我國存在的農(nóng)民專業(yè)合作社的產(chǎn)權結構和組織模式通常有以下幾種：

（一）比較典型的合作社產(chǎn)權安排

符合國際上合作社的一般原則，即：進入自愿，退出自由；社員一般交納大致相等的股金；通常實行一人一票；主要按照社員惠顧額返還利潤，資本報酬有限；股份不可轉讓或交易；有一定的不可分配的積累基金；等等。約占全國農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織總數(shù)的10%。[4]這是一種較為普遍的管理規(guī)范，社員聯(lián)系緊密的合作模式實行“對內(nèi)不盈利，對外盈利”，為合作社以外的組織、個人提供服務，收取相應的費用以及在購銷方面為社員提供服務所產(chǎn)生的盈利。這種合作社一般是實體性的，內(nèi)部比較緊密，具有較規(guī)范的組織機構和管理決策制度，管理實行民主化。在分配上，主要是按產(chǎn)品的購銷數(shù)量向社員返還利潤。這種組織的產(chǎn)權結構，使私人的財產(chǎn)處置權集中于公共決策機構、占有權相當程度被分割進入集體運作。在一定程度上造成激勵缺乏和農(nóng)戶參與投票的熱情不高，使組織的治理和激勵機制出現(xiàn)“疲軟”現(xiàn)象。但“一人一票”能夠較好地維護好組織內(nèi)部的民主和公平。

（二）相對松散的專業(yè)協(xié)會的產(chǎn)權安排

這種合作社常常扮演著代表其成員與農(nóng)產(chǎn)品的買方或農(nóng)業(yè)投入品的賣方進行討價還價的角色，是一種合作制的經(jīng)濟談判團體。合作社約占中國農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)的85%。從事專業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，在技術服務、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)上聯(lián)合起來而建立的民間社會團體，它們圍繞某一產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品進行購銷、技術服務，不以盈利為目的，社員之間沒有產(chǎn)權的結合，內(nèi)部利益關系松散，不具有實體性質(zhì)。這類組織能夠為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中或產(chǎn)后服務，提高產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，組織農(nóng)產(chǎn)品進入市場，幫助農(nóng)戶增加收入。

參與這種合作社的農(nóng)戶基本上保持財產(chǎn)上的獨立，也沒有繳納股金而形成共同財產(chǎn)。農(nóng)戶的私人決策進行相對獨立的經(jīng)營。這種模式的優(yōu)點是：1.減少了農(nóng)民搜尋買家的搜尋成本，增強了規(guī)模效益的談判能力，改變單個農(nóng)戶面參與市場的能力；2.是在缺乏制度規(guī)范和對集體運作管理不完善的情況下，農(nóng)民相對獨立的經(jīng)營和參與式的互助聯(lián)合模式。

（三）傾向于股權化的產(chǎn)權安排

這種模式通常出現(xiàn)在合作化程度較高的地區(qū)，由農(nóng)業(yè)企業(yè)、基層農(nóng)技服務部門、基層供銷社和具有企業(yè)家素質(zhì)的“農(nóng)村精英”等出資作為股東，再吸收部分社員股金組建而成。這種合作社往往對進出有條件限制；投票方式多樣化，以“一人一票”與“一股一票”相結合或者是按股投票；分配方式以按股分配與按惠顧額返利相結合，按股分配；股份往往可有限轉讓；持有不可分配的積累基金；有不少相關的企業(yè)。這種合作社約占全國農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織總數(shù)的5%。

股份合作制兼具股份制與合作機制的特點，使勞動要素和資本要素都參與到合作機制當中。股份合作制往往是針對一個行業(yè)或產(chǎn)品的經(jīng)營開發(fā)，是自負盈虧，自擔風險，自愿加入的合作組織。它能夠縮短產(chǎn)品與市場的距離，有時甚至是合作社有自辦企業(yè)，農(nóng)民負責向企業(yè)提供原料，而企業(yè)負責市場開發(fā)，對農(nóng)民進行規(guī)范和培訓，推廣先進技術等。這種合作模式是一種較為成熟的合作模式，降低合作社的經(jīng)營風險，提高了組織化程度，更大程度減少由于市場、自然因素等帶來的不確定性。如果可以合理地規(guī)范利益分配機制和管理模式，那么普通農(nóng)戶的參與程度和收益也會提高。從國際經(jīng)驗和市場發(fā)展的規(guī)律來看這種模式具備很強的適應力，可能會成為專業(yè)合作社的主流模式。

三、從產(chǎn)權的角度分析我國專業(yè)合作社發(fā)展過程中的問題

從產(chǎn)權的角度對我國專業(yè)合作社的發(fā)展所遇到的問題進行分析，可以將問題分成兩大類，這兩大類構成了制約專業(yè)合作社經(jīng)濟產(chǎn)出和合作水平提高的關鍵因素。

（一）從外部制度供給來看，當前我國農(nóng)村合作經(jīng)濟組織存在的問題主要表現(xiàn)為缺乏相關法律法規(guī)的導向作用，法律地位不明確。另一方面，我國行政管理體系在對專業(yè)合作社的扶持和指導過程中，往往會干擾市場的秩序和合作社組織自身的健康發(fā)展。我國農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的外部環(huán)境在以下三方面存在較大的局限性，對合作社的發(fā)展形成阻礙：

1．市場經(jīng)濟發(fā)育不成熟，市場體系不完善

農(nóng)民專業(yè)合作社面臨的困境是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下的部門分割以及農(nóng)產(chǎn)品銷售和農(nóng)用生產(chǎn)資料購銷體制的影響；資金、土地、勞動力等生產(chǎn)要素市場發(fā)育還不完善，生產(chǎn)要素自由組合的條件還不完全成熟。合作社常常不能夠克服市場制度不完善所帶來的困難。在融資貸款方面，大部分專業(yè)合作社面臨艱難的局面。在市場信息搜尋、自由進出入市場方面，也面臨著由于行政、壟斷等方面的壓力。不完善的市場體系是阻礙合作社更大地參與市場競爭的無形壁壘。

2．政府扶持和管理定位失當

在我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展過程中，常常出現(xiàn)政府角色錯位和介入方式的行政主導態(tài)勢、行政色彩濃厚、合作屬性淡化、不能有效維護民利益等現(xiàn)象。政府對農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的消極影響，通常包括合作資金的管理不規(guī)范，部門利益影響組織資源的整合，單純下指標、定任務，影響組織運行效率?；鶎诱木唧w操作中，往往干涉過多，包辦過多，行政目標過多。在一些依托政府或者部門興辦的專業(yè)合作經(jīng)濟組織中，其會長或由政府部門人直接就任，或由政府指定，嚴重干預了合作組織的內(nèi)部管理，以致行政干預過多，行政目的先于農(nóng)民的經(jīng)濟目的。這種政府工作的嚴重錯位，已經(jīng)成為制約我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的關鍵因素之一。

3．政府服務水平較低，缺乏產(chǎn)業(yè)扶持

農(nóng)業(yè)本身就是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民由于自身素質(zhì)的制約，也很難憑借自身力量來實現(xiàn)市場交易的公平性。因此，在保護農(nóng)民利益，扶持專業(yè)合作社發(fā)展中，政府起著不可替代的作用：（1）制定符合當?shù)貙嶋H又富有遠見的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和政策法規(guī)；（2）為專業(yè)合作社提供信貸、稅收和土地的支持；（3）對農(nóng)民進行教育和培訓，進行技術推廣，建立合作社的外部監(jiān)督體系，規(guī)范合作社經(jīng)營等。這三個方面都是政府的服務內(nèi)容，水平都有待改善和提高。

（二）內(nèi)部自身結構來看，當前大部分農(nóng)村合作經(jīng)濟組織內(nèi)部管理松散，發(fā)展機制不完善，缺乏嚴密的組織結構。同時，由于農(nóng)民長期生活在“小農(nóng)經(jīng)濟”的環(huán)境中，其自身存在一定的思想和認識局限性，忽略了對財產(chǎn)的權利意識和參與管理的義務，缺乏人本理念。另外，一部分學者也指出，現(xiàn)行合作組織的服務、協(xié)調(diào)能力不強，組織引導農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)和進入市場的能力有限，且具備一定的封閉性和排他性，難于適應市場資源配置的要求。

1．產(chǎn)權結構不明晰，管理機制混亂

特別是政府主導型的經(jīng)濟合作組織最容易出現(xiàn)產(chǎn)權不清的問題。這類合作組織是采取的“政府+農(nóng)戶”的帶有官辦性質(zhì)的合作組織，主要是通過行政方式自上而下地組建起來的。這種經(jīng)濟合作組織開始還能較好地處理各方利益，但由于政府和農(nóng)戶之間的產(chǎn)權沒有界定清楚，隨著規(guī)模的擴大，合作組織出現(xiàn)了新增資產(chǎn)，對這部分財產(chǎn)的分配就會產(chǎn)生異議。并且由于農(nóng)民是跟著政府走，農(nóng)民失去了應當享有的監(jiān)督權和控制權。政府干預過多，特別是經(jīng)營項目、分配方案等重大決策事項是干部說了算，造成收益分成和行政開支不公開等。由于作為產(chǎn)權所有者的農(nóng)民失去了關系到切實利益和合作社長期發(fā)展的監(jiān)督權和控制權，沒有辦法去監(jiān)督和評估政府行為。導致了農(nóng)民專業(yè)合作社不能服務于農(nóng)民的利益，反而淪為政府和干部等達成其行政目的和經(jīng)濟目的的工具，還要農(nóng)民為其經(jīng)營的風險埋單。這進一步加劇了農(nóng)民對合作社的不信任態(tài)度，這也解釋了我國合作社以較低層次的類似協(xié)會的組織形式（如前文述85%）。

2．內(nèi)部管理缺少嚴格的制度規(guī)范和章程

合作組織往往缺乏較為嚴格的制度規(guī)范、管理章程，使得內(nèi)部制度建設和運行機制存在這較為嚴重的缺陷。由于產(chǎn)權制度的不完善，政府的直接參與，這些都削弱了農(nóng)民作為產(chǎn)權所有者進行管理和決策的能力。日常運作常常是由會（社）長或秘書長一人操作，甚至出現(xiàn)“皮包合作社”的現(xiàn)象，普通社員的參與度低，合作組織缺乏向心力和凝聚力。合作社常常只能停留在較為低層次的“協(xié)會”模式，而不能向效率更高的股權式合作社、綜合式合作社發(fā)展。

3．財務制度不完善，合作社存在經(jīng)營風險

我國大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)部組織制度建設和運行機制方面都存在不少缺陷。特別是我國的農(nóng)民專業(yè)合作社多是在“能人效應”、外部力量帶動下成長起來的，常常是靠“牽頭人”的個人權威來凝聚，組織機構不健全，民主機制難于形成。突出地表現(xiàn)在缺少與自身情況相符的、可操作性強的章程，民主管理制度、財務管理制度和監(jiān)督機制都不盡完善，生產(chǎn)經(jīng)營和內(nèi)部管理的隨意性大。

利益聯(lián)結機制、風險保障機制、人才激勵機制都不健全。突出地表現(xiàn)為多數(shù)專業(yè)合作社與農(nóng)民關系是松散的買斷、供應和契約關系，組織和會員尚未真正結成緊密的利益共同體；在多數(shù)合作社內(nèi)部沒有建立類似風險保障機制的情況下，一旦農(nóng)產(chǎn)品價格、銷路出現(xiàn)問題，其風險有可能由合作社轉嫁到農(nóng)戶身上。[5]同時，由于缺少風險監(jiān)督機制，增加了貸款融資的難度，制約合作社的擴大發(fā)展。

四、發(fā)展我國專業(yè)合作社的對策建議

（一）加快完善專業(yè)合作社立法和制度規(guī)范

合理有序的市場要求一個完善、公平、合理的外部制度。外部制度的合理性可以規(guī)范專業(yè)合作社的經(jīng)營，為專業(yè)社的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。在發(fā)達國家，組織建設法制化是對經(jīng)濟組織實行宏觀管理而運用的最重要的調(diào)控手段，各國都制定了相應的法律，為政府對其管理提供可靠的法律依據(jù)，為農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟組織活動提供有效的法律規(guī)范，為組織的健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。我國應當在制度供給上加快步伐，因地制宜，按照不同地域出臺符合當?shù)貙嶋H的政策。確立農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的法人地位和市場主體資格，規(guī)定經(jīng)濟合作組織的服務范圍，理順管理體制，為農(nóng)村經(jīng)濟合作的健康有序發(fā)展提供制度保障，使農(nóng)村經(jīng)濟合作組織有章可循，有法可依，引導農(nóng)村經(jīng)濟合作組織向規(guī)范化、法制化發(fā)展，確保其經(jīng)濟利益和發(fā)展得到必要的法律保護。

（二）減少政府的過分干預，轉變政府服務模式

加快配套改革，完善政府服務體系建設，為專業(yè)合作社營造更好的制度和政策環(huán)境，包括制定適應當?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策、完善法律法規(guī)、提供公共產(chǎn)品等。對政府直接干預的否定，并不是表明政府在幫助專業(yè)合作社的發(fā)展中無所作為。相反，發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，政府在改善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)地位、幫助專業(yè)合作社發(fā)展方面，提供了非常全面細致的政策支持。政府在完善立法、政策指導和信貸扶持方面都有所作為，還通過公益性極強的基礎部門向農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)教育、技術推廣、改善交通和通訊設施等服務。不同于我國的是，他們很少干預市場，也較少地扶持“龍頭”企業(yè)，這樣既能避免政府對合作社管理的擾亂，也能維護市場公平，健全市場機制。我國的政府也應當制定有遠見的法律法規(guī)，實現(xiàn)更多的制度供給。而在微觀層面上，則注重改善政府服務，著力改善商業(yè)環(huán)境、降低融資難度、維護市場公平、推廣和普及科技以及改善農(nóng)民素質(zhì)等方面。

（三）完善外部的信貸和財務監(jiān)管制度

隨著合作社這種組織逐漸走向成熟，而大多數(shù)合作社成員缺乏經(jīng)營管理經(jīng)驗，難以對合作社進行有效的監(jiān)督，應當建立規(guī)范的合作社審計制度。在合作社成立前要進行審計，以檢查其是否有足夠的實力維持持久運營，從而避免未來成員對其產(chǎn)生不信任感。[6]在合作社的存續(xù)期間，要對合作社的經(jīng)營狀況、內(nèi)外部關系、章程的執(zhí)行情況、合作社賬目及年終總結等進行審計監(jiān)察，以有效規(guī)范合作社的經(jīng)營活動，對合作社的管理者進行監(jiān)督和約束，降低組織的經(jīng)營風險，提高農(nóng)戶對合作社的信任度，更好地吸引農(nóng)戶參與到合作社當中。

（四）改善農(nóng)業(yè)專業(yè)會社的融資環(huán)境

加大政府在財政、信貸和稅收等方面的扶持力度。各級政府應當對農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營活動和業(yè)務收入實行減免，并進行一定程度上的補貼。同時，財政每年應當安排一定的額度，建立合作社發(fā)展基金，用于合作社的建設，支持符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的合作社組織的生產(chǎn)發(fā)展、技術推廣、信貸貼息和教育培訓等。利用財政扶持資金為合作社組織安排有效的貸款擔保機制，鼓勵農(nóng)村信用社加大信貸投入和優(yōu)惠力度，支持發(fā)展農(nóng)民合作金融，以改變專業(yè)合作社的融資環(huán)境。

（五）改善內(nèi)部管理結構

發(fā)展專業(yè)合作社必須完善內(nèi)部管理，加快創(chuàng)新組織形式，提高內(nèi)部服務水平和外部盈利能力。根據(jù)產(chǎn)權結構建立和完善現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營制度，建立所有者權益制度，充分保證所有者的職責和權益。合作社應當在四個方面加強自身建設：1.健全組織結構和規(guī)章制度；2.構建“能人”治社與民主管理相協(xié)調(diào)的運行機制，調(diào)動社員參與合作社管理和監(jiān)督的積極性；3.完善合作社的利益分配機制；4.完善監(jiān)督約束機制，實行財務公開制度，提高風險防范意識。

（六）加強財務管理

我國應加快農(nóng)村合作金融組織體系建設，以政府擔保為基礎，督促農(nóng)村信用社及其他農(nóng)村金融機構，在農(nóng)業(yè)信貸方面向農(nóng)村經(jīng)濟合作組織傾斜，扶持經(jīng)濟合作組織的經(jīng)營和發(fā)展。有關金融機構要做好信貸資金扶持工作，對符合條件的，要通過農(nóng)村信用社為農(nóng)村經(jīng)濟合作組織提供小額貸款、低息貸款，以政府貼息方式提供專項信貸支持；簡化貸款審批手續(xù)，尤其是要提供解決農(nóng)村經(jīng)濟合作組織啟動資金和季節(jié)性收購農(nóng)產(chǎn)品所急需的信貸資金；創(chuàng)造寬松環(huán)境支持建立農(nóng)村合作金融，發(fā)展農(nóng)民自己的金融組織，在農(nóng)村會員之間融通資金，充分發(fā)揮農(nóng)戶之間資金相互調(diào)劑的作用，用好用活閑散資金。

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