“兩型”小城鎮(zhèn)建設(shè)節(jié)約集約用地的問題與措施

王建華

(孝感學(xué)院城市規(guī)劃與設(shè)計研究院,湖北孝感 432000)

“兩型”小城鎮(zhèn)建設(shè)節(jié)約集約用地的問題與措施

王建華

(孝感學(xué)院城市規(guī)劃與設(shè)計研究院,湖北孝感 432000)

節(jié)約集約利用土地資源,是“資源節(jié)約型環(huán)境友好型”小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容。針對小城鎮(zhèn)建設(shè)用地存在的問題,分析了小城鎮(zhèn)建設(shè)中節(jié)約集約用地的必要性,提出了“兩型”小城鎮(zhèn)節(jié)約集約利用土地資源的對策和建議。

“兩型”小城鎮(zhèn);用地;問題;措施

人多地少是我國的基本國情,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,土地資源越來越緊缺,人與土地、小城鎮(zhèn)建設(shè)與土地資源保護(hù)的矛盾日益突出。據(jù)有關(guān)方面預(yù)測,我國人口在2030年將可能達(dá)到16億,同時人均耕地將不足0.1hm2,僅為世界人均水平的3%。因此,在“資源節(jié)約型環(huán)境友好型”小城鎮(zhèn)規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)中,一定要切實貫徹節(jié)約集約用地的方針,做到“積極發(fā)展、量力而行、依法用地、保護(hù)耕地”[1],真正把我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)成為“資源節(jié)約型環(huán)境友好型”的小城鎮(zhèn)。

1 節(jié)約集約利用土地的必要性

所謂“節(jié)約集約”利用土地資源,就是怎樣最為有效地利用土地資源,用最低的資源成本投入,最大限度地滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要[2]?！肮?jié)約”用地是從保護(hù)土地資源角度,通過政策措施和技術(shù)手段,減少對土地資源造成不可逆的消耗,強調(diào)用地的效果?！凹s”用地則是從人類經(jīng)濟(jì)活動角度,通過增加各種要素投入、優(yōu)化土地資源結(jié)構(gòu)、合理安排開發(fā)時序等措施,提高土地利用的集約化程度,強調(diào)用地的方式。節(jié)約集約用地都基于土地的“有限性”,著眼于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“無限性”,都是緩解人地、發(fā)展與用地矛盾不可或缺的重要手段和途徑。

1)節(jié)約集約用地是“資源節(jié)約型環(huán)境友好型”社會建設(shè)綜合配套改革實驗的重要內(nèi)容。

國務(wù)院2008年1月下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(2008年3號文件),充分體現(xiàn)了國家對土地資源管理特別是耕地保護(hù)的堅強決心,是在解決“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民”問題,特別是解決小城鎮(zhèn)建設(shè)中發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系,對各項建設(shè)實行最嚴(yán)格的土地管理制度的綱領(lǐng)性文件?！百Y源節(jié)約型環(huán)境友好型”小城鎮(zhèn)建設(shè)要充分認(rèn)識節(jié)約集約利用土地資源的必要性和緊迫感,增強節(jié)約集約用地的責(zé)任感,在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理各個環(huán)節(jié)中,以強烈的責(zé)任感,切實轉(zhuǎn)變用地觀念,科學(xué)規(guī)劃和安排各項建設(shè)用地,以取得節(jié)約集約用地的最佳效益,努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快地發(fā)展[3]。

2)節(jié)約集約用地是固守1.2億hm2耕地紅線的根本途徑,是一項神圣的歷史使命。

土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ),土地問題對廣大農(nóng)村和農(nóng)民來說是人命關(guān)天的大問題。我國雖然擁有960萬平方公里的國土,和美國的國土面積基本相當(dāng),但人口大約為美國的4.4倍,而且我國國土中有約66%的是丘陵山地,一些地區(qū)盲目模仿歐美模式,使用所謂“大手筆”建設(shè)小城鎮(zhèn)就等于犯罪。根據(jù)國土資源部2006年度全國土地資源變更調(diào)查資料,我國現(xiàn)存耕地面積為1.218億hm2,人平均耕地僅為0.093hm2,還不到世界平均水平的40%。其中,北京、上海、天津、浙江、福建和廣東等6省市的人平均耕地還不足0.06hm2,全國有20%以上的縣區(qū)人均耕地低于FAO(聯(lián)合國糧農(nóng)組織)確定的0.053hm2的警戒線[4]。

3)節(jié)約集約用地可緩解土地供需中的各種復(fù)雜矛盾,是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的科學(xué)舉措。

我國已進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段,積極發(fā)展小城鎮(zhèn)對加快我國城市化進(jìn)程意義重大。但由于粗放發(fā)展思維的影響,小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍存在著盲目追求占地規(guī)模,修寬大馬路,建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)廣場,以及由此引發(fā)一些企業(yè)和居民建房時的亂占亂建現(xiàn)象。小城鎮(zhèn)建設(shè)節(jié)約集約利用土地,不能一刀切,要利于大力扶持和培植農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè),精打細(xì)算規(guī)劃好基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施用地,把有限的資源、財力和物力用于服務(wù)設(shè)施建設(shè),為推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化,提高居民的生產(chǎn)、生活(工作)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮重要作用,最大限度地讓有限的土地資源實現(xiàn)最大的效益,從而緩解土地供需矛盾,達(dá)到減少土地投入、避免土地資源浪費的現(xiàn)象發(fā)生,提高小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)用地的合理布局,提高小城鎮(zhèn)的集聚程度。

4)節(jié)約集約用地要強化用地制度管理,是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,轉(zhuǎn)變增長方式的有效手段。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變,是“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革實驗的一項嶄新的戰(zhàn)略任務(wù),就是要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),從根本上把粗放發(fā)展時期產(chǎn)生的“高資源耗費,高能源消費,高污染排放,低經(jīng)濟(jì)效益”的生產(chǎn)方式,轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗唾Y源耗費,低能源消費,低污染排放,高經(jīng)濟(jì)效益”的科學(xué)增長方式,在這樣的轉(zhuǎn)變中,尤其要最大限度地發(fā)揮土地資源的效益。土地資源作為人類生產(chǎn)和生存的重要物質(zhì)基礎(chǔ)之一,其利用水平的高低,利用方式的科學(xué)合理與否,是小城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計水平的重要內(nèi)容之一,也是衡量一個小城鎮(zhèn)是否“資源節(jié)約”和“環(huán)境友好”的重要標(biāo)志。轉(zhuǎn)變土地利用方式,節(jié)約集約用地,僅有科學(xué)的規(guī)劃和設(shè)計是不夠的,還必須依靠制定政策,建立健全管理規(guī)章制度,從組織上加大對土地的管理和約束,促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長方式的轉(zhuǎn)變。

5)節(jié)約集約用地是“兩型”小城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的重點內(nèi)容之一。

小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃是“兩型”小城鎮(zhèn)建設(shè)、管理和加強農(nóng)村土地資源管理的重要依據(jù),是實施最嚴(yán)格的土地資源管理制度的基礎(chǔ)。當(dāng)前一個不容忽視的嚴(yán)重問題,就是國土資源部門和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃管理部門工作不夠協(xié)調(diào),土地保護(hù)規(guī)劃與小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的矛盾非常突出。前者從保護(hù)土地資源角度,以嚴(yán)格控制使用土地為主,把有計劃使用土地作為部門工作的出發(fā)點。后者則過于強調(diào)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的“前瞻性”或“超前性”,強調(diào)速度和規(guī)模效應(yīng),迎合政府或某些領(lǐng)導(dǎo)的“意愿”。例如一些地方出現(xiàn)的“寬馬路”、“大廣場”、“大院子”等 ,在建設(shè)布局上的“松”、“散”、“全”等 ,還有“不批先用”、“少批多用”等,就是最好的例證。實踐經(jīng)驗證明,由縣(市)政府或主管領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮,國土資源部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理部門必須通力合作,必須堅持國家的方針、政策,結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)的近期、中期和長(遠(yuǎn))期發(fā)展的實際,把“節(jié)約集約”用地作為規(guī)劃設(shè)計的重點內(nèi)容,各級領(lǐng)導(dǎo)帶頭尊重規(guī)劃的法律地位,正確引導(dǎo)土地的科學(xué)合理利用,發(fā)揮有限土地利用的最大效益。

2 小城鎮(zhèn)節(jié)約集約用地存在的問題

1)小城鎮(zhèn)各項建設(shè)用地增長速度快,用地效率低的矛盾十分突出。

小城鎮(zhèn)建設(shè)速度及城鎮(zhèn)建成區(qū)環(huán)境形態(tài)的形成,是小城鎮(zhèn)發(fā)展的具體體現(xiàn),這種發(fā)展也必然伴隨鎮(zhèn)區(qū)周邊土地面積的減少。因此一些地方就錯誤地把農(nóng)村城鎮(zhèn)化理解為“土地的非農(nóng)業(yè)化”轉(zhuǎn)變,出現(xiàn)了輕視城鎮(zhèn)內(nèi)涵建設(shè)而只注重外延,造成小城鎮(zhèn)加速擴(kuò)展。根據(jù)建設(shè)部有關(guān)資料,從1978年底到2004年底,我國建制鎮(zhèn)由2173個增加到20600個,僅20年時間就增加了9倍。在此期間小城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積也擴(kuò)大了5倍左右。值得注意的是,小城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積快速增長的同時,其用地效率并沒有相應(yīng)地提高,始終處于較低水平。

2)小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計起點低,質(zhì)量不高,執(zhí)行中缺乏嚴(yán)肅性和連續(xù)性。

目前,小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃不相銜接,影響了基本農(nóng)田的保護(hù)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的健康發(fā)展。少數(shù)小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制質(zhì)量低,對建設(shè)和發(fā)展指導(dǎo)性不強,難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子變化頻繁,使規(guī)劃的執(zhí)行缺乏連續(xù)性。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料,鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子平均兩年多時間變化一次(包括個別主要或分管領(lǐng)導(dǎo)遷移),于是由于眾所周知的原因,規(guī)劃也基本要隨之變化一次,規(guī)劃變化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的變化速度正比,從而喪失了規(guī)劃的嚴(yán)肅性和執(zhí)行的連續(xù)性,這就必然導(dǎo)致“重復(fù)建設(shè)”、“豆腐渣工程”和“半拉子工程”的產(chǎn)生。

3)小城鎮(zhèn)平均規(guī)模偏小,布局分散,土地資源(包括其他資源)利用效益不高。

由于地域條件、歷史的原因和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡,加之一些地方撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)和聚村建鎮(zhèn)等,小城鎮(zhèn)數(shù)量是增加了,但是規(guī)模偏小,并且布局分散,麻雀雖小肝膽俱全,各種公共服務(wù)設(shè)施重復(fù)建設(shè),土地利用量大效益低的問題十分突出,浪費土地資源現(xiàn)象較為普遍。目前建制鎮(zhèn)平均人口大約為2.5萬,但是鎮(zhèn)區(qū)常住人口平均只有5000人左右。每個建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)占地平均面積僅為0.81平方公里,有些后期撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)和合村建鎮(zhèn)的規(guī)模則更小,因此難以形成規(guī)模效益,人均占地多,基礎(chǔ)設(shè)施投資大,戰(zhàn)線過長,服務(wù)設(shè)施重復(fù)建設(shè),不利于土地資源的集約利用。

4)土地所有權(quán)屬復(fù)雜,土地制度不健全,管理較為混亂。

由于土地所有權(quán)屬的復(fù)雜性,土地產(chǎn)權(quán)制度不夠健全,加之受到體制因素的制約,基層土地管理部門或執(zhí)法人員工作難度大,導(dǎo)致管理混亂,執(zhí)法力度不夠。一些單位、企業(yè)或個人用地中的“未批先用、征而不用、批小用大、隨意變更土地使用性質(zhì)、非法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”等現(xiàn)象時有發(fā)生,在少數(shù)地區(qū)甚至大有蔓延之勢。在一些近年來發(fā)展較快的小城鎮(zhèn),由于土地產(chǎn)權(quán)制度不夠健全,出現(xiàn)的土地產(chǎn)權(quán)邊界模糊、權(quán)能不明晰、用地浪費問題十分突出。

5)政府受土地轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動,土地制度管理不力,導(dǎo)致土地浪費。

在小城鎮(zhèn)土地管理、開發(fā)和利用過程中,出現(xiàn)了土地資源利益分配主體的多元化問題,例如農(nóng)村集體、農(nóng)民、開發(fā)商、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣市政府等都成為土地轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)的利益分配主體。通常在土地收益分配中,農(nóng)民集體和個人所得利益比重僅占到土地出讓價的10%～20%,而縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收益共占到土地出讓價的80%以上。在如此大的土地出讓收益分配刺激下,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和縣市政府具有征用、出讓土地的強大利益沖動,這就必然導(dǎo)致法律、制度和規(guī)定的虛設(shè),管理的不利,使得“保護(hù)”和“用地”形同兩張皮,對管理和合理利用土地資源、保護(hù)耕地等產(chǎn)生極為不利的影響[5]。

3 小城鎮(zhèn)節(jié)約集約用地的對策建議

1)建立土地資源保護(hù)區(qū),依法保護(hù)土地特別是重點保護(hù)耕地。

土地是農(nóng)村和農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的生產(chǎn)資料和寶貴財富,保護(hù)土地資源應(yīng)加大力度優(yōu)先保護(hù)耕地。根據(jù)各地實施土地保護(hù)的實踐和成果證明,依法建立土地資源保護(hù)區(qū)是一項行之有效的基本措施,無論是當(dāng)前還是將來都應(yīng)當(dāng)大力推廣,持之以恒。在建立保護(hù)區(qū)時,要根據(jù)規(guī)劃時限,例如近期、中期和長期發(fā)展對土地的需求供應(yīng)量,要根據(jù)輕重緩急合理配置需求供應(yīng)量,要根據(jù)規(guī)劃時限內(nèi)的年人口自然增長率、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對耕地的需求做好安排,并適當(dāng)留有余地和發(fā)展空間。特別是采取強有力的手段,堅決把那些高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)良田獨立出來嚴(yán)控嚴(yán)管起來,作為永久保護(hù),把那些用于名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和綠色優(yōu)質(zhì)蔬菜生產(chǎn)基地劃撥出來,用政府立法的方式,嚴(yán)格加以重點保護(hù)。同時政府還要立法(或者下文),對不論是招商引資、單位建設(shè)、重點項目,還是個人建房,政府不能批,建設(shè)不能占,對那些違規(guī)批建者要繩之以法。

2)站在“資源節(jié)約”和“環(huán)境友好”的高度,用創(chuàng)新的思維做好“兩型”小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃,在建設(shè)和發(fā)展中充分發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用。

小城鎮(zhèn)是個濃縮的小城市,建設(shè)涉及農(nóng)村的方方面面,是個實打?qū)嵉南到y(tǒng)工程,而規(guī)劃則是小城鎮(zhèn)建設(shè)的“龍頭”。小城鎮(zhèn)發(fā)展中的土地利用,需要利用科學(xué)合理的規(guī)劃作為指導(dǎo)[3]。成功地區(qū)的經(jīng)驗證明,小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展,必須嚴(yán)格執(zhí)行小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃,不能搞建設(shè)和用地兩張皮,更不能一手硬一手軟,必須兩手同時抓。成功地區(qū)的做法是,由政府一把手領(lǐng)頭,統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃設(shè)計、城市建設(shè)、土地管理及相關(guān)部門聯(lián)合辦公,把小城鎮(zhèn)“建設(shè)規(guī)劃”、“土地利用規(guī)劃”和“土地資源保護(hù)規(guī)劃”整合為系統(tǒng)規(guī)劃(一套圖紙),實現(xiàn)真正意義上的“土地利用規(guī)劃”、“土地保護(hù)調(diào)整規(guī)劃”和“小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,保證其有效實施。為此,一是要把“兩型”小城鎮(zhèn)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展范疇,把本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口、資源、環(huán)境等納入?yún)^(qū)域大范圍中通盤考慮。要從土地資源(包括其他資源)配置、自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)模式、發(fā)展功能定位、發(fā)展速度和農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平等出發(fā),根據(jù)不同區(qū)位優(yōu)勢、資源條件、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,嚴(yán)格控制小城鎮(zhèn)發(fā)展的數(shù)量,形成合理的小城鎮(zhèn)區(qū)域布局。二是要編制好小城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃。小城鎮(zhèn)的建設(shè)是一個綜合的、系統(tǒng)的和動態(tài)的發(fā)展工程,要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的預(yù)期,對小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、功能、模式、方向、發(fā)展時間和空間做出統(tǒng)籌安排。各項規(guī)劃要有科學(xué)的預(yù)期性,為小城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展留有空間和余地。

3)加強土地使用狀況調(diào)查研究,加快土地使用與管理制度改革步伐,處理好土地規(guī)劃與小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的關(guān)系。

“兩型”小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃設(shè)計之前,必須認(rèn)真細(xì)致地搞好土地使用狀況的調(diào)查,要切合實際地制定土地合理使用的管理制度。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際,聯(lián)系小城鎮(zhèn)近期、中期和長(遠(yuǎn))期等不同發(fā)展階段,各類建設(shè)項目(或工程)土地利用、開發(fā)、保護(hù)、調(diào)整和治理等,進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和合理安排,編制出科學(xué)合理的土地使用規(guī)劃。規(guī)劃一定要處理好超前和合理的關(guān)系,超前是對未來發(fā)展的科學(xué)預(yù)測,防止走彎路或盡量少走彎路。合理就是滿足發(fā)展前提下的節(jié)約集約使用土地,又要有好的發(fā)展,又不浪費土地。要加強對建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和土地資源保護(hù)規(guī)劃編制執(zhí)行過程的監(jiān)管檢查,維護(hù)幾個規(guī)劃的專業(yè)技術(shù)的嚴(yán)肅性、執(zhí)行中的權(quán)威性和相對的連續(xù)性。要根據(jù)規(guī)劃制定土地供應(yīng)計劃,通過調(diào)控土地供給,調(diào)控城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和建設(shè)規(guī)模速度。

4)要提高城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地資源使用效益。

粗放發(fā)展時期小城鎮(zhèn)盲目模仿中小城市規(guī)劃 ,形成的“松”、“散”、“寬”等問題十分突出。較低的容積率是小城鎮(zhèn)土地配置低效率的主要現(xiàn)象之一,從而使得小城鎮(zhèn)建設(shè)用地效益低和浪費嚴(yán)重。從全國來看,目前小城鎮(zhèn)的容積率平均值遠(yuǎn)小于30%,說明存量土地里面還有大約60%的容納力,這無論是在空間開發(fā)還是在內(nèi)涵擴(kuò)充上仍然有較大的潛力可挖掘。因此建設(shè)“兩型”小城鎮(zhèn)要經(jīng)過科學(xué)的城鎮(zhèn)規(guī)劃和設(shè)計,努力提高小城鎮(zhèn)建筑容積率。同時小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)以內(nèi)涵擴(kuò)充為主,適度開發(fā)城鎮(zhèn)空間,盡量控制外延擴(kuò)展,以保證土地的合理利用,防止土地資源浪費。提高小城鎮(zhèn)用地規(guī)劃中土地資源利用效益,主要表現(xiàn)在三個方面:一是對小城鎮(zhèn)空間增長的邊界約束,防止城鎮(zhèn)外延的無限擴(kuò)展;二是合理確定并有效地限制小城鎮(zhèn)建筑的最佳容積率,包括各類建筑物的密度;三是確定土地的優(yōu)化和配置利用,如各類項目的用地比率、老城區(qū)的改造、居民住宅區(qū)的開發(fā)等等,要較為細(xì)致地分析研究和引導(dǎo)土地的優(yōu)化配置。與傳統(tǒng)規(guī)劃相比,“兩型”小城鎮(zhèn)規(guī)劃的一個最大特點,就是不追求城鎮(zhèn)規(guī)模效應(yīng),不攀比建筑形態(tài)和體量,而是始終如一地追求投入小、效益大的發(fā)展目標(biāo)。注重在內(nèi)涵擴(kuò)充上做文章、下工夫,科學(xué)引導(dǎo)老城區(qū)改造,花大力氣盤活利用好存量土地,提高土地資源的配置效益[6]。

5)進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整。

在傳統(tǒng)粗放發(fā)展方式下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了吸納建設(shè)資金,出于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動,在招商引資時,對工業(yè)企業(yè)用地給予了極大的優(yōu)惠空間,使得小城鎮(zhèn)用地的結(jié)構(gòu)比例出現(xiàn)嚴(yán)重失調(diào)。目前小城鎮(zhèn)工業(yè)用地比重普遍偏高,有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(工業(yè))用地占到32%以上,但是用于解決民生的住宅建設(shè)用地還不足30%。在工業(yè)化程度極高的日本,工業(yè)用地僅占13%,住宅用地占的比率高達(dá)76%,其他用地比率約為11%[8]。我國小城鎮(zhèn)的工業(yè)生產(chǎn)用地的配置比例嚴(yán)重偏大的原因,是長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在招商引資中出臺的地方土政策,對土地的無償或低償使用,造成工業(yè)企業(yè)業(yè)主(特別是外資)在用地時總是低價多征,多征少用,有的甚至征地不用或隨意改變土地使用性質(zhì)(特別是內(nèi)資)。例如在目前的城郊附近鄉(xiāng)鎮(zhèn),建設(shè)住宅區(qū)比比皆是,都是假借小城鎮(zhèn)建設(shè)征地,再改變用地性質(zhì),搞房屋開發(fā)。因此,建設(shè)“兩型”小城鎮(zhèn),要特別注意調(diào)整和轉(zhuǎn)換產(chǎn)業(yè)用地,注意向內(nèi)涵挖潛,集約利用好存量土地,依法控制增量土地。

6)加大土地管理力度,依法規(guī)范土地管理,堅決維護(hù)土地市場秩序。

節(jié)約用地和保護(hù)耕地與建設(shè)、發(fā)展表面看似矛盾,但如果從建設(shè)“和諧社會”和“資源節(jié)約型環(huán)境友好型”社會的全局和高度來看,不僅是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)而且是全國經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展、又好又快發(fā)展的基本國策。國土資源管理、城市規(guī)劃和建設(shè)管理部門一定要協(xié)調(diào)統(tǒng)一,加強對小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地問題調(diào)查研究,及時制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策,積極支持小城鎮(zhèn)建設(shè),主動為政府建設(shè)管理部門和用地單位提供政策咨詢,對符合“資源節(jié)約型環(huán)境友好型”建設(shè)的“低資源耗費,低能源消費,低污染排放,高經(jīng)濟(jì)效益”項目,主動提前審查,提前介入和現(xiàn)場服務(wù),積極協(xié)助辦理用地報批手續(xù),增強審查、管地、批地工作的透明度[8]。對“高資源耗費,高能源消費,高污染排放,低經(jīng)濟(jì)效益”的項目,無論誰打招呼,無論冠以何種名義,都要嚴(yán)格執(zhí)法,依法辦事,嚴(yán)格管理,加強對小城鎮(zhèn)建設(shè)中各種非法、違法用地行為的打擊。要嚴(yán)厲查處各類違法用地案件,打擊土地地下交易市場,防止土地資源的流失,從而保證“資源節(jié)約型環(huán)境友好型”小城鎮(zhèn)建設(shè)的實現(xiàn),并且能持續(xù)健康地發(fā)展。

[1] 任曉靜.小城鎮(zhèn)建設(shè)要合理利用土地[J].小城鎮(zhèn)建設(shè),2003(9):91-92.

[2] 柳博雋.走節(jié)約集約用地之路[J].浙江經(jīng)濟(jì),2008(16):38.

[3] 王寧,王建華.小城鎮(zhèn)模式定位與規(guī)劃策略[J].孝感學(xué)院學(xué)報,2009,29(3):99-102.

[4] 尹力軍,郝瑞彬.中國耕地資源流失態(tài)勢及主要影響因素分析[J].農(nóng)機(jī)化研究,2008(11):1-4.

[5] 靳海燕.我國農(nóng)村耕地利用及保護(hù)對策[J].山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報,2008,30(2):4.

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[7] 潘曉宇.論城鎮(zhèn)建設(shè)與保護(hù)耕地[J].山東省農(nóng)業(yè)干部管理學(xué)院學(xué)報,2007,23(3):81-82.

[8] 田碩,陳麗華.小城鎮(zhèn)規(guī)劃在進(jìn)行土地利用調(diào)整時的問題及對策研究[J].農(nóng)業(yè)科技與信息,2008(4):49-51.

Problems and Measures of Optimal and In tensive Land Utilization in Construction of“Two-oriented”Small Towns

Wang Jianhua
(Urban Planning and Design Institute,Xiaogan University,Xiaogan,Hubei 432000,China)

How to optimally and intensively utilize land resource is an important content in construction of“energy-efficient and environment-friendly”small towns.In view of existing problem s of land use in small towns’construction,this paper analyzes the necessity of optimal and intensive land utilization,and proposes countermeasures and suggestions to optimal and intensive land utilization in construction of“two-oriented”small towns.

“two-oriented”small towns;land use;problems;measures

TU 984

A

1671-2544(2010)03-0074-05

2010-04-06

教育部人文社會科學(xué)研究項目(09YJAZH083);湖北省軟科學(xué)研究計劃項目(2009DEZ003)

王建華(1954— ),男,湖北云夢人,孝感學(xué)院城市建設(shè)學(xué)院教授。

(責(zé)任編輯:鄒禮平)