基層政府法治建設的問題與對策分析

趙雙林，賈玉林

（1.邯鄲學院，河北 邯鄲 056001；2.河北省教育科學研究所，石家莊 050000）

在我國現(xiàn)有的行政體制中，各級政府的地位和性質(zhì)不同，承擔的任務不同，管理方式和方法亦有所區(qū)別。其中，基層政府是連接中央政府、省級政府和廣大人民群眾的“橋梁政府”、“前沿政府”。強化基層政府法治建設，不僅關(guān)系到基層政權(quán)的穩(wěn)定，而且關(guān)系到整個執(zhí)政黨地位的穩(wěn)定乃至整個國家的穩(wěn)定。因此，基層政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。當前，我國社會主義現(xiàn)代化建設進入了一個新的歷史時期，既面臨前所未有的發(fā)展機遇，也顯現(xiàn)出深層次的矛盾和問題。為此，2007年6月25日，胡錦濤總書記在中央黨校發(fā)表重要講話時再次強調(diào)：要“全面落實依法治國基本方略，弘揚法治精神，維護社會公平正義！”可見，為適應新形勢和新要求，堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想，深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、加強政府自身改革和建設，迫切需要基層政府對目前存在的一些突出問題，如依法行政的觀念淡薄，執(zhí)法體系不完善，依法行政能力弱，決策的科學化、民主化水平不高，監(jiān)督機制不健全，權(quán)力約束效果差等，提出相應的解決方案。要通過不斷增強政府工作人員的法治意識，提高法律素質(zhì)，規(guī)范執(zhí)法行為，加強規(guī)范性文件的審查，完善行政決策機制，提高依法行政水平，規(guī)范監(jiān)督機制，建立行政責任追究制度等有效措施來保障基層政府真正做到依法行政。

一、基層政府的涵義與特征

（一）基層政府的涵義

根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的相關(guān)規(guī)定，基層政府就是基層國家行政機關(guān)，一般是指市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級國家行政機關(guān)。基于研究的需要，本文以縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)等基層政府為研究對象。

基層政府是基層國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，是基層國家行政機關(guān)，是我國政權(quán)體系中的基礎，處在政府工作的第一線，承擔著經(jīng)濟、政治、文化、社會等各方面的管理職責，直接面向廣大人民群眾，需要直接處理各種具體、現(xiàn)實的利益關(guān)系和社會矛盾?；鶎诱闹饕δ茉谟趯Ψ伞⒎ㄒ?guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等的具體落實和執(zhí)行，在管理對象上呈現(xiàn)出明顯的直接性，基層政府的日常工作就是直接面對廣大人民群眾。換言之，基層政府是連接中央政府、省級政府和廣大人民群眾的“橋梁政府”或者稱“前沿政府”。從這層意義上說，基層政府是加強執(zhí)政能力、建設法治政府的基礎，其能否健全體制并正常運行，不僅關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和局部地區(qū)的政治穩(wěn)定，而且關(guān)系到整個國家的行政管理、社會發(fā)展乃至政治穩(wěn)定。

（二）基層政府的特征

依據(jù)《中華人民共和國憲法》、《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》的有關(guān)規(guī)定，基層政府的特征主要表現(xiàn)為：

1.地位的雙重性

《憲法》第105條規(guī)定的“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)”，體現(xiàn)了基層政府法律地位的雙重性：一方面，基層政府是本級地方國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作；另一方面，又對其上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作，都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關(guān)，服從國務院的領導。

2.職責的執(zhí)行性

基層政府依照憲法和地方組織法規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令。因此，依據(jù)法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對本區(qū)域的政治、經(jīng)濟和社會事務進行規(guī)劃、建設和管理成為基層政府的主要任務。

3.行為的直接性

基層政府按照法規(guī)和程序的規(guī)定做出的大部分是具體行政行為。其特點是對象特定化、具體化，是對某一個具體的事件或者具體的人所做的處理，效力指向特定具體事件，或者公民、法人，或者其他組織?；谝陨戏治?，基層政府的日常工作就是直接面對廣大人民群眾，不僅接觸面廣，而且接觸密度高，其每一個決定或者命令，往往都與管理對方的切身利益有著直接的關(guān)系。

二、基層政府法治建設中存在的主要問題及其成因分析

近年來，在黨中央、國務院的高度重視和正確領導下，基層政府法治建設的進程明顯加快，在實踐中取得了一系列成效，但不可否認的是，基層法治政府建設工作中尚存在一些不容忽視的問題和薄弱環(huán)節(jié)。

（一）法治觀念淡薄，法治意識不強

在現(xiàn)實工作中，一些行政機關(guān)的工作人員特別是領導干部對于依法行政的認識不高，依法行政的觀念比較淡薄。一些行政機關(guān)的領導干部對于依法行政工作常常是“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。一些地方依法行政工作還只是停留在會議上、文件中，流于形式，并沒有真正落實到行動當中去。有的領導干部長官意志嚴重，習慣于傳統(tǒng)的思維方式和工作方法，憑經(jīng)驗辦事，想當然地決策，輕視或不善于運用法律的手段處理問題；有的領導干部唯上、畏上，唯權(quán)、畏權(quán)，以言代法，以權(quán)壓法；有的領導干部講話沒有準則，不講誠信，政策朝令夕改，隨心所欲。一些行政機關(guān)和執(zhí)法人員只重視實體法，認為只要結(jié)果是正確的就可以，不注重選擇正確的手段和方法，程序意識淡薄，忽視行政權(quán)力的規(guī)范運作。

（二）執(zhí)法體系不完善，依法行政能力弱

當前，加快基層法治政府建設，特別需要在理順決策程序的前提下，從行政決策執(zhí)行的層面來探討法治政府所提出的基本原則，探討行政執(zhí)法體系應具備的相關(guān)品質(zhì)。從行政執(zhí)法體系的架構(gòu)而言，基層政府行政執(zhí)法體系的框架已經(jīng)搭建完成。但是，無論從靜態(tài)上還是從動態(tài)上考察基層政府的行政執(zhí)法過程，都會發(fā)現(xiàn)基層政府行政執(zhí)法體系還不盡符合建構(gòu)法治政府的內(nèi)在要求，主要表現(xiàn)為：行政立法薄弱，行政主體界定不清，行政自由裁量權(quán)控制機制不完善，行政執(zhí)法程序缺乏可操作性，依法行政的能力不夠強等。例如：有一些地方在下達處理決定時，僅憑印象、經(jīng)驗辦事，沒有充分的書面證據(jù)，當了被告后才忙著調(diào)查取證，嚴重違反了行政復議、行政應訴期間被告不得自行收集證據(jù)的規(guī)定等等。

（三）決策的科學化、民主化水平不高

就基層法治政府建設的現(xiàn)狀而言，需要突出解決法治政府條件下對公共決策模式的認識問題。實踐中不能完全做到充分調(diào)研、專家咨詢、民主協(xié)商、群眾聽證、集體決策，政府決策的水平和質(zhì)量直接決定了政府管理社會公共事務的效能。作為基層政府改革和創(chuàng)新的一項重要內(nèi)容，決策的科學化要求政府決策必須遵循科學的規(guī)律、程序和方法；決策的民主化要求政府決策盡可能地體現(xiàn)人民群眾的根本利益。從基層法治政府建設要求看，決策的科學化和民主化都在客觀上對決策的法治化提出了更高要求。

（四）監(jiān)督機制不健全，權(quán)力約束效果差

公眾監(jiān)督權(quán)力沒有被置于至高無上的法律地位，行政權(quán)運行的監(jiān)督機制不健全，缺乏責任追究的法律規(guī)定，行政權(quán)行使程序違法的現(xiàn)象沒有引起足夠的重視。憲法第27條之規(guī)定為行政公開提供了充分的法律依據(jù)，人民把管理國家事務的權(quán)力交給政府，當然有權(quán)了解政府行使權(quán)力的質(zhì)量和過程。而人民的這種知情權(quán)缺少法律保障，政府侵害公民知情權(quán)的法律界定不明確。行政管理體制與市場經(jīng)濟發(fā)展的要求不適應，依法行政面臨體制性障礙；行政決策程序和機制不夠完善；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生，人民群眾反映比較強烈；對行政行為的監(jiān)督機制不夠健全，一些違法或不當?shù)男姓袨榈貌坏郊皶r、有效的制止和糾正，行政管理相對人的合法權(quán)益受到損害得不到及時的救濟；一些行政機關(guān)工作人員依法行政的觀念還比較淡薄，依法行政的能力還有待進一步提高，所有這些問題嚴重制約著基層政府法治建設。

三、基層政府法治建設的對策

推進基層政府法治建設，決不能以犧牲人民群眾的利益為代價來換取一時的發(fā)展，必須堅持依法行政，學會用法律的手段來維護和保障經(jīng)濟社會的科學發(fā)展、和諧發(fā)展。為此，提出以下對策：

（一）增強法治意識，提高法律素質(zhì)

擯棄人治，消除以權(quán)代法，樹立法律至上、法律主治、制約權(quán)力和保障權(quán)利的法治觀念。由于我國傳統(tǒng)的封建專制統(tǒng)治，人治思想在廣大干部中的影響仍然根深蒂固，如現(xiàn)實生活中的行政命令、長官意志、以權(quán)代法等現(xiàn)象便是明證。因此，基層領導干部必須崇尚法律，尊重法律，遵循法律，自覺轉(zhuǎn)變與依法行政不相適應的思想觀念和行為方式，學會用法律思維來研究情況、分析問題，學會依法管理社會和政府的各項事務。當前，基層領導干部要加快樹立三種觀念：一是樹立法律支配權(quán)力的觀念，徹底糾正權(quán)力支配法律的錯誤思想；二是樹立法律面前人人平等的觀念，糾正法律治民不治官的錯誤思想；三是樹立法律工具主義與法律目標主義同時并重的觀念，糾正單純的法律工具主義思想。

（二）加強培訓，提高依法行政的能力

切實提高基層政府和部門全體工作人員的法律知識水平，是保證依法行政、建設法治政府的關(guān)鍵，特別是加強對基層政府各部門的領導干部法律知識的培訓，更是重中之重。以某縣為例，該縣政府建立了領導集體學法制度，組織多次集體學法講座，舉辦縣級領導干部依法行政研討班，系統(tǒng)學習憲法、行政法、行政許可法、行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復議法、監(jiān)督法、物權(quán)法等法律法規(guī)，這對進一步提高領導干部的法制觀念和依法協(xié)調(diào)處理社會矛盾、管理經(jīng)濟社會事務的能力十分重要。2007年，該縣成立了縣政府法制咨詢委員會，邀請知名專家學者擔任顧問和委員，建立了相應的決策咨詢機構(gòu)，為政府的重大決策提供建議和意見，有效地保證了決策的合法性和有效性。該縣還成立了依法行政工作領導機構(gòu)，加強了對依法行政的組織協(xié)調(diào)和領導，狠抓工作的貫徹落實，形成了齊抓共管的良好工作機制。這為提高基層政府依法行政的能力打下了堅實的基礎。

（三）規(guī)范執(zhí)法行為，加強規(guī)范性文件的審查

規(guī)范行政執(zhí)法行為，堅決杜絕不具備執(zhí)法資格的單位和個人從事行政執(zhí)法工作。嚴格遵守法定程序和權(quán)限，倡導文明執(zhí)法，杜絕隨心所欲、不遵守程序的執(zhí)法行為。全面推行行政執(zhí)法責任制，如某縣政府按照國務院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》的要求，建立健全行政執(zhí)法行為的案卷管理、備案審查和案件評查機制，進一步完善行政執(zhí)法評議考核制度、投訴舉報制度和責任追究制度，正在將執(zhí)法過錯責任追究制度落到實處。依法規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，約束和規(guī)范行政處罰自由裁量行為，完善內(nèi)部監(jiān)督，減少執(zhí)法的隨意性，防止權(quán)力濫用。

基層政府要嚴格按照法定權(quán)限，制定和完善符合法律、法規(guī)和國家方針政策的，與市縣經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的規(guī)范性文件，不得違法設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權(quán)力；堅持合法性審查制度，法制機構(gòu)對所有的規(guī)章和規(guī)范性文件必須進行合法性審查，未經(jīng)審查或者審查未通過的，不得發(fā)布施行，確保規(guī)章和規(guī)范性文件的合法性；提高規(guī)章和規(guī)范性文件的透明度，凡正式生效的規(guī)范性文件，必須通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞媒體等向社會公布，便于人民群眾及時了解政府決策信息；保證受理公民、法人和其他組織舉報投訴渠道暢通，及時處理公民、法人或其他組織提出的審查建議，主動接受社會各界和人民群眾的監(jiān)督；落實規(guī)范性文件評估和清理公布制度，定期對規(guī)章和規(guī)范性文件實施情況進行分析、評估，對不適應客觀發(fā)展需要的，及時進行清理，從而消除制度之間的矛盾與沖突，提高規(guī)范性文件的質(zhì)量。

（四）完善行政決策機制，提高依法行政水平

正確決策是做好工作的前提。逐步建立以政府為主體，公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制，進一步完善決策行政首長負責制和重大決策集體討論研究制度，建立廣泛的公眾參與制度，通過聽證會和征求意見等多種方式，廣泛聽取各領域和各階層的意見；建立健全重大決策前的合法性審查制度，在行政決策實施前，應當經(jīng)過政府法制機構(gòu)的合法性審查，并將所有重大行政決策事項和結(jié)果，除依法應當保密的外都要向社會公開；建立決策評估機制，定期對決策的執(zhí)行情況進行跟蹤與反饋，科學確定政府決策績效評估的內(nèi)容和指標體系，實行政府內(nèi)部考核與公眾評議、專家評價相結(jié)合的決策評價辦法，完善行政決策的監(jiān)督制度和體制；建立決策責任追究制度，對因決策失誤造成嚴重后果的，按照權(quán)責一致、客觀公正的原則，追究有關(guān)人員的責任。如某縣建立了重大問題科學決策機制，將決策程序進行課題化研究，決策的程序分五步：（1）充分調(diào)研；（2）專家咨詢；（3）民主協(xié)商；（4）群眾聽證；（5）集體決策。決策結(jié)果必須具備合法性、前瞻性、創(chuàng)新性、可行性和惠民性，這就是在重大行政決策方面，基本做到五不決策，即未經(jīng)調(diào)研不決策，未經(jīng)專家咨詢不決策，未廣泛聽取民意或多數(shù)群眾不擁護不決策，未經(jīng)合法性論證不決策，未經(jīng)會議集體討論不決策。

（五）規(guī)范監(jiān)督機制，建立行政責任追究制度

當前，基層干部存在著的許多行政違法行為，其中一個非常重要的原因是缺乏強有力的監(jiān)督機制。為了使領導干部依法行政，必須把領導干部的行政權(quán)力置于嚴格的監(jiān)督之下，制定和完善符合基層政府法治建設的監(jiān)督機制，強化人大的法律監(jiān)督職能，創(chuàng)新行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督機制。要建立健全政府規(guī)范性文件的備案審查制度，加強對基層政府抽象行政行為的監(jiān)督，加強對下級機關(guān)具體行政行為的監(jiān)督檢查，完善行政執(zhí)法程序監(jiān)督，建立行政執(zhí)法案件質(zhì)量評查制度，及時糾正行政執(zhí)法中的違法違規(guī)行為，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計部門的行政職能，強化對領導干部行政權(quán)力的專門監(jiān)督和制約，健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡。

按照“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究，侵權(quán)須賠償”的要求，建立健全行政責任追究制度；建立領導干部依法行政工作責任制度，對領導班子成員就依法行政工作定崗定責定獎懲；建立領導干部行政責任追究制度，其具體制度應包括：首問責任制，行政過錯責任追究制，決策失誤責任制，用人失察責任制，監(jiān)督缺失責任制，重大過失自動辭職制等。同時，要細化追究責任的主體和具體類型。

（六）建立與完善考評機制

當前，在對基層政府領導干部的考核中，依法行政的考核機制還沒有建立，對依法行政的考核沒有納入重要議事日程，違法行政應承擔的責任還不能有效落實。為此，實踐中應從以下兩個方面建立和完善依法行政考核制度，加強基層領導干部依法行政能力建設：一是選拔考核制度，即在選拔基層領導干部時，將領導干部依法行政的能力作為一個重要的選拔考核標準，考核其對行政法基本知識及涉及的基層法律知識和擬任職位所應具備的法律知識的掌握情況，考核其將法律知識應用于實踐的能力；二是政績考核制度，將是否具有依法行政觀念、知識水平和依法行政的能力作為對領導干部政績考核的一個重要指標，并注重平時的依法行政能力考核。

總之，推進基層政府依法行政，必須結(jié)合其特點和實際，從基層政府權(quán)力運行的薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵部位入手，突出重點，穩(wěn)步推進?？偟囊笫?，在規(guī)范行政決策行為上下功夫，完善行政決策的制度和機制，推進依法決策、科學決策、民主決策，努力使政府各項決策真正體現(xiàn)科學發(fā)展觀，符合客觀實際，反映人民意愿；在規(guī)范性文件監(jiān)督管理上下功夫，嚴格實行合法性審查和備案制度，堅決糾正規(guī)范性文件與法律、法規(guī)及規(guī)章相抵觸的現(xiàn)象，切實維護法制統(tǒng)一、政令通暢；在規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法上下功夫，促進行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員嚴格按照法定權(quán)限和程序履行職責、行使權(quán)力，確保法律制度的全面正確實施；在提高政府行為透明度上下功夫，大力推進政府信息公開，切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；在提高公務員隊伍法律素質(zhì)上下功夫，加強對公務員依法行政知識的培訓，并廣泛開展依法行政的宣傳，營造良好的法治環(huán)境。只有這樣才能真正做到依法行政，才能早日達到基層政府法治建設的目標。

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