農(nóng)村法律援助面臨的困境及改進(jìn)建議
——以河南省為例

耿瑞珍

〔河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校商務(wù)秘書系,河南鄭州 450045〕

農(nóng)村法律援助面臨的困境及改進(jìn)建議
——以河南省為例

耿瑞珍

〔河南商業(yè)高等專科學(xué)校商務(wù)秘書系,河南鄭州 450045〕

法律援助作為一種幫扶貧弱、實(shí)現(xiàn)司法公正、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的手段,在我省和諧農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著積極作用。但是也面臨著一系列問(wèn)題,如廣大農(nóng)民對(duì)法律援助了解不夠,宣傳力度仍需加大;農(nóng)村法律援助資源短缺;法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分需進(jìn)一步優(yōu)化、清晰化;援助對(duì)象的特殊性給法律援助工作帶來(lái)了一些不利影響;法律援助立法有待完善等。為了更好地發(fā)揮法律援助的作用,需要在立法、宣傳、機(jī)構(gòu)建設(shè)、資金籌措機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)、各部門聯(lián)動(dòng)以及法律援助質(zhì)量監(jiān)督體制各方面做出進(jìn)一步的探索和改進(jìn),以增強(qiáng)其系統(tǒng)性和實(shí)效性。

法律援助;發(fā)展困境;改進(jìn)建議

農(nóng)村社會(huì)和諧是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵,而一個(gè)和諧的農(nóng)村社會(huì)離不開(kāi)良性發(fā)展的法治。綜觀我省農(nóng)村社會(huì)存在的各種糾紛,絕大部分沒(méi)有通過(guò)法律途徑得到解決,這在一定程度上反映了我省農(nóng)村社會(huì)的法治現(xiàn)狀并不樂(lè)觀。因而結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況,采取多元化的法律服務(wù)模式,優(yōu)化農(nóng)村的法治環(huán)境,滿足農(nóng)村社會(huì)的法律需求必然成為構(gòu)建和諧農(nóng)村過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)。在多元化的法律服務(wù)模式中,法律援助具有自身宗旨的明確性、業(yè)務(wù)形式的靈活多樣性,近些年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們:雖然其目前的發(fā)展存在一些尚須改進(jìn)的地方,但發(fā)展前景是好的,發(fā)展空間是充分的。我省司法廳將法律援助工作列為 2010年為民辦理的十件實(shí)事之一,就是希望能為更多的弱勢(shì)群體提供法律幫助?；诖?作為基層法律服務(wù)模式之一的法律援助,有待于我們進(jìn)一步去完善和發(fā)展,使之更好地為新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)。

一、法律援助在和諧農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的意義

法律援助是指由政府設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu),組織法律援助人員和社會(huì)志愿人員為某些經(jīng)濟(jì)困難的公民或特殊案件的當(dāng)事人在訴訟領(lǐng)域或非訴訟領(lǐng)域提供減費(fèi)或免費(fèi)的法律幫助,保障其合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。法律援助在幫扶貧弱、實(shí)現(xiàn)司法公正、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面所表現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值和意義已受到人們的普遍關(guān)注。法律援助在我省農(nóng)村社會(huì)建設(shè)中起到的作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.是解決農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中法治供給與需求矛盾的重要舉措

在我省農(nóng)村存在大量的法律糾紛,這些糾紛如果得不到很好的解決,將直接影響到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。但是,我省當(dāng)前的農(nóng)村法治供給仍然不容樂(lè)觀。我省法律援助中心經(jīng)過(guò)調(diào)研,發(fā)現(xiàn)每年應(yīng)有 4萬(wàn) -5萬(wàn)個(gè)法律援助案件,[1]但是由于立法、經(jīng)費(fèi)、人才等方面的原因,很多糾紛并不能通過(guò)法律途徑得到有效的解決。所以進(jìn)一步推進(jìn)我省法律援助工作,使廣大農(nóng)民了解法律援助,接受法律援助,是當(dāng)前我省法治工作的重中之重。

2.為我省城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)從二元向一元的穩(wěn)定過(guò)渡提供有力保障

二元城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在給農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的和諧發(fā)展,必須要逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“國(guó)民待遇”。但在改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的過(guò)程中,必然會(huì)涉及各方的利益,會(huì)產(chǎn)生許多矛盾,如征地、賠償、拆遷等,這些矛盾如果解決不好,則會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定性。法律援助的開(kāi)展可為其提供一個(gè)有力的法律保障,有助于這些社會(huì)問(wèn)題得到及時(shí)、有效、有序的解決。

3.是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行法律知識(shí)普及、法律意識(shí)和法律思維培養(yǎng)的良好途徑

農(nóng)村法治建設(shè)不僅要保證法治供給的充分有效,更重要的是要對(duì)廣大農(nóng)民進(jìn)行法律知識(shí)普及以及法律意識(shí)和法律思維培養(yǎng)。只有做到內(nèi)外兼修,農(nóng)村法治建設(shè)才會(huì)取得顯著的效果。而普法能夠取得良好效果的關(guān)鍵在于普法對(duì)象是否對(duì)法律產(chǎn)生認(rèn)同感,使法律的規(guī)則內(nèi)化于人們的生活之中。法律援助制度在這方面有很大的優(yōu)勢(shì)。一方面它能幫助人們解決一些生活中遇到的問(wèn)題,另一方面法律援助本身有訴訟援助和非訴訟援助形式,而且是免費(fèi)或減費(fèi)的,這更容易讓老百姓接受,從而拉近法律和農(nóng)民之間的距離。只有接觸了才會(huì)了解,只有了解了才可能運(yùn)用,只有運(yùn)用并見(jiàn)證了法律給大家?guī)?lái)的良好效果,才能更好地宣傳法律,才能有利于培養(yǎng)農(nóng)民的法律意識(shí)和法律思維能力。

二、河南省農(nóng)村法律援助工作的發(fā)展困境

經(jīng)過(guò)近幾年的大力宣傳,廣大農(nóng)民對(duì)于法律援助的認(rèn)知率明顯上升,我省法律援助工作總體上取得了顯著成績(jī),2009年全省辦案數(shù)量 3.1萬(wàn)件,比1998年增長(zhǎng) 11倍。[1]但農(nóng)村和城市存在著差異,農(nóng)村法律援助工作的開(kāi)展還需進(jìn)一步改進(jìn),其存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.廣大農(nóng)民對(duì)法律援助了解不夠,宣傳力度仍需加大

對(duì)于廣大農(nóng)民來(lái)講,深入了解法律援助的范圍、性質(zhì)、內(nèi)涵,弄清楚如何使用法律援助仍然是這項(xiàng)工作在農(nóng)村得以有效開(kāi)展的重要前提。但是就目前的情況來(lái)看,絕大多數(shù)農(nóng)民對(duì)法律援助的了解仍停留在“知道”這一層面,真正在遇到法律糾紛時(shí)往往又忘掉了“法律援助”的存在。因而,在廣大的農(nóng)村地區(qū),法律援助還有很長(zhǎng)的路要走。

2.農(nóng)村法律援助資源短缺

(1)專業(yè)法律援助人員配置不足。有效實(shí)施法律援助必須有大量的專業(yè)人才作保證。由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,目前中國(guó)的法律專業(yè)人才主要集中在城市,特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的中心城市,而廣大的農(nóng)村地區(qū)則相對(duì)缺乏。并且農(nóng)村的基層法律工作者絕大多數(shù)沒(méi)有受過(guò)正規(guī)的法律教育,農(nóng)民調(diào)解工作最有力的工具仍是“人情”、“威望”。

(2)法律援助經(jīng)費(fèi)短缺。經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題是城市和農(nóng)村法律援助工作共同面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。這成為制約法律援助工作開(kāi)展的一個(gè)“瓶頸”,它一方面影響到法律援助的受益面,使一部分低收入人群被排除在法律援助范圍之外;另一方面也使一部分法律援助案件的辦案質(zhì)量得不到保證。所以法律援助經(jīng)費(fèi)短缺所帶來(lái)的消極后果不容忽視。

3.法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分需進(jìn)一步優(yōu)化

法律援助專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣,必須設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)開(kāi)展這項(xiàng)工作。目前我省設(shè)置了省級(jí)司法廳法律援助中心、地市級(jí)司法局法律援助中心、縣區(qū)級(jí)司法局法律援助中心、鄉(xiāng)級(jí)的法律援助工作站、村級(jí)法律援助聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。但是存在的問(wèn)題是,在已經(jīng)成立的法律援助機(jī)構(gòu)中,有獨(dú)立辦公場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)、人員的并不多,尤其是鄉(xiāng)以下,“一套人馬、兩塊牌子”的問(wèn)題普遍存在。此外,我國(guó)法律援助機(jī)構(gòu)隸屬于各級(jí)司法行政部門,既是管理機(jī)構(gòu)也是服務(wù)機(jī)構(gòu) (國(guó)家法律援助中心除外)。這種設(shè)置造成了法律援助機(jī)構(gòu)的職能不清,從而對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)中的專職法律援助人員獨(dú)立辦案產(chǎn)生一定影響。

4.農(nóng)村法律援助對(duì)象的特殊性所帶來(lái)的不利影響

在農(nóng)村,需要進(jìn)行法律援助的對(duì)象有其特殊性。一方面,有法律援助需求的人數(shù)較多。當(dāng)前農(nóng)村正處于一個(gè)社會(huì)變革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,一些長(zhǎng)年累積下來(lái)的矛盾不可避免地顯現(xiàn)出來(lái),農(nóng)村對(duì)法律援助的需求將會(huì)很大。另一方面,由于農(nóng)村的鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)禮治的社會(huì),農(nóng)民整體上法治觀念不強(qiáng),對(duì)于法的理解比較狹隘,尤其是當(dāng)法律援助案件敗訴時(shí),會(huì)產(chǎn)生一些不理性的思想和行為。再者,由于侵害農(nóng)民權(quán)益的主體多為縣鄉(xiāng)政府和失去其農(nóng)民自治機(jī)關(guān)原本性質(zhì)的村委會(huì),而且侵害是以紅頭文件的形式進(jìn)行的,這更增加了處理的難度。[2]以上這些因素的存在都將為農(nóng)村的法律援助工作帶來(lái)不利影響。

5.法律援助立法有待完善

這也是城市和農(nóng)村法律援助工作中共同面對(duì)的問(wèn)題。我國(guó) 1994年提出建立法律援助制度,2003年頒布《法律援助條例》,這使我國(guó)的法律援助制度更加規(guī)范化、系統(tǒng)化。但隨著社會(huì)的發(fā)展,《法律援助條例》與我國(guó)法律援助的實(shí)際需求還有一定的距離。主要表現(xiàn)在層次較低,難以有效地組織協(xié)調(diào)法律援助這項(xiàng)系統(tǒng)工程;內(nèi)容粗疏,缺乏可操作性,難以保證實(shí)效;受援范圍窄,不能最大限度地滿足人們對(duì)法律援助的需求等。

三、完善我省農(nóng)村法律援助工作的幾點(diǎn)建議

1.完善法律援助的相關(guān)立法

法律援助工作作為當(dāng)前農(nóng)村法治建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié),要想發(fā)揮其最佳效果,就要完善相關(guān)立法?？疾旆稍ぷ鏖_(kāi)展較好的國(guó)家就會(huì)發(fā)現(xiàn),它們基本都有完備的法律援助法律體系。以加拿大為例,“加拿大的法律援助制度,是建立在一整套法制基礎(chǔ)上的。這套法制主要由三個(gè)部分構(gòu)成,即國(guó)家憲法的原則規(guī)定,聯(lián)邦刑事立法和省級(jí)專門立法的具體規(guī)定,以及判例法的解釋?！盵3]因此,我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外已有的成功經(jīng)驗(yàn),首先,要把公民獲得法律援助的權(quán)利明確寫入憲法;其次,法律援助的實(shí)施需要司法、民政、財(cái)政、法院、檢察院等各部門的相互配合,為了更好地規(guī)范協(xié)調(diào)法律援助參與各方的關(guān)系,應(yīng)制定法律援助的專門法,提升其法律效力。再次,我國(guó)的《法律援助條例》內(nèi)容粗疏、操作性差,影響法律援助工作的效果,因而應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)內(nèi)容,并對(duì)配套的法律制度進(jìn)行及時(shí)的修訂,使法律援助案件在各個(gè)環(huán)節(jié)上都具有較強(qiáng)的可操作性。最后,要擴(kuò)大法律援助的對(duì)象和范圍,使法律援助的作用和影響力得到充分發(fā)揮。

2.加大對(duì)法律援助的宣傳力度

評(píng)估法律援助制度是否成熟和高效,公眾的知曉率是一個(gè)最基本的指標(biāo),因而要加強(qiáng)對(duì)法律援助的宣傳。一是要加大對(duì)政府和相關(guān)部門的宣傳力度,關(guān)鍵是要讓其認(rèn)識(shí)到法律援助的重要性,從而在經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)建立、人員編制、工作開(kāi)展等各個(gè)環(huán)節(jié)給予充分的支持;二是對(duì)廣大農(nóng)民采取靈活多樣的宣傳方式,使其更容易理解和接受法律援助制度,如充分利用典型案例的影響,舉辦相關(guān)的講座,編排各種宣傳法律援助的文藝節(jié)目等。

3.加強(qiáng)法律機(jī)構(gòu)建設(shè)

從《法律援助條例》第五條的規(guī)定可以看出,法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)兩項(xiàng)基本職責(zé):一是對(duì)法律援助事業(yè)進(jìn)行管理;二是具體辦理各種法律援助案件。目前,實(shí)踐中已出現(xiàn)法律援助機(jī)構(gòu)職能不清的問(wèn)題,即這兩個(gè)職責(zé)是應(yīng)由一個(gè)部門承擔(dān)還是由兩個(gè)部門承擔(dān)?本文認(rèn)為,我國(guó)的法律援助工作處在實(shí)施的初級(jí)階段,很多問(wèn)題還在探索之中,目前法律援助機(jī)構(gòu)承擔(dān)這兩項(xiàng)職責(zé)是可行的,只是應(yīng)在法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理與分工上再作進(jìn)一步的細(xì)化,使職責(zé)的行使更為合理、清晰。另外對(duì)于農(nóng)村法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置中出現(xiàn)的沒(méi)有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)短缺、人員不夠以及“一套人馬兩塊牌子”等問(wèn)題,要加強(qiáng)監(jiān)督管理,落實(shí)經(jīng)費(fèi)以及人員配置問(wèn)題。

4.建立多渠道的資金籌措機(jī)制

資金短缺是我國(guó)法律援助工作開(kāi)展中的一大難題。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家,法律援助的資金完全由財(cái)政撥付是不現(xiàn)實(shí)的,因而,就必須建立由政府和社會(huì)共同承擔(dān)的多渠道資金籌措機(jī)制。

(1)加大國(guó)家投入的力度。不管建立何種資金籌措機(jī)制,國(guó)家的投入都應(yīng)是最主要的,各級(jí)政府應(yīng)在每年的財(cái)政預(yù)算中為法律援助列出專項(xiàng)資金,以保證法律援助的財(cái)政支持。

(2)積極動(dòng)員社會(huì)力量。扶貧救弱不僅是國(guó)家的責(zé)任,也是全社會(huì)的義務(wù)。要采取各項(xiàng)鼓勵(lì)措施,積極動(dòng)員社會(huì)各方力量參與到法律援助工作中去,同時(shí)可成立法律援助基金會(huì),廣泛地吸納社會(huì)資金,以緩解法律援助經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。

(3)嘗試把法律援助納入到公民社會(huì)基本保險(xiǎn)中。當(dāng)今社會(huì),法律與人們的生活密切相關(guān),每個(gè)人都無(wú)法使自己完全地遠(yuǎn)離法律,因而通過(guò)把法律援助納入到公民社會(huì)基本保險(xiǎn)中以確保自己的合法權(quán)益得到及時(shí)、有效的法律保護(hù),這對(duì)我國(guó)法律援助工作的開(kāi)展將起到積極的推動(dòng)作用。

5.加強(qiáng)法律援助隊(duì)伍建設(shè)

法律援助隊(duì)伍建設(shè)是保證法律援助工作有效開(kāi)展的重要因素。一是要積極鼓勵(lì)、扶持大量律師參與到法律援助工作中去,最大限度地發(fā)揮其主力軍的作用。二是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層法律服務(wù)人員的培訓(xùn)和管理。三是探索院校法律專業(yè)學(xué)生擔(dān)任志愿者的途徑。今年河南政法管理干部學(xué)院法律援助工作站于 5月 16日掛牌成立,堪稱省內(nèi)高校發(fā)韌之舉,被老百姓親切地稱為法律援助“第一站”。此舉壯大了法律援助的隊(duì)伍,也為從事法律教育、研究、學(xué)習(xí)者服務(wù)社會(huì)弱勢(shì)群體提供了一個(gè)平臺(tái)。另?yè)?jù)了解上海市部分大學(xué),如華東政法大學(xué)、上海交通大學(xué)法學(xué)院、上海政法大學(xué)等均設(shè)有法律援助委員會(huì),作為學(xué)子踐行法律、了解社會(huì)的基地。

6.加強(qiáng)各部門的聯(lián)動(dòng)

法律援助工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,它需要各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)與配合,甚至包括跨地域的合作,尤其在當(dāng)前大量農(nóng)民外出務(wù)工的情況下,這種跨地域合作的重要性更加明顯。

7.探索建立法律援助質(zhì)量監(jiān)督體制

建立法律援助質(zhì)量監(jiān)督體制的目的是更好地推動(dòng)法律援助工作和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。這可以從以下兩方面入手:一方面是對(duì)法律援助的管理工作進(jìn)行監(jiān)督;另一方面是對(duì)法律援助工作的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。辦案質(zhì)量是關(guān)系到法律援助制度能否得以存續(xù)和發(fā)展的關(guān)鍵,必須要對(duì)法律援助工作開(kāi)展過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)建立完善的監(jiān)督管理辦法,以確保辦案質(zhì)量。

[1] 袁理政,連欣.河南法律援助全面實(shí)現(xiàn)“應(yīng)援盡援”[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/legal/2009-05/04/content_11309309.htm.

[2] 龍愛(ài)華.淺談農(nóng)村法律援助[J].中共伊犁州委黨校學(xué)報(bào),2005(4):25.

[3] 楊誠(chéng).法律援助制度的比較與思考[J].華東政法學(xué)院學(xué)報(bào),1999(6):13-14.

(責(zé)任編輯:劉 陽(yáng))

10.3969/j.issn.1008-3928.2010.06.020

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1008-3928(2010)06-0094-04

2010-11-09

耿瑞珍 (1979-),女,河南鄭州人,河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校商務(wù)秘書系講師,經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士。