高校學生權益法律保護機制研究

汪旭鵬，章紅華

（九江學院，江西 九江 332005）

高校學生權益法律保護機制研究

汪旭鵬，章紅華

（九江學院，江西 九江 332005）

高校管理行為極容易侵害大學生的合法權益，對大學生的法律保護不能只注重事后的侵權救濟，而完全忽略了事前的侵權預防。只有不斷完善侵權救濟機制和逐步建立侵權預防機制，在兩種機制的共同作用下才能給大學生提供有效的法律保護。

高校學生管理；侵權救濟；侵權預防；機制

高校管理是維護正常的教育教學秩序，確保高校良性運行和發(fā)展的前提和基礎。當今社會高校之間的競爭日趨激烈，不斷加強管理、提高管理效率是高校賴以生存和發(fā)展的根本，《高等教育法》也賦予了高校享有依法自主辦學和民主管理的權利。我國教育法律法規(guī)雖賦予了高校辦學自主權和管理權，但對這些權利的性質和界限卻語焉不詳，以致在高校管理實踐中，高校極其容易濫用這些權利直至侵害學生權利的現象屢屢發(fā)生，高校和學生之間的法律糾紛也呈日益上升的趨勢。經問卷調查，有63.28%的學生認為權利被侵犯過，其中有48.7%的侵權行為來自學校，23.8%來自教師。[1]在現實中最易受高校管理侵害的學生權利主要包括：1.受教育權；2.財產權；3.隱私權、名譽權等人格權；4.公正評價權；5.程序性權利等。[2]學生以侵權為由將母校推上了被告席的報道不斷見諸媒體。這些數據以及媒體的報道折射出高校內部管理侵害學生權益現象較為普遍。在大學生與高校之間形成的教育法律關系中，大學生與高校是教育法律關系的雙方主體，但二者地位不平等，與高校相比大學生處于明顯弱勢，高校也長期以來把大學生當成是被管理者、受教育者?！肮茏　焙汀肮芎谩彼麄兪歉咝５囊回灥墓芾砝砟?。由此可知，大學生受到高校的侵害也就不足為奇。為減少校園內的不安定因素，建設和諧校園，為大學生創(chuàng)造良好的學習生活環(huán)境應盡快建立健全大學生權益法律保護機制。筆者認為這一機制理應包括大學生權益受侵害后的救濟機制，同時也應包括防范大學生權益受侵害的預防機制，兩種機制同等重要共同構筑一個大學生權益全面保護的網絡。很多學者對前者都認識到其重要性并加以研究，而后者則往往被忽略，很少有人對其展開研究。

一、高校學生管理侵權救濟機制的完善

（一）侵權救濟渠道不暢通

我國現行的教育法律體系尚未設定法律救濟程序，高校處分權沒有可訴性，校內申訴制度是學生唯一的權利救濟途徑，且基本無章可循。[3]雖然2005年的《普通高等學校學生管理規(guī)定》對申訴制度較以往做了更為詳細的規(guī)定但仍然有許多地方有待完善。同時校內申訴制度常常被很多人詬病，高校既當運動員又當裁判員，其裁決結果的公正性難以保障。學生權利受到侵害權利救濟渠道堵塞，一方面使得高校侵權可以有恃無恐，任何人都可以不用為侵權行為負責，另一方面則說明高校管理權的行使可以不受任何制約，更不會受到司法機關的審查和監(jiān)督。

（二）侵權救濟體系的完善

大學生的合法權益受高校管理行為侵害之后賦予大學生盡可能多的救濟手段和救濟途徑是切實維護大學生的合法權益，減少當前高校訴訟頻發(fā)，緩解學生和高校之間的緊張關系的重要舉措。如前文所述我國現行教育法律法規(guī)賦予大學生的權利救濟手段和途徑極其有限，這與我國建設社會主義法治國家，在高校內部實現依法治教、依法治校的法制目標極不相稱。為此，應該及時修改現行教育法律法規(guī)，在完善現有申訴救濟途徑的前提下，賦予大學生更多的侵權救濟手段和途徑，建立一個包括校內申訴、教育行政申訴、教育行政復議、行政訴訟等在內的侵權救濟體系。該體系中的救濟手段既有內部救濟也有外部救濟，校內申訴屬于內部救濟，其余的都屬于外部救濟；既有訴訟救濟也有非訴救濟，其中行政訴訟屬于訴訟救濟，其余的都屬于非訴救濟。各種救濟手段之間的關系是逐級遞進的關系，其中校內申訴是學生與高校之間糾紛解決的必經途徑。教育行政申訴和教育行政復議屬于行政救濟，但二者都不是糾紛解決的必經程序。行政訴訟是高校以外的司法機關提供的救濟，也是大學生權益保護的最后一道屏障，它以國家強制力為后盾，是最后也是最強有力的救濟手段。

1.校內申訴。學生受高校管理行為侵害產生的糾紛首先應通過校內申訴途徑尋求解決，這是尋求其他救濟途徑的前提，只有對校內申訴結果仍然不滿意的才可以采用其它救濟手段。理由是該救濟手段具有成本低、程序簡便、效率高等優(yōu)點，可以讓絕大部分的矛盾和糾紛在高校內部就能得到有效的化解和消除，在尋求其它救濟途徑之前先行過濾一部分矛盾和糾紛。各高校應將2005年的《普通高等學校學生管理規(guī)定》關于申訴規(guī)定的基礎上結合本校的實際進一步具體化、程序化、規(guī)范化。教育行政主管機關則應盡快制定單行的《學生申訴條例》并對當前被人詬病較多的校內申訴制度予以完善，使之更具可操作性和更加公平、公正。

2.行政申訴。《普通高等學校學生管理規(guī)定》第六十三條規(guī)定，學生對校學生申訴委員會的復查決定有異議的，在接到學校復查決定書之日起十五個工作日內，可以向學校所在地省級教育行政部門提出書面申訴。不過，有關教育行政申訴的相關規(guī)定在我國目前幾近空白，這一學生權益救濟途徑在現實中應用極少。關于教育行政申訴并無任何專門的規(guī)范性法律文件，只有原國家教委在1995年8月28日印發(fā)的《關于開展加強教育執(zhí)法及監(jiān)督試點工作的意見》中提出要健全行政申訴，對行政申訴制度建設提出了若干指導意見。根據該《意見》的要求，申訴的提出、審查、處理都應采用書面形式，并應遵守時限，對有關申訴請求，申訴處理機構應當根據具體情況分別作出維持、責令限期改正、撤銷原處理決定和在管理權限內作出變更的決定。顯然關于教育行政申訴我國仍然處于無法可依的狀態(tài)，難怪乎有人一針見血地指出教育行政申訴仍然是處于“人治”狀態(tài)。為充分發(fā)揮教育行政申訴的糾紛解決作用，增加大學生的權益救濟途徑，教育行政申訴亟待填補立法空白。

3.行政復議。行政復議是上級行政機關對下級行政機關或法律法規(guī)授權組織實施的違法或不當具體行政行為予以監(jiān)督和糾錯的機制。行政復議能否作為學生權益救濟途徑取決于高校是否具有行政主體資格以及高校的內部管理行為是否屬于具體行政行為。高校在學位授予、畢業(yè)證書、學位證書的發(fā)放等方面具有法律法規(guī)授權的行政主體資格已無爭議，但對于高校實施的前述行為以外的諸多日常內部管理行為是否屬于具體行政行為則不無爭議，這也直接決定了該類行為引起的教育糾紛能否納入行政復議的受案范圍。尤其是學生不服學校作出的開除學籍、退學等紀律處分可否申請行政復議爭議較大。高校的紀律處分顯然不屬于行政機關作出的行政處罰，由此面對開除學籍、退學等剝奪學生受教育權的重大處分即使有了現成的較為成熟和完善的行政復議糾紛解決機制也不能為學生維權所用實為資源的浪費。筆者認為為打通行政復議通向教育糾紛解決的大門可以依據《行政復議法》第六條（十一）項的規(guī)定：“認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的”將高校的內部管理行為在今后的立法、司法過程中明確納入其他具體行政行為當中，這既可以解決長期以來關于高校內部管理行為是否屬于具體行政行為，教育糾紛是否屬于行政復議、行政訴訟的受案范圍之爭，也為大學生拓展了新的權利救濟渠道。

4.行政訴訟。我國現行教育法律體系未明確高校的內部管理行為具有可訴性，行政訴訟作為學生權益救濟渠道同樣遭遇到前述行政復議法律適用上的尷尬，其問題解決之道亦同行政復議?！督逃ā返谒氖l第四項規(guī)定：“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟?！备鶕牧x解釋，學生對處分不服只能申訴，而對侵犯人身權、財產權等合法權益則既可以提出申訴也可以提起訴訟。換言之，學生不服處分唯有申訴一種途徑，即使遇有開除學籍、勒令退學等剝奪憲法所賦予的公民受教育權的嚴重處分學生也只能接受申訴結果這一最終結果，司法機關不能介入高校處分權的行使。不受制約的權力總是會膨脹、被濫用，不受司法審查、監(jiān)督的高校處分權同樣也極容易被濫用，這也是為什么高校對考試作弊、同居、在校結婚的學生輕易作出開除決定的根源。值得慶幸的是，1998年的田永訴北京科技大學案開創(chuàng)了高校內部管理行為司法審查的先例，司法機關也以實際行動踐行了司法是公民權利保護的最后一道屏障的法律信條，在司法機關保護大學生權利上具有里程碑意義。

二、高校學生管理侵權預防機制的構建

在當前學生權利救濟渠道不暢、救濟手段有限的情況下，建立高校學生管理侵權的預防機制不失為務實之舉。筆者認為應當建立一個以校方為主導、學生參與、立法、行政、司法等機關配合的能全方位有效預防高校管理侵權的法律機制。在這一預防機制運行過程中各方主體都應遵循法治原則，樹立以人為本、權利至上等現代先進的理念。尤其對高校而言應該轉變傳統(tǒng)的以權力為本的“管”理念，增強權利意識、服務意識、在高校內部深入開展“去行政化”的管理體制改革，不斷提高管理人員的法律素質。大學生則應不斷增強主體意識、維權意識，對高校的失范的管理制度、管理行為敢于說“不”，正如耶林所言為權利而斗爭是每個公民對社會應盡的義務。[4]

（一）高校主動預防自身管理侵權

高校主動預防自身管理侵權就是要依法治校、依法治教，完善學校各項民主管理制度，實現學校管理與運行的制度化、規(guī)范化、程序化。[5]針對學生反響強烈并結合易受侵害的幾種權利類型，高校應自覺建立健全以下幾種預防侵權的機制或管理制度：

1.教育質量監(jiān)督機制。隨著高校擴招和高等教育大眾化，高校的教學質量有下滑的趨勢。學校的教育教學設施、運動場地、計算機房、圖書館的藏書及自修室、宿舍等跟不上急劇膨脹的大學生人數。師德師風有待提高，有些教師態(tài)度不夠端正將教書育人當成副業(yè)在外兼職才是主業(yè)。有些學校受教育產業(yè)化的影響，只注重外延建設拼命擴張辦學規(guī)模不注重內涵建設，用在提高教育教學質量的投入越來越少。自高校實行收費制度以來，學生和高校之間的法律關系不再只是單純的一種以管理與被管理為內容的教育行政法律關系，同時還存在一種教育服務合同關系，學生履行了繳費義務后有權利享受到良好的教育資源及教育服務。因此，學校應不斷地爭取更多的辦學資金增加教育投入，切實采取措施下大力氣扭轉教育教學質量下滑的局面，比如建立教師課堂教學檢查制度、學生評教制度、師資培訓、進修制度、期末年末考評制度、末位轉崗、淘汰制度、教師碩士化、博士化工程等。

2.學生服務承諾、時效制。有些學校的個別機關、科、室的教學管理、服務人員在學生辦事過程中態(tài)度蠻橫、推諉、拖延引起學生的強烈不滿，久而久之使學生和學校的對立情緒非常緊張，一有機會學生便容易借機泄憤。媒體所報道過的高校內的學生暴動、集體上訪、上街游行示威等便是學生長久以來的積怨得不到疏導和釋放所導致的。為此，學校應當不斷加強機關作風建設和提高學生工作人員的服務意識，比如為方便學生設立學生辦事大廳、實行首問負責制、服務監(jiān)督、舉報制、服務承諾制、辦事時效制等。

3.信息公開制度。信息公開是現代社會民主、文明、法治、進步的表現。高校推行校務公開透明制度可以有效防范隱藏在背后的侵犯學生權益的行為發(fā)生。信息公開也是保障學生知情權、學習自主選擇權、學生公正評價權等的需要。比如信息公開可以對學校的招生錄取工作、收費制度、學生選擇專業(yè)、教師、學生的綜合測評、評優(yōu)評先、學年鑒定、畢業(yè)鑒定等形成有效監(jiān)督，預防侵害學生權益的現象發(fā)生。

4.疏導、溝通、協調機制。很多高校非常重視教學質量的提高，把教學質量視為學校的生命線，非常在意學生的四六級通過率、考研通過率、就業(yè)率等一些可以量化的具體數據。而很少關注學生的思想、心理特征、情感需要等，即使學生思想上出狀況也不引起足夠的重視。對學生所思所想漠不關心、教而不育、管而不放、疏而不導往往成為學校安全穩(wěn)定的隱患，同時也是學校隱性侵權的主要表現。[6]因此，學校有必要建立疏導、溝通、協調機制，傾聽學生的心聲，把“一切為了學生、為了學生一切、為了一切學生”作為學校工作的中心。建立信息反饋機制、學生代表定期溝通制度、成立專門的協調機構、設立校長接待日等及時了解學生的思想動態(tài)、排解學生的實際困難、解除學生的后顧之憂，為學生營造一個良好的學習環(huán)境。該機制的建立不僅可以建立學校與學生之間的良好信任關系，還有利于學校及時發(fā)現管理中的漏洞，防微杜漸有效預防侵害學生的權益。

5.完備正當的管理程序，推廣聽證制度。針對高校內管理制度失范、管理行為失范，高校應該增強程序觀念，建立和完備相應的管理程序。如學校規(guī)章制定程序、學生違紀處分程序、學生申訴程序、重要事項聽證程序等。學校規(guī)章制定可以借鑒我國立法機關的立法程序一般應經過立項、起草、審查、決定、公布等環(huán)節(jié)。學生違紀處分應該通過院系、學生工作主管部門、學生違紀處理委員會最終由校長辦公會議決定作出，除學校之外任何處、室、部門都無權代表學校處分學生。為確保處分的公正和保障學生的程序性權利，學校必須盡告知、送達義務、允許學生申辯、重大處分應同意學生的聽證要求、告知學生救濟性權利等。聽證制度在英美等國運用普遍，而在我國高校較少采用。聽證是邀請有關各方代表到場聽取各方意見就學校的重大決定的合法性、合理性予以論證的過程。聽證不應只限于對學生作出開除學籍、勒令退學等重大處分，凡是涉及學生重大利益的學校舉措都可以要求學校舉行聽證活動。比如學校收費、學生大面積宿舍搬遷等敏感事件、食堂飯菜定價等。

（二）學生自覺預防高校管理侵權

《高等教育法》第十一條規(guī)定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理?！泵裰鞴芾砑匆蠓磳Κ殧鄬Ｐ?、廣泛聽取意見、充分調動干部、教師、學生等各方主體參與學校事務管理的積極性和能動性，群策群力，齊抓共管。高校應不斷完善民主管理機制，吸收學生參與高校事務的管理，充分發(fā)揮學生的主體性、能動性、創(chuàng)造性，變學生被動管理為自我管理，形成學生管自己、學生管學生、學生管學校的良好態(tài)勢。為充分發(fā)揮吸收學生民主管理學校的作用，高校應當指導學生成立學生自治組織、賦予學生更多的民主管理權限、擴大學生參與管理的事項、完善參與管理的方式。

1.學生自治組織。高校一般都成立學生會作為學生自治組織，但高校內的學生會基本上都是在校辦和團委領導下，起上傳下達的橋梁作用，其發(fā)揮的作用非常有限，應該還原其學生組織的自治性和獨立性，使之真正成為學生自己的組織。為維護學生合法權益和支持學生侵權救濟，學生可以成立學生維權機構。出于學習和生活等需要學生可以成立大學學習委員會或大學生活委員會等組織。

2.學生參與管理的方式和權限。學生參與管理的方式可以是直接參與式、懇談會、協議會、咨詢交涉式、強制復決式等。我國高校目前采用較多的是咨詢交涉式，如通信、接待日、直接對話等，我國高校應進一步豐富學生參與管理的形式，應更加靈活多樣、不拘一格。賦予學生民主管理的權利不應只是形式上的或虛偽的，而應是真實的具有實質內容的權利。對學校事務學生可以行使提議權、討論權、建議權、決策權、投票權甚至否決權等民主權利。我國有些高校雖然也開通民主渠道允許學生向學校提建議提要求，但僅僅限于意見表達和反映，其意見是否采納和決定權都掌握在學校領導層手中。

3.學生參與管理的事務。首先，把聽取學生意見作為學生事務規(guī)章制定的必經程序，使規(guī)章更加符合學生實際成為學生自覺遵守，人人擁護的行為規(guī)范。其次，學生代表參加校務會議，讓學生有機會關心、了解、決定學校事務，充分發(fā)揚校內民主。比如有的學校設立學生校長助理就是一種很好的民主作法。此外，還可以借鑒國外的一些先進經驗。法國高校的民主管理即采用校長和委員會共管的模式，對于一些特殊事項校長在決定前，必須先征求大學生活委員會、學習委員會的意見。法國、德國、日本等國家還賦予學生選舉校長的投票權。第三、學生違紀處理委員會、學生申訴委員會應盡可能多的吸收學生代表，采用民主評議、同行評議的形式讓學生擁有更多的話語權，以使處分結果、申訴結果更易讓學生接受，減輕高校的壓力，緩解學生對學校的對立情緒。

（三）國家有關機關預防高校管理侵權

1.立法機關。為預防高校管理侵權，立法機關應盡快制定學生管理的基本法，完善配套的法律法規(guī)和規(guī)章。我國目前尚無學生管理的基本法，而《高等教育法》則原則性宣言性條文較多，強調學生義務多于學生權利，大學生權利及其保護的規(guī)定則付之闕如。國外許多國家不僅制定有學生管理的基本法，而且學生管理法律是在憲法之下的一個相對獨立完整的法律部門，包括《學生管理組織法》、《國家考試法》、《學校組織法》、《校園法》等。

2.教育行政機關。教育行政機關作為高校的主管機關，對高校失范的管理制度、內部管理行為負有監(jiān)督檢查職責。在預防高校侵權方面教育行政機關可以從以下幾方面著手：第一、不斷增加高等教育的投入，避免高校因辦學資金不足而降低教學質量的潛在的侵權行為的發(fā)生。第二、加強教育執(zhí)法監(jiān)督檢查，全面清查與法律法規(guī)相抵觸的高校自治性規(guī)范文件。完善高校自治性規(guī)范文件制定的報送、審議、審核、備案的程序。第三、建立責任追究機制。規(guī)范高校內部管理行為，要求管理人員必須嚴格依法辦事，對于高校或其管理人員故意、重大過失侵害學生權益的行為追究直接責任人及其高校負責人的行政責任。

3.司法機關。司法是公民權利保護的最后一道屏障，這雖是從救濟的角度而言的，但是很顯然賦予大學生更多的救濟途徑和手段有利于高校及其管理者自我約束、自我監(jiān)督其管理行為，自覺預防侵害學生權益行為的發(fā)生。司法機關基于其公正性、中立性、權威性，應自覺擔負起學生權益侵害預防和救濟的神圣職責。在當前法律法規(guī)對高校管理行為的性質規(guī)定尚不明確的情況下，司法機關可以將其視作為具體行政行為從而納入行政訴訟的受案范圍以對高校的管理權的行使予以審查和監(jiān)督，這既是侵權救濟也是侵權預防。

三、預防、救濟兩種法律機制的相互關系

（一）預防機制與救濟機制二者同等重要，不可偏廢。大談侵權救濟不重侵權預防，不注意侵權的源頭和控制侵權的勢頭縱有豐富多樣的救濟渠道對于有些侵權后果也顯得無能為力，比如學生生命權、健康權的喪失則是無可挽回，對于給學生造成的名譽上的損害以及在重大事故中給學校造成的負面影響只能減輕或者只能隨著時間的推移逐漸被人們淡忘，并不能完全消除。此外，救濟侵權額外增加了學生的維權成本，也使學校的管理成本相應會提高，管理效率降低。反之，大談侵權預防而無任何侵權救濟手段，則會防不勝防，高校內的侵權則會變得有恃無恐甚至肆無忌憚，學生將會無任何安全感可言，校園也不可能會安定、和諧。同時即使是再縝密的預防也不可能天衣無縫，百密而無一疏。只有借助于豐富多樣的救濟手段發(fā)揮其懲戒、警示、教育功能，預防才會更有效。

（二）預防侵權的場所在高校內部，因而預防的主體主要是高校自身，以高校為主，廣大大學生共同參與，立法、行政、司法機關予以配合。而侵權救濟則應以高校內部救濟為輔，行政救濟和司法救濟等外部救濟為主，同時發(fā)揮媒體、社會輿論監(jiān)督的作用。之所以高校內部救濟只能起輔助作用是因為高校本身即是糾紛的一方，其校內申訴處理結果缺乏足夠的公信力，正如法諺所稱：自己不能成為自己案件的法官。

（三）侵權預防重在預防意識、責任意識的提高，表現在高校日常管理的點點滴滴、方方面面。預防的效果或作用有時表現不明顯甚至沒有表現，因而極容易引起人們的麻痹思想，使得預防舉措和預防制度的貫徹實施會虎頭蛇尾，一旦出問題往往會后果不堪設想。因此需要高校克服麻痹思想，保持警鐘長鳴，樹立高校無小事的意識。對于預防重大事故、重大事件發(fā)生的部門和個人要予以表彰和獎勵。侵權救濟則應強調救濟手段和途徑的多樣性、簡便性和可操作性，暢通學生權利的救濟渠道，充分發(fā)揮各種救濟手段的懲戒、警示、教育和預防功能。

［1］舒曉，丁寰翔，余宏俊.論我國對大學生權利的法律保護[J].科技進步與對策，2004，（4）.

［2］朱堅.關于高校學生權益保護的思考[J].浙江師范大學學報（社會科學版），2005，（3）.

［3］張勝先，楊雪賓.論高校處分權與學生權利救濟制度[J].現代大學教育，2004，（4）.

［4］魯道夫·馮·耶林.為權利而斗爭[M].鄭永流譯，北京：法律出版社，2007.38.

［5］2003年7月《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》。

［6］方益權.校園侵權法律問題研究[M].北京：法律出版社，2008.109.

Abstract:Administrative behavior in colleges and universities can easily infringe students'legal rights and interests.The legal protection for college students cannot only through relief of tort afterward while completely ignoring prior prevention of tort.Only through continuously improving the mechanism of tort relief and gradually establishing mechanism of tort prevention,can the students enjoy effective legal protection under the combination of the two mechanism.

Key words:student management in colleges and universities;relief of tort;prevention of tort;mechanism

（責任編輯：葉劍波）

A Study on Legal Protection Mechanism of Students'Rights and Interests in Colleges and Universities

WANG Xu-peng,ZHANG Hong-hua

（Jiujiang University,Jiujiang,332005,Jiangxi）

D902

A

1008-7575(2010)06-0081-04

2010-10-31

江西省教育科學“十一五”規(guī)劃課題“高校學生管理侵權預防法律機制研究”（09YB468）。

汪旭鵬（1971- ），男，江西九江人，九江學院政法學院講師，主要從事民商法學研究；章紅華（1968－ ），男，安徽太湖人，九江學院政法學院副教授，主要從事民商法學研究。