羅伯特·皮爾“9條警務(wù)原則”價值評析

韓曉虎

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

羅伯特·皮爾“9條警務(wù)原則”價值評析

韓曉虎

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

羅伯特·皮爾于1829年建立了“大倫敦警察廳”，標志著近代制服警察制度的建立。在建警初期，羅伯特·皮爾提出的九項警務(wù)原則，深刻體現(xiàn)了英國警察的性質(zhì)，使警察事業(yè)在英國取得了輝煌的成就，同時對世界許多國家的警察的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響，得到了各個歷史時期警察的重視，體現(xiàn)了其思想在指導(dǎo)英國警察工作和改革等方面的價值。

羅伯特·皮爾；警務(wù)原則；社會需要

“18世紀末19世紀初，英國參加歐洲反法聯(lián)盟耗費了巨大資產(chǎn)，加之政治、宗教、勞資矛盾復(fù)雜尖銳，導(dǎo)致群眾騷亂此起彼伏，犯罪活動日益嚴重。社會的動蕩迫使英國當局不得不考慮創(chuàng)建全新和更有效的警察制度來維護社會秩序，保障資本主義的發(fā)展?！盵1](P13)因此在1829年，時任英國內(nèi)政大臣的羅伯特·皮爾于是建立了“大倫敦警察廳”，標志著近代制服警察制度（以下簡稱新警察）的建立。

為了規(guī)范隊伍管理，保證其職責的完成，英國在“大倫敦警察廳”建立不久就頒布了《警察訓(xùn)令》（1829年，由廳長查爾斯·羅恩和理查德·梅尼起草，羅伯特·皮爾審定）。[1](P14)這是世界警察史上第一個專項警察法令，《警察訓(xùn)令》作為英國同時也是世界歷史上第一部有關(guān)警察行為準則和警務(wù)活動原則的經(jīng)典文件，雖然沒有以警察職業(yè)道德的形式獨立出現(xiàn)，但其所確定的禮貌、克制、最小武力、公平執(zhí)法、公眾滿意以及預(yù)防犯罪為本等行為準則和警務(wù)原則，都是警察職業(yè)道德所應(yīng)該規(guī)范的主要行為，因此，它不僅至今仍為英國乃至世界各國警察所效法，而且也在實際上成為近代警察職業(yè)道德形成的重要標志?！毒煊?xùn)令》規(guī)定了立警和警察立法的12項原則。

在“建警12項原則”的基礎(chǔ)上，羅伯特·皮爾又提出了“9項警務(wù)原則”，構(gòu)成了完整的警務(wù)理論。這9項警務(wù)原則是：1.警察的基本使命是預(yù)防犯罪和無序，而不是用軍事力量和嚴厲的法律懲罰來鎮(zhèn)壓犯罪和騷亂。2.警察履行其職責的能力，有賴于公眾對警察的存在、行為以及獲得并保持公眾尊重能力的認可。3.警察必須獲得公眾心甘情愿的合作，他們必須自愿地遵守法律，才能得到和保持公眾的尊重。4.警察得到公眾配合的程度高低，與為實現(xiàn)警察目標所需要使用的武力與強制的多少成反比。5.警察不靠迎合公眾的意見，而是靠展示他們對法律絕對公正的忠誠來尋求和保持公眾的喜愛，他們靠樂于不分種族與社會地位地為所有的社會成員提供個人服務(wù)與友誼，靠禮貌和友誼的良好脾氣，靠樂于犧牲個人以捍衛(wèi)和保護生命來獲得公眾的喜歡。6.警察只有在說服、建議和警告都不足以實現(xiàn)警察的目標的情況下才能使用需要程度的武力以確保法律得到遵守和秩序得到恢復(fù)。并且，警察應(yīng)該在任何情況下都僅僅使用最低限度的武力以實現(xiàn)警察目的。7.任何時候警察都應(yīng)該和公眾保持這樣一種關(guān)系，以實現(xiàn)警察是公眾和公眾是警察的歷史傳統(tǒng)。警察僅僅是這樣一種公眾，他們專職就社區(qū)的福利向每個市民負責并由此獲得報酬。8.警察應(yīng)該一直為實現(xiàn)其功能而行動，而絕不用為個人和國家報仇或武斷地審判犯罪和懲罰罪犯的方式篡奪審判權(quán)。9.警察效率的判斷標準是沒有犯罪和騷亂，而不是警察為對付他們而采取的行動的那些看得見的證據(jù)?！盵2](P22)

羅伯特·皮爾的警務(wù)原則或者說是他的警務(wù)思想對英國警察的建立和運行初期產(chǎn)生了深遠的影響，現(xiàn)在我們正經(jīng)歷的以社區(qū)警務(wù)為核心的第四次警務(wù)革命，也是受其思想而產(chǎn)生的。下面我們就對羅伯特·皮爾的9條警務(wù)原則在不同歷史時期所體現(xiàn)的意義進行分析。

一、對英國警察建立之初的意義

第1條說明了警察的工作性質(zhì)。建立一個新的組織機構(gòu)首先應(yīng)該明確它的性質(zhì)，這樣才能使組織工作在一定理論的指導(dǎo)下制定規(guī)則進而展開行動，才能實現(xiàn)組織建立的初衷并使組織高效運行，以達到組織建立的目的。羅伯特·皮爾當初建立大倫敦都市警察時，正是因為首先明確了英國警察工作的性質(zhì)，應(yīng)該是“預(yù)防犯罪，防患于未然，而不是偵查和處罰犯罪?！盵3]即預(yù)防而不是鎮(zhèn)壓，從而使得英國警察的建立取得了巨大成功。

一直到現(xiàn)在，羅伯特·皮爾對于警務(wù)的性質(zhì)定位仍被英國警察學(xué)界所傳承。英國著名學(xué)者羅伯特·雷納在其代表作《警察與政治》一書中提出，“應(yīng)該將警務(wù)的概念與社會控制的概念相區(qū)分，社會控制是一個非常寬泛的社會學(xué)概念，被看作是再造社會秩序的所有行為，而警務(wù)是社會控制的一個特殊層面”。[2](P2－P3)他在書中指出，警務(wù)的概念與社會控制的概念十分接近，而隨著社會控制這一概念的廣泛應(yīng)用，對警務(wù)概念定義得更加寬泛帶來了對這一概念理解的不準確的危險。懲罰是社會控制的一個顯著層面，而警務(wù)也帶有一定的懲罰行為，這就混淆了作為社會控制過程的一個特別層面的警務(wù)觀念的特殊性。

因此，在羅伯特·雷納看來，警務(wù)是一種系列的活動。這種觀點的基礎(chǔ)是把通過監(jiān)控和確認威脅的方法來提供安全服務(wù)的努力作為確定警務(wù)概念的一種參考因素。據(jù)此，將警務(wù)定義為用于維護特定社會秩序和安全的活動。為了避免將警務(wù)的概念泛化，即避免將所有的社會控制都包括在警務(wù)工作之中。在這些社會控制活動中應(yīng)當考慮哪些是警務(wù)，因為在數(shù)量龐大的、幾乎滲透在我們?nèi)粘Ｉ畹母鱾€方面的法律規(guī)范和社會控制的方式中，相互之間會有一些區(qū)別。警務(wù)應(yīng)當包含有組織的維護秩序、保持安寧、犯罪調(diào)查與預(yù)防以及其他的調(diào)查形式，其中還可能包括有意識的權(quán)力運用。

第2到第7條原則指出了警察應(yīng)該如何正確建立與維持警民關(guān)系。任何制度的建立都應(yīng)該考慮到社會的文化傳統(tǒng)與歷史背景。一方面是警察制度的建立是社會的需要，另一方面則是如何讓公眾接受這一制度，這也應(yīng)該是羅伯特·皮爾建立新警察制度時所考慮和處理的核心問題。在羅伯特·皮爾建立新式警察以前，法國已經(jīng)建立了類似的警察制度。法國警察是高度中央集權(quán)的國家憲兵與國家警察，作為歐洲大陸警察模式的代表，其警務(wù)風格倚重偵查和一些“秘密手段”，如便衣警探混在民眾中來調(diào)查民眾意見與言論等。與法國不同，英國向來崇尚民主與自由，反對專制與暴力。公眾害怕英國建立的警察模式也像法國那樣，因此羅伯特·皮爾的新警察制度建立之初，受到了民眾的強烈反對，這也是羅伯特·皮爾建立新警察制度時所最擔心的，因此如何正確建立與維持警民關(guān)系就成為了其警務(wù)原則的核心內(nèi)容。

這6條原則體現(xiàn)了警察的合法化問題、使用武力的原則等問題。這幾條原則指出，警察首先要得到公眾認可與支持，這是警察能夠履行職責的基礎(chǔ)。得到公眾的支持不是靠軍事力量和嚴厲的法律懲罰，而是要靠自身對法律的嚴格遵守。這些思想在當時對于公眾接受警察這一方面起了關(guān)鍵作用。尤其是其中關(guān)于使用武力的“最小動用武力原則”，因為這一原則，使當時英國警察沒有足夠的武力保障，警察按規(guī)定允許使用的“最終可訴諸使用的東西”也只是警棍，直到19世紀30年代，經(jīng)過嚴格挑選的警察在執(zhí)行具體的危險任務(wù)或巡邏時才被允許佩帶一把手槍或短劍，而且使用時要經(jīng)過嚴格的檢查。[3](P167)在處理暴亂沖突過程中，受傷的經(jīng)常是警察，但這反而卻激起了民眾對于警察的同情，加上實踐證明警察的建立確實使社會秩序好了許多，因此英國公眾逐漸開始接受并轉(zhuǎn)而支持警察，英國警察制度也因此建立并蓬勃發(fā)展起來。英國警察也將這一原則稱為“以退為進”或者“以輸為贏”的原則。

第8條和第9條原則顯示了英國警察的行動準則。第8條顯示了英國警察應(yīng)該保持政治中立的態(tài)度。英國是資本主義多黨制國家，為了維護警察作為社會秩序維持者的建立初衷，避免警察淪為黨派紛爭的工具，這一條原則的規(guī)定也顯得尤為重要。正是在這條原則的指導(dǎo)下，很大程度上保持了警察在英國客觀公正的形象，這也與第3條和第5條相呼應(yīng)。直到1887年，警察才有權(quán)參加選舉。第9條顯示了對英國警察的評價標準，這一條與第1條呼應(yīng)，指出警察不應(yīng)著重于犯罪打擊，而是應(yīng)該致力于預(yù)防犯罪的發(fā)生，這也可以為建立警察評價體系提供思想理論指導(dǎo)。

羅伯特·皮爾的9條警務(wù)原則，前后呼應(yīng)，勾勒出了英國警察客觀、公正、親民的社會秩序維持者的形象。9條原則之中貫穿英國警察的性質(zhì)與原則，短短的九句話不僅深刻揭示了英國警察的性質(zhì)，更建立了一個完整的警察理論體系。也正是在這九條原則的指導(dǎo)下，英國的警察創(chuàng)造了警察職業(yè)在英國的輝煌時期，到了20世紀50年代左右，警察儼然成為英國的形象代表之一。羅伯特·皮爾建立了現(xiàn)代制服警察制度，同時在其所創(chuàng)立的警務(wù)原則指導(dǎo)下，這一制度又得到了進一步的發(fā)揚光大，對行政結(jié)構(gòu)的完善以及歷史的進步都起到了重要的作用，因此我們稱其為第一次警務(wù)革命。

二、對當代警務(wù)改革的意義

從20世紀50年代左右開始，英國警察在公眾心目中的“寶貝”形象開始下滑，或者說是直線下降。造成這種情況的因素有很多，包括社會等外部因素和警察自身的內(nèi)部因素。外部因素：二戰(zhàn)后，隨著世界政治經(jīng)濟的快速發(fā)展，英國的社會結(jié)構(gòu)也在發(fā)生著劇烈變化，各階級階層之間的矛盾沖突不斷，不斷激化，不同的思想模式之間也在進行激烈的碰撞。從1954年開始，犯罪統(tǒng)計數(shù)據(jù)每年不斷增長，標志著英國“一股空前的犯罪浪潮”的來臨。面對劇烈的變化，傳統(tǒng)英國警務(wù)自身的發(fā)展跟不上時代的變化，警察在大量的犯罪與暴力沖突面前顯得力不從心，無法象以前那樣工作。因此警察工作的重心由以前的維持社會秩序和預(yù)防犯罪者，逐漸轉(zhuǎn)向通過提高偵查技術(shù)和武器裝備來控制犯罪的“犯罪斗士”的形象。這就是我們以前所經(jīng)歷的第三次警務(wù)革命，即從1930年開始的警察現(xiàn)代化時期。警察內(nèi)部暴露出的問題則是不斷暴露出的瀆職、腐敗等丑聞。

這一時期警察的表現(xiàn)似乎與羅伯特·皮爾當初制定的9條警務(wù)原則相悖，如警察面對沖突時不再是秩序維護者的形象，而是拿著盾牌、防暴武器的鎮(zhèn)壓者的形象；警察的主要工作不再是通過在街面巡邏等措施來預(yù)防犯罪，而是通過不斷提高刑偵技術(shù)和裝備等措施，以快速反應(yīng)等機制為核心，以抓捕罪犯為目標。警察政治中立的立場也發(fā)生了變化。1979年時英國的全民共選，而在1978年，警察聯(lián)盟發(fā)起了“法律和秩序運動”，該運動譴責了政府的政策提高了犯罪率，號召人們對警察支付更高的薪水，實施更嚴厲的處罰等一系列措施。同時，托利黨給出的6點法律與秩序上的保證正好與警察聯(lián)盟的要求符合。最終保守黨當選，而其后實行的措施也滿足了警察聯(lián)盟當初提出的要求。[2](P87)

為了控制嚴峻的犯罪形式，警方加大了打擊犯罪力度，這就意味著要求招募更多的警察，警察裝備、技術(shù)投入更多資源，但最后結(jié)果卻沒有帶來犯罪率的降低；警察性質(zhì)的轉(zhuǎn)變和上述表現(xiàn)，使得警民關(guān)系也到了前所未有的低潮。

這些情況都促使英國警察與學(xué)者開始反思，到底什么原因使警察由以前那種光輝形象變成現(xiàn)在這種樣子？到底應(yīng)該怎么做才能使警察走出這種低谷？怎樣才能修復(fù)日益疏遠的警民關(guān)系？

在承認自己在日趨嚴重的犯罪形式面前無能為力之后，警察逐漸放棄了現(xiàn)在極端追求技術(shù)與裝備的思想，開始返璞歸真，希望從以前的理論思想中尋找出路，因此羅伯特·皮爾當初制定的9條警務(wù)原則又逐漸受到了人們的重視。經(jīng)過警察和學(xué)者的努力研究，終于從以前的警務(wù)方式中，結(jié)合當代的時代背景，總結(jié)出了新的社區(qū)警務(wù)理論。經(jīng)過世界各國實踐表明，社區(qū)警務(wù)模式在控制預(yù)防犯罪等方面確實起到了很大作用，也很大程度地提高了警民關(guān)系。警察認識到自己在犯罪方面發(fā)揮作用有限，把自己作為社區(qū)的一部分，通過社區(qū)共同抵御犯罪。這是社區(qū)警務(wù)的核心，也就是“全民皆警”的思想。而所有的社區(qū)警務(wù)理論中必然會出現(xiàn)羅伯特·皮爾的“警察就是公眾，公眾就是警察”這句話，也是其9條警務(wù)原則中所體現(xiàn)的內(nèi)容之一。[3]

社區(qū)警務(wù)取得了成功，但我們也不能因此認為這是完全遵從羅伯特·皮爾的警務(wù)思想的結(jié)果，我們也不能武斷地認為以前是沒有遵從羅伯特·皮爾的思想而導(dǎo)致了那樣多的問題。通過上述古今、正反兩方面比較我們發(fā)現(xiàn)，警務(wù)的改革一定要跟上時代的變化，這才是解決警務(wù)問題的根本途徑。

羅伯特·皮爾建立新警察取得了成功，因為他是在時代需要的基礎(chǔ)上提出了警察行為的本質(zhì)與行動準則，是符合當時社會需要的，因此使警務(wù)得到了很大發(fā)展與提高。我們也不能一味說以前警察專注于打擊犯罪的方向是不正確的，因為當時社會所暴露出來的需求就是對犯罪的控制，只不過警察選擇的策略出現(xiàn)了問題，脫離了群眾，沒有滿足社會變革時的需要。而社區(qū)警務(wù)的成功說明了兩點：1.社區(qū)警務(wù)因為選則了正確的理論策略，從而有效抑制了犯罪；2.傳統(tǒng)的理論不一定都是過時的，符合時代要求的就是正確的。對于未來警務(wù)改革，也應(yīng)該遵循這一基本思路。當然，這也不是說準確把握就能把握得了的，必須要經(jīng)過不斷的探索，盡快找到問題的癥結(jié)，探索改革的路徑。

三、對未來警務(wù)改革發(fā)展的啟示

進入新時代，社會發(fā)展日新月異，包括警察制度，也一直處于不斷的革新中。上世紀90年代開始，世界各國先后掀起的新公共管理改革運動，帶來了新公共管理改革的熱潮。這一理論是希望通過把已經(jīng)發(fā)展比較完善的企業(yè)管理中的思想引入政府行政管理中來，把市場的概念引入政府管理，用企業(yè)管理的方法來提高政府行政辦公的效率和質(zhì)量。

這一改革運動在警察工作方面也有很大的體現(xiàn)。1990年，英國警察局長協(xié)會聯(lián)合警察聯(lián)合會和警司協(xié)會在全國警察部門發(fā)起了一場提高服務(wù)質(zhì)量活動（QOS），這次活動的目的就是要“指定警務(wù)標準，滿足社區(qū)愿望”。[4]警察機構(gòu)將自己的工作重心與定位由“武力”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”。確定了自己的“服務(wù)對象”，即廣大民眾，并稱之為“顧客”，根據(jù)“客戶需求”（即民眾對治安等方面的要求）來確定自己的工作方向，而不是以前警察只做自己以為該做的事（如專職與預(yù)防打擊犯罪），不再以犯罪率等指標作為評價自己工作的標準，而將群眾對警務(wù)工作的滿意程度作為新的評價指標，將工作的方向由自己轉(zhuǎn)向了民眾。

從警察建立開始，圍繞警察合法性、警察權(quán)力來源于行使等方面的學(xué)術(shù)討論和爭論就從沒有停止過，爭論的中心也由最初警察創(chuàng)立時的合法性問題轉(zhuǎn)移到由誰控制權(quán)力、行使權(quán)力等問題。許多學(xué)者都同意，權(quán)力來自于人民，是由人民賦予的。因此警察所維護的權(quán)力即人民的權(quán)力，警察應(yīng)該服務(wù)于民。

世界各國的警務(wù)改革主要是兩個方面同時進行：1.逐漸實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的平衡，而不再是完全的集權(quán)或完全的分權(quán)。2.機構(gòu)、職能的社會化，或私有化。許多國家的警察機構(gòu)，包括我國，都在進行一些警務(wù)社會化的嘗試，將警察內(nèi)部的一些業(yè)務(wù)承包出去，如在英國有將押送犯人的工作“承包”給私人保安公司的嘗試。

雖然現(xiàn)代警務(wù)從來沒有被公共部門壟斷過，公共警務(wù)與私人警務(wù)一直處于此起彼伏的這樣一個動態(tài)平衡過程，但畢竟由警察執(zhí)行大部分警務(wù)并行使這部分權(quán)力。而現(xiàn)在進行的這些警務(wù)改革活動，則很大部分提高了私人警務(wù)在整個社會警務(wù)工作中的比重。這一方面是警察自身的能力已經(jīng)不足以應(yīng)對快速發(fā)展的社會所帶來的大量問題與工作，另一方面是警察自身也逐漸認識到，社會工作不能也不應(yīng)該只靠自己，而是應(yīng)該充分調(diào)動廣大民眾的積極性，來共同參與到社會管理工作來。這不僅對于緩解、解決現(xiàn)在所涌現(xiàn)出的大量社會問題有直接作用，更是社會民主制度不斷向前發(fā)展的一個表現(xiàn)，有著深遠的意義。

新時期世界各國警察所進行的這些改革與嘗試都表明，警察正在逐漸向“讓權(quán)于民”、“還權(quán)于民”的方向發(fā)展。而這正體現(xiàn)了羅伯特·皮爾的警務(wù)原則中最核心的思想——“警察即公眾，公眾即警察”。

［1］馬亞雄.世界警察導(dǎo)論[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2003.

［2］[英]羅伯特·雷納.警察與政治[M].易繼蒼等譯.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2008.

［3］王大偉.英美警察科學(xué)[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,1994.

［4］[英]弗蘭克·利什曼,巴里·洛夫迪,斯蒂芬·薩維奇.警務(wù)工作之核心問題[M].北京：群眾出版社，2000.252.

Abstract:In 1829,Robert Peel founded the London Metropolitan Police,marking the establishment of modern uniformed police.At first,Robert Peel put forward with nine principles,embodying the nature of the British police.His theory made the new police profession a brilliant achievement in the United Kingdom,and had a profound impact on the development of police in other countries.Robert Peel's Nine Principles of Policing is important for the police work and reform in England and police in other countries in each historical period.

Key words:Robert·Peel；policing principle；social needs

（責任編輯：王道春）

Analysis of the Value of"Nine Policing Principles"of Robert Peel

HAN Xiao-hu

（Chinese People's Public Security University,Beijing,100038）

D631

A

1008-7575(2010)06-0071-03

2010-09-20

韓曉虎（1986- ），男，山東濱州人，中國人民公安大學(xué)碩士研究生，主要從事比較警察研究。