論我國保稅港區(qū)法律制度的完善

張麗娜

（海南大學 法學院，海南 ?？?570228）

論我國保稅港區(qū)法律制度的完善

張麗娜

（海南大學 法學院，海南 ?？?570228）

保稅港區(qū)對我國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展起到了很好的帶動作用。然而就我國保稅港區(qū)的法制現(xiàn)狀來看，還存在很多的不足與缺陷。因此，應充分認識到我國保稅港區(qū)立法的必要性，進一步完善我國現(xiàn)有的保稅港區(qū)法律制度。

保稅港區(qū)；海關監(jiān)管；保稅港區(qū)法制

一、我國保稅港區(qū)建設的基本情況

保稅港區(qū)是指經(jīng)國務院批準，設立在國家對外開放的口岸港區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內，具有口岸、物流、加工等功能的海關特殊監(jiān)管區(qū)域。保稅港區(qū)的功能不僅包括倉儲物流，對外貿(mào)易，國際采購、分銷和配送，國際中轉等內容，還涉及檢測和售后服務維修，商品展示，研發(fā)、加工、制造，港口作業(yè)等內容。應該說，保稅港區(qū)享受保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)相關的稅收和外匯管理等優(yōu)惠政策。其疊加了保稅區(qū)和出口加工區(qū)稅收和外匯政策，在區(qū)位、功能和政策上優(yōu)勢更明顯。建設保稅港區(qū)符合我國經(jīng)濟建設的需要，同時也是我國參與國際經(jīng)濟競爭的要求。

自2005年6月國務院批準建立上海洋山保稅港區(qū)之后，在短短的四年多時間中，我國已先后建立13個保稅港區(qū)，即上海洋山保稅港區(qū)、天津東疆保稅港區(qū)、大連大窯灣保稅港區(qū)、海南洋浦保稅港區(qū)、寧波梅山保稅港區(qū)、廣西欽州保稅港區(qū)、廈門海滄保稅港區(qū)、青島前灣保稅港區(qū)、深圳前海灣保稅港區(qū)、廣州南沙保稅港區(qū)、重慶兩路寸灘保稅港區(qū)、張家港保稅港區(qū)、煙臺保稅港區(qū)等。從這13個國家級保稅港區(qū)的相繼設立，可以清晰地看出沿海地區(qū)開放布局充分考慮了對區(qū)域經(jīng)濟的帶動。如果說最初的上海、天津、大連、海南等四個保稅港區(qū)的設立是“各自為戰(zhàn)”，那么其后寧波、欽州、廈門、青島、深圳、廣州、重慶、張家港和煙臺保稅港區(qū)的設立則具有有“協(xié)同作戰(zhàn)”的意味。從目前情況看，我國保稅港區(qū)的布局已經(jīng)非常明確，形成了北部地區(qū)、東部地區(qū)、東南地區(qū)、南部地區(qū)以及內陸地區(qū)的明顯分布，而且各個地區(qū)的保稅港區(qū)功能和定位等均有所不同。

就北部地區(qū)來看，天津東疆保稅港區(qū)、大連大窯灣保稅港區(qū)、青島前灣保稅港區(qū)以及煙臺、張家港保稅港區(qū)正在建設我國北方國際航運中心和國際物流中心的核心經(jīng)濟功能區(qū)，大連將建成東北亞國際航運中心的核心功能區(qū)。天津港、煙臺、張家港、青島港及大連港都是腹地依賴型港口，建設具有自由港區(qū)性質的國際樞紐港，不但能爭奪國際中轉貨源，而且能帶動華北、東北地區(qū)的加工貿(mào)易發(fā)展，拉動腹地的加工制造業(yè)發(fā)展。

就中部地區(qū)來看，長三角地區(qū)的上海洋山和寧波梅山兩個保稅港區(qū)已經(jīng)形成了錯位發(fā)展、功能互補、共建國際航運中心的格局，寧波－舟山港一體化又使該地區(qū)的競爭力更加提升。兩個保稅港區(qū)將實現(xiàn)寧波港和上海港在功能上、體制政策上協(xié)同發(fā)展，使上海洋山和寧波－舟山港形成雙輪驅動效應和雙保險機制，提升整個長三角地區(qū)的港口國際競爭力、開放競爭力和服務帶動力。

就東南地區(qū)看，廈門海滄保稅港區(qū)的設立對做強做大海峽西岸港口群，將廈門港建設成為國際樞紐港，推動對臺先行區(qū)建設具有重要意義，對拓展海西效應，推進“三通”直航，擴大兩岸經(jīng)貿(mào)合作與交流將產(chǎn)生直接影響。據(jù)悉，廈門港到高雄港僅165海里，貨運直航不到10小時。高雄港是臺灣貨運進出口的主要中轉港與集散中心，實行自由貿(mào)易港區(qū)運作，融制造、倉儲、物流為一體。專家稱，以廈門海滄港與高雄港的航程距離、國際航線走向和相近的地理位置，設立廈門海滄保稅港區(qū)，可積極對接高雄港的自由貿(mào)易港區(qū)政策，實行更加符合國際慣例的現(xiàn)代海關監(jiān)管模式，提升廈門港口的綜合競爭力。

就南部地區(qū)來看，廣西欽州保稅港區(qū)與海南洋浦保稅港區(qū)形成環(huán)北部灣地區(qū)兩個保稅港區(qū)，二者的協(xié)同發(fā)展，將成為中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)和泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟合作的重要平臺。同時，廣州南沙保稅港區(qū)和深圳前海灣保稅港區(qū)的建立，一方面為廣東省外向型經(jīng)濟的發(fā)展提供了更大的空間，另一方面，與廣西和海南保稅港區(qū)連成一片，泛珠江三角地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與合作提供了更廣的平臺。

而重慶兩路寸灘作為全國內陸地區(qū)的首個保稅港區(qū)，正在積極打造長江上游的航運中心地位，也由于其特殊的地理位置而成為帶動西部地區(qū)發(fā)展的重要沿江港口城市。［1］

二、我國保稅港區(qū)法律制度的現(xiàn)狀及不足

（一）我國保稅港區(qū)法律制度的現(xiàn)狀

保稅港區(qū)的建設和發(fā)展必須有健全的法律制度做保障。目前我國調整保稅港區(qū)的法律制度主要分為三個層次，涉及兩個方面的內容。從立法的層次上看，保稅港區(qū)的法律制度主要體現(xiàn)為：（1）全國人大制定的相關法律。這類法律主要有《中華人民共和國對外貿(mào)易法》、《中華人民共和國海關法》、《中華人民共和國稅法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國外資企業(yè)法》、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》、《中華人民共和國動植物檢疫法》、《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》等。（2）各部門制定的行政規(guī)章。這類法律主要有《中華人民共和國外匯管理條例》、《中華人民共和國海關保稅港區(qū)管理暫行辦法》等。（3）各保稅港區(qū)制定的管理辦法。這類管理辦法主要有上?！堆笊奖６惛蹍^(qū)管理辦法》、天津《東疆保稅港區(qū)管理規(guī)定》和大連《大窯灣保稅港區(qū)管理規(guī)定》等。

從上述立法涉及的內容看，保稅港區(qū)的法律制度主要涉及兩個方面的內容，即直接調整保稅港區(qū)的法律制度和間接調整保稅港區(qū)的法律制度。直接調整保稅港區(qū)的法律制度主要有《中華人民共和海關國保稅港區(qū)管理暫行辦法》和各地區(qū)的保稅港區(qū)管理辦法。由于保稅港區(qū)的建設時間較短，該類法律制度還比較匱乏。間接調整保稅港區(qū)的法律制度主要指《中華人民共和國對外貿(mào)易法》和《中華人民共和國海關法》、《進出口商品檢驗法》等。雖然保稅港區(qū)的建設時間不長，但自上個世紀70年代末期，我國對外經(jīng)貿(mào)發(fā)展的迅速發(fā)展使得我國進出口貿(mào)易方面的法律法規(guī)十分全面。這些法律制度雖然對保稅港區(qū)的建設不具有直接調整的功能，但是其對保稅港區(qū)的建設也會起到間接的保障作用。

（二）我國保稅港區(qū)法律制度的缺陷與不足

從上述立法看，我國保稅港區(qū)的法律法規(guī)已初具規(guī)模，但相對于發(fā)展保稅港區(qū)和實現(xiàn)保稅港區(qū)的總目標而言還存在諸多缺陷與不足，主要表現(xiàn)為：

1.保稅港區(qū)的基本法缺位

目前我國保稅港區(qū)缺乏系統(tǒng)而專門的法律規(guī)定，立法技術中缺乏對實踐的具體指導，宏觀調控能力和微觀約束能力均顯不足。這一點早在保稅區(qū)的建設過程中就已顯現(xiàn)出來。比如，保稅區(qū)的管理與協(xié)調工作由國家海關總署負責，但海關對保稅區(qū)的管理重點在于對貨物進行管理，許多具體的政策又涉及到國務院的其他部門，主要有商務部、國家外匯管理局、工商行政管理局、財政部、國家稅務總局、國家計委、經(jīng)貿(mào)委等，這就造成了保稅區(qū)“多頭分管”的局面。由于各個部門對保稅區(qū)的性質與定位的認識不盡相同，制定政策的出發(fā)點也不盡相同，因此這必然造成各個部門的政策相互沖撞、相互矛盾，法律之間的沖突難以避免。因此，在保稅港區(qū)的法制規(guī)劃中應注重基本法的建設，注重各部門法的協(xié)調和統(tǒng)一。

2.保稅港區(qū)的立法層次較低

眾所周知，按照不同的立法部門，我國的立法可以分為不同的層次，其效力等級也各不相同。最高層次的立法是全國人大及其常委會制定的法律，接下來是國務院及其各部門制定的行政規(guī)章，然后是各省、自治區(qū)、直轄市制定的地方法規(guī)。這樣看來，直接具有操作性的保稅港區(qū)的規(guī)范層次較低，法律效力不大。因為我國保稅港區(qū)直接具有操作性的規(guī)章法規(guī)均由各部委、地方制定頒布，規(guī)范性不強，缺乏法律責任的制約作用，大多以“辦法”、“條例”、“通知”等形式頒布，在具體運用中缺乏操作性，難以產(chǎn)生法律效力，多數(shù)只適合作為司法審判的參照性依據(jù)，不利于調整保稅港區(qū)復雜的法律關系，缺乏對保稅港區(qū)內各行為主體的引導與制約作用。

3.專門規(guī)制保稅港區(qū)的立法較少

目前專門調整保稅港區(qū)的法律只有2007年8月海關總署制定的《中華人民共和國海關保稅港區(qū)管理暫行辦法》，另外還有幾個保稅港區(qū)自己制定的管理辦法。根據(jù)保稅港區(qū)的功能設計，保稅港區(qū)不單單具有保稅的功能，而是具有口岸、物流、加工等多重屬性。因此，保稅港區(qū)不僅涉及海關監(jiān)管問題，還涉及外匯管理、企業(yè)的設立、稅收優(yōu)惠、港口規(guī)制等多方面的內容，因此保稅港區(qū)的立法應該是多方面和全方位的。只有這樣，保稅港區(qū)才能在法制化的軌道上健康發(fā)展。所以說我國目前這種立法現(xiàn)狀難以適應保稅港區(qū)發(fā)展和建設的需要。

三、完善我國保稅港區(qū)法律制度的必要性及相關措施

（一）完善保稅港區(qū)法律制度的必要性

1.完善保稅港區(qū)法律制度，有利于吸引和保護外國投資

如前所述，自國務院批準建立保稅港區(qū)以來，為了加強保稅港區(qū)的管理，海關總署出臺了《海關保稅港區(qū)管理暫行辦法》，各保稅港區(qū)也已經(jīng)制訂或正在制訂有關的管理條例或管理辦法。但一個重要的問題不容忽視：這些規(guī)范的效力層次很低，而且內容也不統(tǒng)一。尤其是人民法院在審理案件時，只依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，而對規(guī)章只是參照適用。［2］外商投資者在保稅港區(qū)內投資辦廠或從事貿(mào)易、物流、金融服務等行業(yè)，主要是以營利為目的，他們重點考慮的就是投資風險和投資環(huán)境等，所以保稅港區(qū)的政策是否穩(wěn)定，保稅港區(qū)的法律制度是否健全，會直接影響投資者的投資信心。因此，世界各國在建設保稅港區(qū)的過程中，都首先制訂有關法律，把保稅港區(qū)的地位、發(fā)展目標及優(yōu)惠政策和投資保護措施等用法律形式確定下來，以吸引外資。如美國國會通過的《對外貿(mào)易區(qū)法案》、馬來西亞的《自由貿(mào)易區(qū)法案》、新加坡的《自由貿(mào)易區(qū)法案》等，都是以中央立法形式確立自由貿(mào)易區(qū)的基本政策。因此，我國有必要加強保稅港區(qū)的法制建設，以便更好地吸引外商投資，保護外商投資者的合法利益。

2.完善保稅港區(qū)的法律制度，有利于保稅港區(qū)自身的健康發(fā)展

保稅港區(qū)的面積不大，但法律關系卻錯綜復雜。在保稅港區(qū)中，不但有縱向的行政管理關系，而且有橫向的經(jīng)濟貿(mào)易關系；不但有涉內的法律關系，而且有涉外的法律關系；不但有貿(mào)易、投資等法律關系，而且有稅收、金融等法律關系。這些錯綜復雜的法律關系涉及不同的利益主體和管理部門，如果處理不當，不僅容易產(chǎn)生糾紛，而且會妨害保稅港區(qū)功能的發(fā)揮。所以只有將保稅港區(qū)的管理納入法制化的軌道，加強保稅港區(qū)法制環(huán)境建設，才會促進保稅港區(qū)目標的實現(xiàn)，實現(xiàn)保稅港區(qū)自身的健康發(fā)展。

3.完善保稅港區(qū)的法律制度，有利于維護我國法制的統(tǒng)一

由于我國保稅港區(qū)的法律制度不健全，中央層面的立法缺位，因而地方在制訂本保稅港區(qū)的政策和規(guī)范性文件時，沒有明確的法律依據(jù)。這樣，不但導致地方立法時無所適從，而且往往會出現(xiàn)越權管理、相互之間進行不正當競爭等現(xiàn)象。另外，保稅港區(qū)的管理還牽扯眾多行政部門，比如商務部、財政部、國家稅務局、國家外匯管理局等等，各行政部門在制訂相關的行政法規(guī)時，也非常容易出現(xiàn)法律之間的沖突與漏洞。要解決上述問題，必須加強保稅港區(qū)的法制建設，使我國保稅港區(qū)的法制“上下統(tǒng)一，左右協(xié)調”。

（二）完善保稅港區(qū)法律制度的措施

1.積極推進我國保稅港區(qū)基本法的建設

從目前情況看，我國保稅港區(qū)的發(fā)展十分迅速，短短4年的時間，已經(jīng)發(fā)展到13個，還有進一步擴大化的趨勢。同時保稅港區(qū)又是我國對外經(jīng)貿(mào)的前沿陣地，具有“橋頭堡”的作用。因此，必須積極推進我國保稅港區(qū)基本法的建設，對保稅港區(qū)的基本法律功能、管理方式、監(jiān)管體系等進行明確的界定和規(guī)定，使得保稅港區(qū)能夠在法律的控制和規(guī)制中健康發(fā)展，從而避免保稅港區(qū)建設的盲目性和任意性。

2.提高保稅港區(qū)的立法層次

從國外自由貿(mào)易區(qū)和保稅港區(qū)的實踐經(jīng)驗看，都是先立法，后建區(qū)。而且國外保稅港區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)的立法層次都比較高。我們應吸取保稅區(qū)時代的經(jīng)驗和教訓，保稅港區(qū)立法應“至上而下”展開，采取以國家立法為主、地方立法為輔的模式。先進行國家立法，即由全國人大制訂《中華人民共和國保稅港區(qū)法》，然后在國家立法的指導下，完善行政法規(guī)和地方立法，從而形成保稅港區(qū)的法律、法規(guī)、規(guī)章等協(xié)調配合的法律體系。

3.針對保稅港區(qū)的特殊情況制定特別法

由于保稅港區(qū)涉及投資、貿(mào)易、金融、稅收等各種法律關系，同時各保稅港區(qū)的功能定位和發(fā)展目標也存在差異，所以，在制定基本法和提高立法層次的同時，也應該針對保稅港區(qū)的特殊性制定特別法。這些特別法的制定可以考慮采用行政規(guī)章或地方性規(guī)章的立法模式。由于保稅港區(qū)具有投資自由的特點，所以需要規(guī)定相應的企業(yè)制度予以保障。具體包括：對企業(yè)登記制度對其予以放寬，實行核準制；對企業(yè)經(jīng)營范圍不做具體限制；對企業(yè)的資本制實行授權資本或折衷資本制；對高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，采用企業(yè)激勵機制；對國有化和征收問題也應豁免。在貿(mào)易和法律制度方面，應充分體現(xiàn)保稅港區(qū)貿(mào)易自由化的特點，應賦予區(qū)內貿(mào)易公司擁有進出口經(jīng)營權，同時應免除區(qū)內公司在配額、許可證方面的限制。金融自由也是保稅港區(qū)的特點之一，所以作為市場化程度相當高的保稅港區(qū)，金融法律制度也十分重要，保稅港區(qū)法應在外匯使用、金融機構準入和企業(yè)融資等方面進行明確的規(guī)定。稅收法律制度在保稅港區(qū)立法中也占有十分重要的地位，因此，保稅港區(qū)應建立關稅、流轉稅、出口退稅、所得稅及其他稅的系列稅收優(yōu)惠法律制度。

［1］中國保稅港區(qū)正加緊布局[EB/OL].http://news.hexun.com/2008-06-16/106717738.html，2008-08-13.

［2］詹炳.試論保稅區(qū)立法[J].法商研究,1994(5):16.

【責任編校：王 歡】

On Perfection of Legal System Concerning Bonded Port in China

Zhang Lina
(Hainan University,Haikou 570228,China)

The bonded port plays exemplary role in the local economic development in our country.At present there are many defects in its legislation.Therefore,we should acquaint ourselves with its legislation necessity and further improve the existing legal system.

bonded port;customs supervision;legal system of bonded port

D927

A

16732391（2010）02—0058—04

20100117

張麗娜（1969），女，遼寧新民人，法學博士，碩士生導師，海南大學法學院副教授，主要從事國際經(jīng)濟法學研究。

海南省重點科目建設項目（xkxm0851-04）《保稅港區(qū)法律問題研究》的部分成果。