論部門行政職權(quán)相對集中行使的法律規(guī)制

石佑啟，黃學俊

（廣東外語外貿(mào)大學 法學院，廣東 廣州 510420）

論部門行政職權(quán)相對集中行使的法律規(guī)制

石佑啟，黃學俊

（廣東外語外貿(mào)大學 法學院，廣東 廣州 510420）

部門行政職權(quán)相對集中行使有助于克服職能交叉、權(quán)限沖突、多頭執(zhí)法、管理低效等問題，但相對集中的行政職權(quán)有被濫用的危險，甚至會產(chǎn)生新的“部門專權(quán)”，因此，部門行政職權(quán)相對集中行使要受行政法治原則的約束，遵循相應(yīng)的設(shè)定規(guī)則、程序規(guī)則和監(jiān)控規(guī)則，這是從法律上規(guī)制部門行政職權(quán)相對集中行使、保障其合法性和有效性的重要舉措。

部門行政職權(quán)；相對集中行使；法律規(guī)制

部門行政職權(quán)相對集中行使是從橫向上重組和優(yōu)化行政職權(quán)結(jié)構(gòu)的過程，旨在防止出現(xiàn)職能交叉、部門林立、權(quán)限沖突、多頭執(zhí)法、爭權(quán)奪利、扯皮推諉、效率低下等管理弊端。但被相對集中起來的部門行政職權(quán)是一種綜合性職權(quán)，如果不受監(jiān)督制約，可能導致新的“部門專權(quán)”，同樣會被濫用，對公民一方合法權(quán)益的威脅和危害會更大。因此，設(shè)計出約束綜合性行政職權(quán)的相關(guān)規(guī)則和制度就尤為必要，以此保證相對集中的部門行政職權(quán)在法律的軌道上運行，防止其成為一匹脫韁的野馬，這既是建立部門行政職權(quán)相對集中行使規(guī)制體系的現(xiàn)實需要，也是法律對現(xiàn)代行政（權(quán)）進行控制的客觀要求。本文試從設(shè)定規(guī)則、程序規(guī)則和監(jiān)控規(guī)則等方面對部門行政職權(quán)相對集中行使的法律規(guī)制問題作些探討。

一、設(shè)定規(guī)則

“規(guī)則制約模式注重行政法實體規(guī)則的制定，通過詳細的實體規(guī)則來實現(xiàn)法律對行政權(quán)力的控制功能。”［1］對部門行政職權(quán)相對集中行使的控制首先是從設(shè)定層面上進行規(guī)則控制，而在設(shè)定層面上的規(guī)則就是依法設(shè)定規(guī)則，其具體內(nèi)容包括：

（一）設(shè)定主體合法

部門行政職權(quán)相對集中行使是由有關(guān)行政主體進行的，這里的行政主體包括設(shè)定主體和具體實施主體。設(shè)定主體是依照法律授權(quán)有權(quán)決定實施相對集中部門行政職權(quán)的行政機關(guān)；具體實施主體是具體實施相對集中后的綜合性行政職權(quán)的行政主體。“設(shè)定主體合法”中的“合法”是指要符合狹義上的“法律”，即由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律?！缎姓幜P法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。”這里的“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府”是行政處罰權(quán)相對集中行使的設(shè)定主體。國務(wù)院或省級政府的決定實施權(quán)是由《行政處罰法》授予的，具有合法性，只不過省級人民政府決定實施相對集中行政處罰權(quán)時還需獲得國務(wù)院的“二級授權(quán)”?！缎姓S可法》第25條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)?！边@里的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”是行政許可權(quán)相對集中行使的設(shè)定主體。當前學界和實務(wù)界對部門行政職權(quán)相對集中行使的設(shè)定主體的關(guān)注與研究還較少，主要把目光集中在具體的實施主體上?！霸谖覈F(xiàn)行法律、法規(guī)中還沒有關(guān)于取得行政主體資格的條件規(guī)定，學術(shù)界關(guān)于行政主體資格要件也沒有統(tǒng)一的認識?！保?］設(shè)定主體合法是保證部門行政職權(quán)相對集中行使符合行政法治原則的前提，對順利開展部門行政職權(quán)相對集中行使活動有著重要意義。

（二）實施主體合法

這里的“實施主體”，是指具體行使相對集中后的部門行政職權(quán)的主體，通常也稱為行政綜合執(zhí)法機關(guān)。實施主體合法要求行政綜合執(zhí)法機關(guān)具有法律上的獨立地位，具有獨立承擔法律責任的能力，即要求行政綜合執(zhí)法機關(guān)具有行政主體資格?！鞍凑漳壳案鞯卮_認行政執(zhí)法主體資格的實際做法，凡是法律、法規(guī)規(guī)定可以行使一定行政執(zhí)法權(quán)的組織，均確認為具有行政執(zhí)法主體的資格。通常認為，享有行政執(zhí)法主體資格的組織包括有：行政機關(guān)、非行政機關(guān)組織?！保?］本文所稱的“行政綜合執(zhí)法機關(guān)”包括國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。盡管《行政處罰法》第18條規(guī)定了受委托組織可以實施行政處罰行為，但由于該類組織不具有行政主體資格，其實際行政能力也不及國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，一般不宜作為行使綜合性行政職權(quán)的組織?！缎姓幜P法》第16條明確規(guī)定了相對集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的地位。2000年國務(wù)院63號文件進一步規(guī)定，試點城市集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)應(yīng)當作為本級政府的一個行政機關(guān)，不得作為政府一個部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)或者下設(shè)機構(gòu)，集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員?！耙?guī)則制約模式在對行政權(quán)力來源要素的控制上，主要表現(xiàn)為通過行政組織法的形式，規(guī)范各級行政機關(guān)的設(shè)置，各種行政組織的性質(zhì)、地位、職權(quán)、機構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、權(quán)責體系、編制等?！保?］由于現(xiàn)有規(guī)定的籠統(tǒng)性和原則性，我國還沒有形成一套全面規(guī)范行政綜合執(zhí)法機關(guān)的有效規(guī)則，這也是行政綜合執(zhí)法實踐至今仍受到學界質(zhì)疑的一個重要原因。

（三）職權(quán)法定

這里的“職權(quán)”包含兩層意思：一是指被劃轉(zhuǎn)的各部門行政職權(quán)；二是指被相對集中起來的綜合性行政職權(quán)。行政職權(quán)法定要求被劃轉(zhuǎn)的部門行政職權(quán)是原行政職能機關(guān)所依法享有或行使的行政職權(quán)；要求被相對集中起來的綜合性行政職權(quán)由法律明文規(guī)定。部門行政職權(quán)相對集中行使不能劃轉(zhuǎn)原行政職能部門所沒有的職權(quán)，并要對被相對集中起來的綜合性行政職權(quán)進行列舉規(guī)定。目前我國城市關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的文件都有本區(qū)域綜合性行政職權(quán)范圍的規(guī)定，大部分都將其限定為行政處罰權(quán)。行政綜合執(zhí)法的側(cè)重點應(yīng)在執(zhí)法方面，因此，行政綜合執(zhí)法與部門行政職權(quán)相對集中應(yīng)當涵蓋行政執(zhí)法領(lǐng)域中所有相關(guān)行政行為，而不應(yīng)僅僅限定在行政處罰行為中。由于行政綜合執(zhí)法機關(guān)行使的是綜合性行政職權(quán)，且是依法通過劃轉(zhuǎn)而集中起來的行政職權(quán)，在部門行政職權(quán)相對集中行使過程中，除了在法律層面上對行政職權(quán)進行設(shè)定與約束外，還應(yīng)該通過法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件將其具體化、明晰化，增強可操作性。法律的設(shè)定可能只是原則性的，大多數(shù)的法律設(shè)定都沒有對行政職權(quán)的內(nèi)容加以具體、明確地規(guī)定，而是靠大量的行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章進一步加以具體化。［5］

二、程序規(guī)則

對部門行政職權(quán)相對集中行使的規(guī)制不僅要有實體規(guī)則上的控制，還要有程序規(guī)則上的制約?！叭绻狈y(tǒng)一的程序規(guī)范和行為方式指引，將給執(zhí)法權(quán)力的行使留下極大的彈性空間，政府責任的范圍將更加不確定。正基于此，過程控制是保證行政綜合執(zhí)法程序理性進行和公正實施的必要途徑?！保?］程序的公眾參與性、對等性和自治性能營造一個排除偏見、平等對話、自主判斷選擇的空間或者過程，將政府的恣意與專斷壓縮在盡可能小的范圍內(nèi)，使那些利益受到影響的人獲得基本的公正對待，滿足社會公眾對政府活動的功能期待，從而保障人權(quán)。程序規(guī)則可以在事前和事中給予公民保障自己權(quán)利的預(yù)防性措施，如適時得到通知、公開聽證、獨立公正裁決、說明理由等，并為事后的權(quán)利救濟作準備?，F(xiàn)代社會在不得不在實體上賦予政府強大權(quán)力的情況下，為了保障公民權(quán)利和制約政府權(quán)力，在很大程度上必須求助于程序。通過程序?qū)?quán)力行使進行全程控制，防止權(quán)力濫用，保障公民的權(quán)益不被侵犯，這已成為現(xiàn)代法治的一個重要特征。［7］程序規(guī)則對部門行政職權(quán)相對集中行使的規(guī)制主要是通過一系列程序制度來實現(xiàn)的。鑒于部門行政職權(quán)相對集中行使的特殊性，本文主要對行政信息公開制度、說明理由制度、聽證制度、職能分離制度、時效制度、行政救濟制度以及一事不再罰制度作些分析。

（一）行政信息公開制度

行政信息公開制度是通過立法確立的保障公眾獲得政府信息權(quán)的制度，是指行政主體應(yīng)通過各種方式和途徑讓相對人知曉有關(guān)行政活動的情況及有關(guān)的信息資料。它包括的內(nèi)容廣泛，行政法規(guī)、規(guī)章、行政政策、行政決定及行政機關(guān)據(jù)以作出相關(guān)決定的有關(guān)材料、行政統(tǒng)計資料、行政機關(guān)的有關(guān)工作制度、辦事規(guī)則和手續(xù)等所有這些行政信息，凡是涉及相對人權(quán)利義務(wù)的，只要不屬于法律規(guī)定的保密范圍，都應(yīng)依法公開，任何公民、組織均可依法查閱和復制。行政信息公開是公民行使法定權(quán)利、履行法定義務(wù)的重要條件，是相對人防止行政主體在行使職權(quán)時侵犯其合法權(quán)益的保障，也是公民知政、參政的重要途徑。部門行政職權(quán)相對集中行使過程中必須重視行政信息公開，行政綜合執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當加大行政信息公開的廣度和深度，暢通行政信息公開的渠道，及時公開行政信息，這樣有助于樹立行政綜合執(zhí)法機關(guān)的權(quán)威，減少行政相對人的抵觸情緒，使行政綜合執(zhí)法工作為社會公眾所認同和接受。

（二）說明理由制度

說明理由制度是“指行政主體在作出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的決定時，除法律有特別規(guī)定的外，必須向行政相對人說明做出該決定的事實根據(jù)和法律根據(jù)的制度?！保?］“說明理由既是對行政機關(guān)實施行政行為的一種直接制約，防止其主觀武斷和濫用權(quán)力，也是為事后的司法審查提供根據(jù)，從而構(gòu)成對行政行為的間接制約?！保?］在部門行政職權(quán)相對集中行使過程中，行政職權(quán)由原來各部門分散的行政職權(quán)組合成綜合性行政職權(quán)；行政執(zhí)法主體由原來的部門行政機關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C合執(zhí)法機關(guān)；行政執(zhí)法依據(jù)由單一化轉(zhuǎn)向多重化。行政相對人未必知悉這些變化，行政綜合執(zhí)法機關(guān)在作出具體行政行為時就負有說明義務(wù)，否則將影響行政行為的成立。因此，說明理由制度對部門行政職權(quán)相對集中行使有著重大意義：一方面促使行政綜合執(zhí)法機關(guān)慎重執(zhí)法、責任執(zhí)法；另一方面有助于行政相對人充分了解行政決定的依據(jù)，維護自己的合法權(quán)益。

（三）聽證制度

聽證（hearing）的內(nèi)涵是“聽取對方意見”，是指行政主體在作出行政決定時，尤其是在作出不利于相對人的決定之前，應(yīng)當聽取相對人的意見。聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心制度，是相對人參與行政程序的重要形式，是行政民主與行政公正的具體體現(xiàn)。聽證制度已成為各國行政程序法的一項共同的制度。不過，各國在使用“聽證”一詞時，所指的范圍有所不同，有廣義和狹義之分。廣義的聽證泛指行政主體聽取當事人意見的程序，包括正式聽證和非正式聽證兩種。狹義的聽證特指行政主體以聽證會的形式聽取當事人意見的程序，是一種正式的聽取當事人意見的形式，也稱審判型聽證。正式聽證和非正式聽證的區(qū)別主要在于相對人參與的方式和程度不同。在非正式聽證中，相對人主要通過口頭或書面的方式表達其意見，以供行政主體參考，相對人沒有質(zhì)證和相互辯論的權(quán)利，行政主體作出決定時不受相對人意見的限制；而在正式聽證中，行政主體必須舉行聽證會，相對人有權(quán)在律師的陪同下出席聽證會，有權(quán)提供證據(jù)，進行口頭辯論，行政主體必須根據(jù)聽證記錄作出決定。在正式聽證中，相對人享有下列權(quán)利：1)由無偏見的官員作為聽證主持人的權(quán)利。2)在合理的時間以前得到通知的權(quán)利。3)提供證據(jù)和進行辯論的權(quán)利。4)聘請律師陪同出席聽證會的權(quán)利。5)通過質(zhì)證及其他正當手段駁斥不利證據(jù)的權(quán)利。6)要求行政主體根據(jù)行政案卷中所記載的證據(jù)作出裁決的權(quán)利。7)取得全部案卷副本的權(quán)利。部門行政職權(quán)相對集中行使是一種綜合性行政執(zhí)法活動，也是一種極易影響行政相對人合法權(quán)益的執(zhí)法行為。在部門行政職權(quán)相對集中行使的過程中，設(shè)立聽證制度是行政程序公開、公正和參與原則的基本要求，有利于監(jiān)督行政綜合執(zhí)法機關(guān)合法、適當和有效地作出行政決定，有助于實現(xiàn)和保障行政相對人對行政執(zhí)法權(quán)相對集中行使的參與權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

（四）職能分離制度

職能分離制度是行政執(zhí)法程序的一項基本制度。它是為了加強對行政權(quán)力的制約，防止行政機關(guān)及其工作人員以權(quán)謀私和濫用權(quán)力，侵犯行政相對人的合法權(quán)益，而將行政機關(guān)的某些相互聯(lián)系的職能加以分離，并使之分屬于不同的機關(guān)或不同的工作人員掌管和行使的制度?！缎姓幜P法》規(guī)定了作出處罰決定的行政機關(guān)與收繳罰款的機構(gòu)相分離的制度；1999年《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》要求，依照行政處罰法的規(guī)定，實行罰款“罰繳分離”制度，繼續(xù)推進相對集中行政處罰權(quán)的試點工作；2002年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實施綜合行政執(zhí)法試點工作意見的通知》指出試點工作應(yīng)遵循“兩個相對分開”原則，即實現(xiàn)政策制定職能與監(jiān)督處罰職能相對分開，監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗職能相對分開。部門行政職權(quán)相對集中行使過程中的職能分離是機關(guān)內(nèi)部的分離，是決策、執(zhí)行與監(jiān)督職能的分離，這并不違背部門行政職權(quán)相對集中行使的實質(zhì)，相反，還可以有效防止職能的過度集中以及由此引發(fā)的專制主義，保證行政決定的正確性。

（五）時效制度

時效制度是指行政行為的全過程或其各個階段受到法定時間限制的程序制度。效率是行政的生命，為了保證行政活動的高效率，行政程序的各個環(huán)節(jié)都應(yīng)當有時間上的限制，如果超過法定的期限，就會產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果。時效制度主要是針對行政主體的一項程序制度，其要求是：行政決定應(yīng)在合理期間內(nèi)作出；行政機關(guān)沒有在法定期間內(nèi)作出決定的，應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任。［10］時效制度是行政程序效率原則在行政執(zhí)法中的具體體現(xiàn)，有助于避免出現(xiàn)遲延行政和消極行政，也是實現(xiàn)精簡、統(tǒng)一和高效的現(xiàn)代行政目標的前提。在部門行政職權(quán)相對集中行使的過程中，雖然行政綜合執(zhí)法機關(guān)集中行使著綜合性行政職權(quán)，但這并不意味著行政綜合執(zhí)法機關(guān)可以任意遲延或不作為，同樣要受到時效制度的約束，否則，將無法從根本上解決執(zhí)法低效的問題，也違反了部門行政職權(quán)相對集中行使的初衷。因此，時效制度應(yīng)當也必須成為部門行政職權(quán)相對集中行使的一項重要的程序制度。

（六）行政救濟制度

無救濟即無權(quán)利。行政救濟是指在行政相對人不服行政主體作出的影響其權(quán)利義務(wù)的行政決定時，法律應(yīng)為其提供申訴或申請復議以獲得救濟的途徑與機會，由上級行政機關(guān)或法定行政機關(guān)對原行政決定進行審查并作出裁決的制度。“行政救濟是法律救濟的一種，它是指國家機關(guān)通過解決行政爭議，制止和矯正違法或不當?shù)男姓謾?quán)行為，從而使行政相對人的合法權(quán)益獲得補救的法律制度。行政救濟是針對行政主體行使行政權(quán)力所產(chǎn)生的消極后果進行的一種法律補救?！保?1］對行政行為而言，行政救濟制度是一種控制行政行為的有效機制，是糾正違法或不當行政行為的重要制度；對行政相對人而言，行政救濟制度是保障行政相對人合法權(quán)益的必要的制度設(shè)計。綜合性行政職權(quán)對行政相對人具有巨大的潛在威脅，在行政執(zhí)法程序中設(shè)立有效的行政救濟制度就尤為必要。

（七）一事不再罰制度

《行政處罰法》第24條規(guī)定：“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”據(jù)此，我國的一事不再罰的適用范圍局限于行政處罰中的“罰款”。我們認為，一事不再罰制度不能僅僅適用于行政處罰中的罰款，而應(yīng)適用于所有處罰種類。一事不再罰制度對于規(guī)范行政處罰行為、解決重復執(zhí)法等問題起到了重大的作用，已成為行政處罰法的一項重要制度。在部門行政職權(quán)相對集中行使中，由于各部門行政職權(quán)的形成依據(jù)仍是原來的相關(guān)單行法，行政綜合執(zhí)法活動也最容易遇到當事人違反多個單行法規(guī)范的問題，而行政綜合執(zhí)法機關(guān)對這一違法行為具有綜合性執(zhí)法權(quán)。此時，為了防止新的多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法問題的發(fā)生，設(shè)立和遵循一事不再罰制度就很有必要。在部門行政職權(quán)相對集中行使實踐中，由于行政處罰對行政相對人而言是一種損益性行政行為，影響到行政相對人的實體權(quán)利義務(wù)，容易侵犯相對人的合法權(quán)益，且被經(jīng)常運用，故一事不再罰制度應(yīng)適用于各類行政處罰。在具體操作上，行政綜合執(zhí)法機關(guān)不能對同一違法行為重復處罰?！跋鄬θ送贿`法行為觸犯兩個行政法規(guī)范由兩個行政機關(guān)共同處罰時不可將各部門法中規(guī)定的罰款額加而處之，若加而處之對于相對人來講仍可視為多罰……而應(yīng)選擇其一罰之……由于我國行政法沒有確立重罰吸收輕罰的原則，因此執(zhí)法機關(guān)應(yīng)從行政合理性原則、精神出發(fā)對當事人選擇適中性處罰。”［12］

三、監(jiān)控規(guī)則

行政權(quán)力極具誘惑性、腐蝕性、擴張性和侵略性，如果不加以有效監(jiān)督和制約，勢必會被濫用，偏離法治軌道，滋生腐敗。我國有學者將權(quán)力制約理論歸納為：以權(quán)利制約權(quán)力；以一個完整的監(jiān)督體系制約權(quán)力；以責任制約權(quán)力。［13］部門行政職權(quán)相對集中行使作為權(quán)力運作的一種具體方式，也應(yīng)受到多樣化的監(jiān)督與控制。

（一）行政執(zhí)法監(jiān)督制度

行政執(zhí)法監(jiān)督是指國家機關(guān)依法對行政機關(guān)及其行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法活動實施具有法律效力的監(jiān)察、督促的活動。就監(jiān)督主體而言，可分為外部監(jiān)督（主要包括權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)的監(jiān)督）與內(nèi)部監(jiān)督（主要包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督）。在行政執(zhí)法監(jiān)督制約體系中，內(nèi)部監(jiān)督與制約具有重要的地位和作用，它是各種監(jiān)督中最經(jīng)常、最直接的監(jiān)督。行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督與制約，是在行政系統(tǒng)內(nèi)部上級行政機關(guān)和專門行政機關(guān)對行政執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督以及行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部在行使執(zhí)法權(quán)過程中通過內(nèi)部分權(quán)而形成的制約活動的總稱，是權(quán)力制約權(quán)力的一種方式。我國應(yīng)采取有力措施使內(nèi)部監(jiān)督制度有效運作起來，加強對執(zhí)法機關(guān)、執(zhí)法人員日常執(zhí)法工作的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，并嚴格查處違法違紀行為和執(zhí)法中的不當行為?！度嫱七M依法行政實施綱要》指出：要完善行政執(zhí)法機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約機制。鑒于我國目前行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)狀，要使其有效發(fā)揮作用，應(yīng)致力于：（1）將內(nèi)部監(jiān)督納入法治軌道，依法劃分各監(jiān)督主體的職責和權(quán)限，明確規(guī)定監(jiān)督的依據(jù)、標準、程序和手段等，促使監(jiān)督權(quán)有序運行；(2)完善監(jiān)督的自我調(diào)整機制，使各監(jiān)督機關(guān)信息靈敏、渠道暢通，對各種復雜多變的情況具有較強的感應(yīng)能力以彌補自身缺陷；（3）建立嚴密的協(xié)調(diào)機制，做到各種監(jiān)督之間能夠相互支持、積極配合、形成合力，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的整體效能。（4）確立內(nèi)部監(jiān)督的法律責任。對憲法、法律所規(guī)定的內(nèi)部監(jiān)督職責，監(jiān)督主體必須自覺認真履行，否則，監(jiān)督主體必須承擔由此而引起的法律責任?？傊ㄟ^完善內(nèi)部監(jiān)督的制度和機制，充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的作用，防止執(zhí)法權(quán)異化，保障執(zhí)法權(quán)規(guī)范運行。［14］

（二）行政執(zhí)法案卷評查制度

2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定：“健全行政執(zhí)法案卷評查制度。行政機關(guān)應(yīng)當建立有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強制等行政執(zhí)法的案卷。對公民、法人或其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料、執(zhí)法文書應(yīng)當立卷歸檔?！毙姓?zhí)法案卷評查是指有權(quán)主體針對行政機關(guān)在辦案過程中形成的記載辦案活動客觀真實情況的執(zhí)法案卷進行專門檢查并作出評價處理的活動。其目的在于通過對行政執(zhí)法案卷的監(jiān)督，了解行政機關(guān)執(zhí)法活動情況，總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)不足，提出意見和建議，及時糾正評查中發(fā)現(xiàn)的問題，提高行政機關(guān)依法行政的水平和能力。行政執(zhí)法案卷評查“具有監(jiān)督、規(guī)范控制、糾錯以及培訓與指導功能。”［15］行政執(zhí)法案卷評查既是行政程序格式化制度的直接要求，更是規(guī)范、控制行政執(zhí)法活動的重要手段。在部門行政職權(quán)相對集中行使中，執(zhí)法依據(jù)繁雜化，執(zhí)法權(quán)限綜合化，執(zhí)法案卷多樣化，這些特征要求設(shè)立嚴格的行政執(zhí)法案卷評查制度，以保證部門行政職權(quán)相對集中行使的合法性和有效性。

（三）行政執(zhí)法責任制

行政執(zhí)法責任制是責任行政理念在行政執(zhí)法領(lǐng)域的具體要求，它是以制度的形式明晰行政執(zhí)法的責任，讓所有執(zhí)法者都明確自己的工作職責和應(yīng)負的法律責任，達到規(guī)范權(quán)力行使的目的，保證各級行政機關(guān)依照法定權(quán)限和程序履行職責，不失職、不越權(quán)、不濫用職權(quán)，其實質(zhì)就是通過責任制的形式，實現(xiàn)非人格化的力量對權(quán)力人格化傾向的抑制。它對于建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，防止行政權(quán)力的缺失和濫用，具有重要的意義。2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》指出：“推行行政執(zhí)法責任制。依法界定執(zhí)法職責，科學設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序。要建立公開、公平、公正的評議考核制和執(zhí)法過錯或錯案責任追究制，評議考核應(yīng)當聽取公眾的意見。要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法。”可見，行政執(zhí)法責任制是一項內(nèi)涵極為豐富的制度，明確執(zhí)法職責、規(guī)范執(zhí)法程序、建立評議考核制和執(zhí)法過錯責任追究制是其核心內(nèi)容與要求。在部門行政職權(quán)相對集中行使中推行行政執(zhí)法責任制要求，通過立法界定行政綜合執(zhí)法機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員的執(zhí)法職責，科學設(shè)定相應(yīng)執(zhí)法崗位，規(guī)范行政綜合執(zhí)法程序，并建立起權(quán)力與利益脫鉤、權(quán)力與職責掛鉤的評議考核制，實施綜合執(zhí)法過錯責任追究機制，將責任落實到行政執(zhí)法權(quán)的實際行使主體。

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［15］吳衛(wèi)東.行政執(zhí)法案卷評查芻論[J].湖北省社會主義學院學報,2006(4).

【責任編校：陶 范】

On Legal Regulation to Centrally Exercising Administrative Functions of Departments

Shi Youqi,Huang Xuejun
（GuangDong University of Foreign Studies,Guangzhou 510420,China)

Centrally exercising administrative functions ofdepartments contributes toovercomingthe problems including overlapping functions,authority conflicts,superposition in administration of law,regulatory inefficiency.However,it also has the risk of being abused,even generating a new"department autocracy".Therefore,it should be restrained by doctrineoftheruleofadministrative law,followcorrespondingestablishment rules,procedurerulesandmonitoringrules.These are important measures of legal regulation for it,and protection for its legitimacy and effectiveness.

administrative functions of departments;centrally exercise;legal regulation

D912.1

A

1673 2391（2010）02—0005—05

20091223

石佑啟(1969)，男，湖北大悟人，法學博士，廣東外語外貿(mào)大學教授，中南財經(jīng)政法大學博士生導師，主要研究方向為行政法與行政訴訟法；黃學俊(1983)，男，江西贛州人，法學碩士，江西省新余市政協(xié)辦公室干部。

司法部課題“部門行政職權(quán)的相對集中行使及其體制安排”(項目批準號06SFB2019)。