氣候變化對中國旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的影響及應(yīng)對措施

桑東莉

(鄭州大學(xué)法學(xué)院,河南 鄭州 450001)

氣候變化對中國旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的影響及應(yīng)對措施

桑東莉

(鄭州大學(xué)法學(xué)院,河南 鄭州 450001)

氣候變化已不同程度地威脅到中國旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展所依賴的主要生態(tài)系統(tǒng),使旅游業(yè)遭受到巨大的經(jīng)濟損失,并且使旅游業(yè)面臨著改變其產(chǎn)品和形象的威脅,可能進一步加劇旅游業(yè)與自然保護之間的沖突、凸顯社會公平問題。盡管中國現(xiàn)行立法已為保障旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展提供了相應(yīng)的制度支撐,但遠不足以應(yīng)對氣候變化對中國旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前迫切需要開展旅游業(yè)的可持續(xù)管理與教育、培育旅游市場和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等聯(lián)合行動。

氣候變化;旅游業(yè);可持續(xù)發(fā)展;應(yīng)對措施

旅游業(yè)是中國經(jīng)濟發(fā)展的新增長點。但在全球氣候變暖趨勢下,旅游業(yè)則因其集自然屬性與社會屬性于一體的特殊品質(zhì)成為受氣候變化影響的重要產(chǎn)業(yè)之一,正面臨著旅游區(qū)域更零碎化、極端天氣事件增多等諸多壓力。對于中國這樣一個生態(tài)環(huán)境比較脆弱的國家而言,要使旅游業(yè)發(fā)展具有可持續(xù)性就必須正視氣候變化這一問題。

1 氣候變化對中國旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)

1.1 氣候變化對中國旅游業(yè)的損害

1.1.1 旅游業(yè)所依賴的主要自然生態(tài)系統(tǒng)受到不同程度的威脅

影響旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一是旅游地的持續(xù)發(fā)展?！奥糜蔚仄毡榫哂兴姆矫娴南薅?第一,是一種具有特殊功能的社區(qū);第二,具有接待游客的服務(wù)設(shè)施;第三,具有吸引游客的旅游資源;第四,具有可達客源地的通道?！盵1]但是,全球氣候變化已經(jīng)使我國諸多旅游地所依賴的自然生態(tài)系統(tǒng)受到了不同程度的威脅。

山地生態(tài)系統(tǒng)所受到的影響主要表現(xiàn)為永久冰雪面積持續(xù)減少,雪線上升,植被覆蓋發(fā)生變化。近50年來,中國西北冰川面積減少了21%,預(yù)計到2050年西部冰川面積將減少27%左右,青藏高原多年凍土空間分布格局將發(fā)生較大變化,少數(shù)依賴冰川融水補給的高山、高原湖泊最終將縮小。[2]在我國集中了眾多旅游景區(qū)的西南、華中和華南等地區(qū),未來氣候變化將可能使森林火災(zāi)及病蟲害發(fā)生頻率、強度與范圍明顯增高。海岸生態(tài)系統(tǒng)則遭遇海平面上升、海水溫度升高、赤潮和極端氣候事件等問題,近50年來中國沿海海平面上升有加速趨勢,且未來仍將繼續(xù)上升,發(fā)生臺風(fēng)和風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害的幾率增大,造成海岸侵蝕及致災(zāi)程度加重,海濱濕地、紅樹林和珊瑚礁等典型生態(tài)系統(tǒng)損害程度也將加大。[3]

1.1.2 氣候變化使旅游業(yè)遭受巨大的經(jīng)濟損失,增加長期旅游成本

海平面上升、永久性積雪減少這樣的氣候變化后果在近期內(nèi)可能不至于給當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的持續(xù)發(fā)展帶來嚴重威脅,但像極端氣候事件這樣的氣候變化后果則不然,它通常會嚴重損害旅游基礎(chǔ)設(shè)施,使災(zāi)害地區(qū)的旅游景區(qū)無法進入?！霸跇O端天氣事件變得更強或更為頻繁的地區(qū),這些事件的經(jīng)濟和社會成本將會增加,而且在某些受到直接影響的地區(qū),這類成本的增加更大?！盵4]

由于旅游業(yè)自身所具有的關(guān)聯(lián)性特性,局部的災(zāi)害往往產(chǎn)生鏈鎖反應(yīng),導(dǎo)致整個行業(yè)都會受到?jīng)_擊。2008年初發(fā)生在中國南方的低溫、雨雪冰凍災(zāi)害天氣對中國旅游市場的影響就是全國性的。截至2008年2月9日,中國19個受災(zāi)省份的824家景區(qū)、5 231間建筑、1.5萬處旅游公共服務(wù)設(shè)施、2 542 km旅游道路不同程度損壞;1 662家景區(qū)因災(zāi)暫時關(guān)閉;大量綠化植被和古樹凍死凍壞;游船游艇等游樂設(shè)施設(shè)備不能正常運轉(zhuǎn),停車場、游步道和旅游標(biāo)識標(biāo)牌大量損壞,災(zāi)害造成旅游直接經(jīng)濟損失約69.7億元。[5]

1.2 氣候變化對中國旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的潛在威脅

1.2.1 改變旅游產(chǎn)品

旅游地是旅游業(yè)發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。盡管不同風(fēng)格的旅游因其特色不同可能對景區(qū)自然環(huán)境的要求有所不同,但良好的自然環(huán)境條件有助于旅游業(yè)的發(fā)展。然而,氣候變化可能會使諸多旅游資源更零碎化,以致于旅游景區(qū)不得不改變其旅游資源產(chǎn)品,如自然觀光游覽區(qū)逐漸被人文景觀所取代,最終也可能因為環(huán)境條件的徹底改變等因素改變其經(jīng)營目的。

1.2.2 改變旅游業(yè)的形象

旅游形象定位是區(qū)域旅游競爭的重要因素,必須切實考慮地域、環(huán)境、歷史與傳統(tǒng)的因素給予其恰當(dāng)?shù)亩ㄎ弧５珰夂蜃兓瘯Ξ?dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和人文景觀產(chǎn)生影響,如傳統(tǒng)的戶外旅游受到更多的限制,甚至在該區(qū)域變得不再適宜。

1.2.3 加劇旅游業(yè)發(fā)展與自然保護之間的沖突

旅游業(yè)與自然保護之間在本質(zhì)上是唇亡齒寒的關(guān)系,應(yīng)該能夠形成一個互利互惠的關(guān)系。但實踐中諸多事件卻反映出這種互利互惠的關(guān)系并非一件自然而然的事情,尤其是在自然保護區(qū)的核心區(qū)域開展旅游業(yè)的現(xiàn)象更說明旅游業(yè)與自然保護之間存在明顯的沖突,而氣候變化所帶來的負面影響會進一步加劇旅游業(yè)與自然保護之間的沖突。究其原因,是因為旅游業(yè)對旅游資源的需求會給自然保護區(qū)帶來更大的壓力,甚至在利益的驅(qū)動下自然保護讓位于旅游開發(fā)。

1.2.4 凸顯社會公平問題

在山地、森林和海濱地區(qū)逐漸發(fā)展起來的旅游業(yè)已經(jīng)成為有些地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè),而諸如山地農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在居民收入中的比重卻在持續(xù)下降。不可否認,定位恰當(dāng)?shù)穆糜螛I(yè)正悄然改變著當(dāng)?shù)厝说纳顥l件,給當(dāng)?shù)厝藥砹烁嗟木蜆I(yè)機會。因而,旅游業(yè)能否持續(xù)發(fā)展還會使?jié)撛诘纳鐣絾栴}更為突出,這與旅游業(yè)是一個產(chǎn)業(yè)群的屬性有關(guān),集景點經(jīng)營、旅游性和旅館服務(wù)業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)、交通業(yè)、娛樂業(yè)和其他諸多經(jīng)營行業(yè)于一體的旅游業(yè)同時也在為當(dāng)?shù)胤?wù)。

2 中國應(yīng)對氣候變化沖擊旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)行制度供給

2.1 應(yīng)對氣候變化、沖擊旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

氣候變化使旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展變得更加不樂觀,但旅游業(yè)對此也并非只能束手待斃,相反,它完全可以在氣候變化領(lǐng)域做出突出貢獻,它在自然資產(chǎn)與人文景觀保護、水資源保護等領(lǐng)域的環(huán)境保護責(zé)任已經(jīng)愈來愈突出。為此,需要旅游業(yè)至少在如下方面做出積極轉(zhuǎn)變:

2.1.1 良好的旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃

旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)應(yīng)是雙重的,既要考慮旅游資源及其環(huán)境保護,有效地保護旅游地的生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性、景觀多樣性及旅游資源利用的永續(xù)性,還要謀求旅游地社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展,在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下通過發(fā)展旅游業(yè)為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造更多的就業(yè)機會,有效地改善其生活水平。旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)包括旅游線路的選擇、景區(qū)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與管理、景區(qū)旅游產(chǎn)品與形象的適當(dāng)定位等。

2.1.2 良好的旅游時節(jié)分配與管理,倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展旅游

恰當(dāng)?shù)胤峙渎糜螘r節(jié),不僅僅是出于游客人身安全問題的考慮,也有助于改善游客數(shù)量驟增給景區(qū)脆弱的自然環(huán)境帶來的壓力。為了保護旅游地自然生態(tài)與社會環(huán)境的完整性,倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展生態(tài)旅游能夠較好地協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系?？沙掷m(xù)發(fā)展旅游不僅涉及旅游的人次與規(guī)模,還有旅游時節(jié)的分配及旅游活動的管理等。中國政府對“五一”、“十一”等長假制度的調(diào)整對理性分配旅游時節(jié)顯然是有益的。

2.1.3 恢復(fù)性建設(shè)

不恰當(dāng)?shù)木皡^(qū)建設(shè)及極端氣候事件等氣候變化問題都會給景區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來嚴重損害,因而必要的、科學(xué)的恢復(fù)性建設(shè)對實現(xiàn)旅游地資源的持續(xù)利用具有重要意義。相比于海岸環(huán)境保護而言,山地與森林生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)性建設(shè)走在了前面,如封山育林、退耕還林還草等。而海濱旅游地資源的保護不但行動相對遲緩,環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的沖突也很突出,發(fā)達的工業(yè)經(jīng)濟和龐大的人口壓力更給海岸生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)性建設(shè)增添了更多的變數(shù),近年來我國沿海地區(qū)突出的“圍填?！爆F(xiàn)象就是例證。

2.1.4 采取聯(lián)合行動

旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展需要各級政府、旅游團體、消費者及當(dāng)?shù)鼐用竦墓餐瑓⑴c。其中,各級政府是不可替代的主力,涉及到多個相關(guān)主管部門,如旅游主管部門、環(huán)境保護機構(gòu)、國土資源部門等。旅游業(yè)所涉及的交通運輸、賓館服務(wù)、食品等多個行業(yè),完全可以在節(jié)能等領(lǐng)域做出突出貢獻,如改變車用燃料、賓館或景區(qū)道路綠色照明、固體廢物收集與處理等。而積極鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)劃與管理則可以更好地發(fā)揮地方特長,增加旅游地的吸引力。

2.2 現(xiàn)行立法安排

法律在推動社會變革方面的重要作用使其備受關(guān)注,在旅游業(yè)領(lǐng)域自然也不例外。我國現(xiàn)行涉及氣候變化背景下保障旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的法律措施主要如下:

2.2.1 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策機制的轉(zhuǎn)變

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求政府在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時能夠更有系統(tǒng)地考慮環(huán)境問題及產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策對環(huán)境方面產(chǎn)生的影響,我國現(xiàn)行立法亦對此作出了相應(yīng)的明確規(guī)定。如:《環(huán)境保護法》(1989)第4條要求國家制定的環(huán)境保護規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃;《清潔生產(chǎn)促進法》(2002)第3條規(guī)定國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將清潔生產(chǎn)納入旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃;《海域使用管理法》(2001)第18條要求涉及海域使用的旅游發(fā)展規(guī)劃還應(yīng)當(dāng)符合海洋功能區(qū)劃。

2.2.2 旅游發(fā)展規(guī)劃須經(jīng)過戰(zhàn)略環(huán)境影響評價

《環(huán)境影響評價法》(2002)第8、10、12條要求國家旅游局及設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府旅游主管部門編制的旅游發(fā)展規(guī)劃必須經(jīng)過戰(zhàn)略環(huán)境影響評價,編制部門應(yīng)當(dāng)在該專項規(guī)劃草案上報審批前,組織進行環(huán)境影響評價,并向?qū)徟搶ｍ椧?guī)劃的機關(guān)提出環(huán)境影響報告書;報告書的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括實施該規(guī)劃對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估,預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施,環(huán)境影響評價的結(jié)論;為附送環(huán)境影響報告書的,審批機關(guān)不予審批。

2.2.3 禁限制度與恢復(fù)性建設(shè)

建立自然保護區(qū)被視為保護環(huán)境資源最重要、最經(jīng)濟、最有效的措施,依法能夠在自然保護區(qū)內(nèi)從事旅游活動的區(qū)域只有實驗區(qū)。因而,隨著自然保護區(qū)數(shù)量和面積的增加,旅游活動線路實際上受到了相應(yīng)的禁限。而且,相關(guān)權(quán)利主體利用環(huán)境資源的行為也須符合法定要求,如:《海域使用管理法》第28條規(guī)定旅游用海域的權(quán)利主體不得擅自改變經(jīng)批準的海域用途;《草原法》第52條規(guī)定在草原上開展經(jīng)營性旅游活動不得破壞草原植被;《森林法》第28條規(guī)定新造幼林地和其他必須封山育林的地方,由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織封山育林。

2.2.4 社會團體與公眾的積極參與

公眾廣泛參與決策是可持續(xù)發(fā)展概念的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行立法對公眾參與亦有規(guī)定,如:《固體廢物污染環(huán)境防治法》第47條規(guī)定,從事公共交通運輸?shù)慕?jīng)營單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定,清掃、收集運輸過程中產(chǎn)生的生活垃圾;《清潔生產(chǎn)促進法》第23條規(guī)定,餐飲、娛樂、賓館等服務(wù)性企業(yè)應(yīng)當(dāng)采用節(jié)能、節(jié)水和其他有利于環(huán)境保護的技術(shù)和設(shè)備,減少使用或者不使用浪費資源、污染環(huán)境的產(chǎn)品;《環(huán)境影響評價法》第11條規(guī)定,旅游發(fā)展規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前,舉行論證會、聽證會,或者采取其他形式,征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。

3 防范氣候變化沖擊旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的立法對策

3.1 加強旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展管理,促進部門間的協(xié)同行動

旅游業(yè)的發(fā)展時常在利益的強勁驅(qū)動下出現(xiàn)盲目性、無序性發(fā)展的狀況,加劇旅游業(yè)與自然保護間的沖突,因而政府的有效干預(yù)不可或缺。一旦積極行動起來,就應(yīng)對氣候變化而言旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展管理的內(nèi)容是非常廣泛的,如:旅游主管部門應(yīng)加強與環(huán)境保護、國土整治、水利、林業(yè)、交通運輸、氣象等部門之間的協(xié)同合作,建立對季節(jié)性天氣或極端天氣現(xiàn)象作出早期預(yù)警的信息網(wǎng)絡(luò),及時發(fā)布相關(guān)信息提示;加強區(qū)域或流域之間的協(xié)同合作;完善規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度,協(xié)調(diào)旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃之間的關(guān)系,正確處理旅游產(chǎn)業(yè)與自然保護之間的關(guān)系;加強旅游地資源的恢復(fù)性建設(shè),對景區(qū)疏殘林地及時進行補種,改善其環(huán)境狀況,且旅游地植被建設(shè)應(yīng)當(dāng)因地制宜,保障物種安全。

3.2 注重經(jīng)濟手段的運用,培育旅游業(yè)市場

特殊的歷史原因“在很大程度上造成了我國旅行社業(yè)的‘全國性準完全競爭,地域性準寡頭競爭’的不成熟市場格局”[6]。目前正處于轉(zhuǎn)型中的中國旅游市場,惡性的價格競爭現(xiàn)象較為突出,市場供求狀況明顯失衡,進而危及到旅游資源的合理開發(fā)利用與保護。究其原因,與當(dāng)前旅游業(yè)市場準入資格過低有關(guān),導(dǎo)致市場集中程度明顯偏低,長期經(jīng)營戰(zhàn)略或品牌戰(zhàn)略經(jīng)營的實力與意識均明顯不足,而低價競爭行為又進一步弱化了旅游市場推動旅游產(chǎn)品創(chuàng)新的能力,制約著旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的根本轉(zhuǎn)型。故此,在完善相關(guān)法律法規(guī)時應(yīng)通過適當(dāng)調(diào)整稅收與價格政策來培育旅游市場,對旅游市場相關(guān)主體的行為方式、運作規(guī)則等作出明確規(guī)定,逐步形成一個有序的、健康的競爭環(huán)境。

3.3 提高公眾參與可持續(xù)發(fā)展旅游的能力,提供參與的法律途徑

當(dāng)前諸多地方公眾參與當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的狀況與可持續(xù)發(fā)展旅游尚存在不同程度的偏差,主要表現(xiàn)在:公眾參與的注意力更多地偏向于單純的經(jīng)濟利益訴求;公眾參與旅游業(yè)發(fā)展的主動性明顯不足,且當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與力量與旅游企業(yè)或政府相比懸殊較大,很難帶來實質(zhì)性的影響。類似于“北京圓明園湖底防滲工程”之類的事件從一個角度說明了當(dāng)前公眾參與旅游業(yè)發(fā)展的微弱影響力與滯后性。故此,要提高公眾的參與能力,加強可持續(xù)發(fā)展旅游教育并為公眾參與提供切實有效的法律空間成為非常重要的選擇。開展可持續(xù)發(fā)展旅游教育的形式應(yīng)多樣化,除政府外應(yīng)促進更多的社會團體參與進來,并靈活多樣地開展宣傳教育活動。

3.4 在旅游業(yè)中積極開展循環(huán)經(jīng)濟

旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,除了要充分考慮當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)支撐條件,合理確定旅游線路,以避免使敏感而脆弱的自然生態(tài)系統(tǒng)過于“零碎化”之外,在旅游業(yè)領(lǐng)域廣泛開展循環(huán)經(jīng)濟顯然有助于提高旅游業(yè)在減緩氣候變化方面的能力。實際上,旅游業(yè)領(lǐng)域不僅在節(jié)能方面有著廣闊的空間,而且在交通運輸、餐飲、賓館等方面減少煤炭、石油、天然氣等化石燃料的使用,擴大太陽能、生物質(zhì)能等清潔能源的使用,也有著巨大的潛力。

[1]劉家明,楊新軍.生態(tài)旅游地可持續(xù)旅游發(fā)展規(guī)劃初探[J].自然資源學(xué)報,1999,14(1):79.

[2]中國國家發(fā)展和改革委員會.中國應(yīng)對氣候變化國家方案,2007.17.

[3]中國國家發(fā)展和改革委員會.中國應(yīng)對氣候變化國家方案,2007.18.

[4]政府間氣候變化專門委員會第四次評估報告第二工作組的報告.氣候變化2007:影響、適應(yīng)和脆弱性(決策者摘要),http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/wg2/ar4-wg2-spm-cn.pdf,2007:6.

[5]中國旅游業(yè)因雨雪冰凍災(zāi)害直接經(jīng)濟損失約69.7億元.www.new s.cn.2008-02-20.

[6]白四座.中國旅行社緣何難以走出低價競爭怪圈[N].中國經(jīng)濟周刊,2008-06-16.

Impacts on Sustainable Development of China Tourism by Climate Change and Corresponding Countermeasures

Sang Dongli
(L aw School of Zhengzhou University,Zhengzhou Henan 450001)

Climate change has threatened those primary ecosystems which sustainable tourism depends on in China in varying degrees.A s a result,tourism has suffered a huge financial loss,and is facing the threat to change its product and image,will further probably intensify the conflict between tourism and protection of nature and highlight the social equality.Although current legislation in China has provided some system s to ensure sustainable tourism,existing system s can not meet the need to answer the severe challenge brought by climate change.Therefore,some legislative measures should be taken to promote the combined action in tourism,including strengthening sustainable tourism management and education,fostering tourism market,and developing circular economy.

climate change;tourism;sustainable development;corresponding countermeasures

X16

A

1008-813(2010)02-0007-04

2 0 1 0-0 2-2 1作者簡介:桑東莉(1 9 7 0—),女,河南長葛人

,畢業(yè)于武漢大學(xué)環(huán)境與資源保護法學(xué)專業(yè),法學(xué)博士,鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授,主要研究環(huán)境法、自然資源法和能源法。

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.02.003