關于工程招投標與國際慣例的討論

孫明剛,李 偉

(1.黑龍江省北龍交通工程有限公司;2.黑龍江省龍建路橋第三工程有限公司)

1 我國特有的投資主體結構

招投標是一種徹頭徹尾的市場行為,招投標最初產(chǎn)生的原因也是為了切實保障投資者的利益。作為出資方,投資者希望能有一種有效的方法來確定合理的工程造價。但在信息不對稱的情況下,投資方一般沒有工程經(jīng)驗,采用協(xié)商的手段,一來難以有效降低價格,二來所費成本較高。在這種情況下,借鑒貨物拍賣產(chǎn)生了工程招投標。從世行“菲迪克合同范本”就可以看出:招投標工作的根本目的就是,投資方利益至上。假設在一市場內(nèi),投資方的利益不能得到有效的保護,那么很快就會沒有人肯出錢投資,最終導致市場的萎縮。在完全的市場經(jīng)濟里,投資主體往往是私人投資者,即使象世行這樣的投資人也基本是由各國財團組成。這些分散的投資主體最關心的就是收益,高風險的投資會讓他們卻步。在這種情形下,保護投資者就等于保護了市場,各國政府在保護投資者的態(tài)度上是非常堅決的。

反觀我國,大型基本建設的投資主體大多都是國家,或是由國家完全控股的大企業(yè)。這樣的投資主體,沒有或是很少有降低造價的沖動。因而在我國,招標從來不是一種自發(fā)性行為,而是一種政府強制性行為。從 1979年根據(jù)世行貸款的要求開始,到目前實行的《招標投標法》,無一不體現(xiàn)出我國工程招投標的強迫性?？梢院敛豢鋸埖卣f,如果缺少了國家的強制性措施,中國的招投標市場將會消失,自發(fā)要求的情況下,投資者的目的再明白不過:那就是要達到經(jīng)濟最優(yōu)化,即在保證質(zhì)量的前提下投資最省。要保證做到這一點,自由市場最終將迫使招標方做到“公開、公平與公正”。反觀強制實施,規(guī)則制定者的本意肯定是好的,但實施者有自己的獨立意志,無論規(guī)則制定的多么完善,在實施的過程中總有一些可資利用的漏洞。

此外,我國的工程建設投資主體基本上是一些原來計劃經(jīng)濟時代的行業(yè)主管部門(改制后的企業(yè)仍有這種性質(zhì)),實行工程招投標后,自然要求這些主管部門放棄其原來的一些管理職能,這需要一個較為漫長的過程。這些行業(yè)主管部門的原下屬施工企業(yè),也不愿失去原來的“保護”,他們倚仗與主管部門千絲萬縷的聯(lián)系,想方設法影響投資部門,使招投標工作在具體實施時偏向于自己。而主管部門也往往礙于情面,找出各種各樣的理由來保護自己行業(yè)內(nèi)的施工企業(yè),在這樣的環(huán)境下制定出來的招投標規(guī)則當然不可能會以低價中標為主。

2 未能建立權威的技術監(jiān)督機制

低價中標首先有一個前提,即必須對投標方案做出正確的評價,國內(nèi)投標在這一點上做得很不夠。技術標評選時往往是走過場或是憑自己的印象打分,而未能對施工單位的方案設計做出綜合、認真的評價。

造成此種現(xiàn)象的主要原因是目前的專家?guī)熘贫仍O計不合理。專家評標小組的成員主要(當中也有投資方代表)是從專家?guī)飚斨须S機挑選出來的,這從一個方面保證了評標的公正性。但對門類的劃分不清或不夠細,專家們對自身專業(yè)以外的問題不了解,也就無從對施工設計做出合理或不合理的評價。例如,公路工程的機電設施工程,評標時完全有可能全部都是機電專業(yè)以外的專家,雖然電力工程有其互通性,但要求土建工程師對機電技術方案做出一個中肯的評價,的確是勉為其難。專家的專業(yè)知識在評標時無用武之地,當專家不能用經(jīng)驗和常識來判斷一個技術方案的好壞,而作為評標組成員,他又必須給出結論。就迫使專家只能在技術標書的包裝、版面安排上吹毛求疵,不能不說是我國當前招投標制度的一大弊病。此外,評標小組中的專家們大多不是投資方的代表,也非受投資方的雇用,很難想象在毫無約束力的條件下,他們會切實對投資方負責。這種責任感的強弱,往往關系到利害問題上是否能做到據(jù)理力爭。相反,專家多數(shù)是隨大流,對模棱兩可的問題不明確表態(tài),害怕遇到激烈的爭論,對技術標的評判的結果顯得有些漠不關心。為什么?因為他們不需要對自己的行為負責,挑選的方案再好,他們不會得到任何嘉獎,方案再差(只要不出現(xiàn)重大事故),也不會對其有任何利益損害,甚至對其聲譽也無甚影響。

反觀國際上的投標,投資方對技術專家們是非常倚重的。如何尋找合格、稱職的專家小組,投資方并不需要花太多精力,市場上有足夠數(shù)量的投標咨詢公司可供選擇。這些咨詢公司完全獨立于投資方之外,它受投資方的雇傭,對投資方負責。但在信息完全不對稱的情況下,投資方如何能夠做到對咨詢公司的有效控制?市場法則起了關鍵的作用,不能令投資方滿意的咨詢公司將很快被市場淘汰。合格的咨詢公司儲備了大量各式各樣的專業(yè)人才,來滿足不同類型的工程建設需要。這些專家不僅具有良好的知識儲備,同樣具有豐富的現(xiàn)場經(jīng)驗,基本上能夠識別施工單位的弄虛作假。

投資方當然希望將工程造價壓得越低越好,但要保證工程質(zhì)量就必須保證相應的投入。這是一個悖論,投資方只能在這個悖論中追求平衡,片面的強調(diào)其中任何一個因素,結果都只會適得其反。

國際上,技術專家對施工設計的評判非常重要,是評價標書的重要指標。因而,投資方要求專家小組對技術方案的了解深度也絕非國內(nèi)可以比擬。例如,世行在我國最早的投資項目之一魯布格水電工程,日本方面的報價比中方報價低60%左右,如果放在國內(nèi),早已成為廢標。結果經(jīng)過專家小組的論證后,認為其施工工藝確有先進之處,完全可行,最終確定由日本方中標。魯布格水電工程也由此成為我國工程招投標歷史上的一個里程碑。

3 招標方的傾向性

雖然 2000年頒布的《中華人民共和國招標投標法》和《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》中有明確規(guī)定,評標可以采用“最低投標價法”和“綜合評分法”兩種方式,但真正采用前一方式的,極為罕見。究其原因,無非是因前者的客觀性太強,使招標方難以操控投標結果,而后者有三分之一以上的分數(shù)是主觀評分,招標方可以操作的空間自然大許多。當前,招標方違反“公平”原則的行為屢見不鮮。有的招標方不按規(guī)定,全部專家小組成員均由自己認命;有的則在招標文件中列明一些明顯有利于個別單位的條款;還有的則是在評標時由投資方的專家明確表示支持某一投標單位。

招標方的傾向性出自以下三個原因:首先是犧牲價格保質(zhì)量。在政策允許的范圍內(nèi),招標方不愿意承擔任何質(zhì)量方面的風險,導致工程的性價比扭曲。我國對工程質(zhì)量采取終身責任制,而相應地對工程造價的限制卻不甚嚴格?！盎ㄥX保質(zhì)量”是建筑界最流行的一句口號,這看似有道理,其實是極大的浪費,同時也為工程施工時的“權力尋租”大開方便之門。錢花多少并不需要負責,且這錢又并非自己的,投資方自然不怎么心疼;其次是招標方為行業(yè)內(nèi)的施工企業(yè)作考慮。前面提到過,在產(chǎn)業(yè)主管部門作為投資方的情況下,其下屬的施工企業(yè)憑借其與主管部門多年的良好關系,必然對招標方的決策產(chǎn)生一定影響。也許這并非招標方的初衷,但在實際中的確難以避免;最后就是“權力尋租”。因愈客觀的評價標準,愈難以進行“尋租”活動。如果僅以“最低標價”作為評審標準,那么投資方左右投標結果的能力將會大大降低,也就等于中標結果將完全由市場決定。投資方手中的權力將大大削弱,“權錢交易”的成本將極大幅度地提高。因而近年來國家雖然一再要求投資方應談出具體的招標工作,而投資方遲遲不愿交出手中權利的原因也就在此。

從上面的分析可以看出:我國目前的工程投標之所以無法與國際接軌,其根本原因在于我國當前的投資結構不合理。其實,私有化在 20世紀 90年代已成為全球性風潮,一些原來被經(jīng)濟學家認為不適宜私有化的部門和行業(yè)也紛紛卷入其中。例如公路行業(yè)、電信行業(yè)、國家鐵路等。在國家壟斷的行業(yè)內(nèi),是不存在完全的市場競爭的,因為政府作為國有資產(chǎn)的代言人,必然會自覺或不自覺地干預市場,且其行為的正義性不容置疑。20年的改革開放,使經(jīng)濟領域內(nèi)的大部分市場達到或接近達到了自由競爭的狀態(tài),而在一些所謂的要害行業(yè),如公路、電信、電力、鐵路等,自由競爭遠未開始。

進入WTO后,對市場的開放程度要求愈來愈高,工程投標如何與國際接軌已成為一個迫在眉睫的問題。要在短期內(nèi)解決面臨的所有問題,顯然不大可能,如改變投資產(chǎn)業(yè)結構就非一朝一夕之功。就目前的工程投標來說,仍有不少可以改進的地方:(1)加強立法,可以根據(jù)近年來投標工作中出現(xiàn)的一些問題,制定相應的管理條例。例如詳細規(guī)定投資方不允許有任何偏袒性行為,不允許有任何形式的加分等。(2)大力發(fā)展投標咨詢機構,且其中立性必須得到保證,嚴禁投資方以任何方式入股或成立投標咨詢機構。(3)對投標市場進行進一步細分,規(guī)模不同,適應的施工企業(yè)也不一樣。盡量減少邀請招標或議標等投標方式,防止“內(nèi)部人操作”,增加公開招標的比率?？偟氖且偈刮覈墓こ陶型稑斯ぷ鬟~上新的臺階。

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[2] 劉英,劉爾烈,李長燕,等.土木工程施工合同條件[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社,1997.

[3] 桂國平,萬仁益.工程項目執(zhí)行與監(jiān)理國際慣例[M].北京:中國金融出版社,1996.