中國信訪法律傳統(tǒng)及其現代影響

周麗紅

（中南財經政法大學，湖北武漢 430073）

中國信訪法律傳統(tǒng)及其現代影響

周麗紅

（中南財經政法大學，湖北武漢 430073）

中國古代信訪制度萌芽于原始社會末期，發(fā)展于西周至秦漢，基本完備于唐代。它所體現的“無訟”、“人治”等傳統(tǒng)法律思想也伴隨著中國社會的發(fā)展一直影響至今，當今社會信訪問題已成為影響社會和諧穩(wěn)定的一大因素。本文擬通過對信訪的追根溯源，解讀中國傳統(tǒng)法律思想對當今中國信訪制度產生的影響，以期從中找出促進現代法律文化建設的重要的現實價值。

傳統(tǒng)法律思想；信訪；法制

信訪作為民眾表達意愿、參與政治和解決糾紛的一種特殊手段，在我國有著悠久的歷史。作為一種制度，信訪萌芽于原始社會末期，發(fā)展于西周至秦漢，基本完備于唐代。古代信訪制度對統(tǒng)治階級了解民情、治理國家、鞏固統(tǒng)治具有重要意義?？傮w上說，信訪制度有助于廣開言路、招賢納諫、審察斷獄、糾正臣僚徇私舞弊等現象，其在緩和階級矛盾和統(tǒng)治階級內部矛盾過程中產生的作用顯著。此外，它所體現的“無訟”、“人治”等傳統(tǒng)法律思想也伴隨著中國社會的發(fā)展一直影響至今。本文擬通過對信訪的追根溯源，解讀中國傳統(tǒng)信訪法律思想對今日中國信訪制度產生的影響，以期對信訪制度進行的反思和重構，從而進一步探討中國信訪制度的運作模式。

一、我國信訪制度的溯源

在中國古代，雖沒有出現“信訪”一詞，但有信訪這種社會現象存在，它表現為“上訪”，通俗地稱之為“告狀”。“告狀”這一社會現象，可以追溯到原始社會末期，而之后的歷朝歷代都曾以不同的形式存在過。1966年7月中共中央辦公廳信訪處成立后，在黨內文件及相關法律條文中，才正式出現并確認“信訪”一詞。2005年5月國務院新修訂的《信訪條例》中將“信訪”一詞界定為：公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。［1］

我國的信訪活動及其制度有著悠久的發(fā)展歷史，幾乎與我國的文明史相伴而行。在原始社會末期，我國信訪活動已開始萌芽。據《史記·孝文帝本紀》記載：“古之治天下，朝有進善之旌、誹謗之木，”［2］“進善之旌”是堯在位時于朝廷前設置的一面旗幟，其作用就是讓老百姓站在這面旗幟下向它直接提出對政事的意見、批評和建議，站在這面旗幟下說的話，不管內容是否正確，也不管語言尖銳與否，一律不追究說話人的責任。另據《大戴禮記·保傅》記載，堯舜執(zhí)政時期就曾設“誹謗之木”、“敢諫之鼓”以聽取社會成員對時政的意見和建議?！斑M善之旌”、“誹謗之木”和“敢諫之鼓”開創(chuàng)了我國古代信訪制度的先河。

西周時，中央政府在夏官、秋官中分設太仆、朝士等職，掌理上訪之事，同時設立了“路鼓”和“肺石”?！吨芏Y·夏官》記載，“太仆……建路鼓于大寢之門外，而掌其政，以待達窮者與遽令?！薄坝驼迫豪糁?，及庶民之復……以序守路鼓”。［3］這里的“逆”和“復”，便是群臣的建議和百姓的批評。路鼓設在內朝門外，并派專人看守接待，聽取群臣和百姓對政事的意見和申冤，由御仆將他們的意見報告太仆，太仆再報告六卿和天子。而管理肺石的叫“士”，他負責出來接見窮苦百姓，傾聽他們的陳訴，并將情況上報六卿或天子，調查核實后予以處理，并要處罰扣壓冤情不上報的地方官?！笆俊北闶亲钤绯霈F的專管信訪的官員?！奥饭摹焙汀胺问敝贫仁俏髦芊芍械挠嘘P上訪的明確規(guī)定，體現了對當時各級地方官員的監(jiān)督職能。

從秦代開始，朝廷中設置了“公車司馬”（后改稱“公車令”）一職，是兼管信訪事務的官員，其職責之一便是接待和安排上書或請求面見皇帝陳言的吏民。到了西漢又有了“詣闕上書”，即百姓或下級官吏若蒙冤受獄，可越級上書申冤，這是一種典型的越級直訴行為，“緹縈上書”是西漢“詣闕上書”的經典案例。［4］“詣闕上書”制度的確立，在糾正地方官衙辦案不公、減少冤假錯案、緩和社會矛盾等方面產生了積極的意義。

唐代是我國古代信訪制度相對完備的朝代。唐初效仿周制，在朝廷前備置“肺石”、“登聞鼓”，臣民可通過叩石擊鼓，鳴冤上訪。［5］武則天稱帝之后，為鞏固皇位，在中書省設立了一個特殊的機構──匭使院，主管官員稱“知匭使”?！皡Q”是一種銅鑄的大匣子，相當于一只巨大的信箱，四面均開有投書口。而匭使院便是專門管理大匭的機構，是一個名符其實的信訪機構。匭使院的設立從形式上開辟了一條最高統(tǒng)治者了解下情的渠道，在我國信訪發(fā)展史上具有十分重要的意義。

宋代中央政府設立了兩個不同層次的獨立信訪機構──鼓院和檢院。［6］鼓院是初級的信訪部門，宋初叫做鼓司，后改稱登聞鼓院。檢院原稱匭院，為高一級的信訪部門。在兩級信訪部門院前都設有大匭，供投書用。當吏民等上書鼓院不被受理或感到處理不公時，可再向檢院投書。兩院是朝廷了解民情的一個直接渠道，因此當時皇帝對兩院都比較重視，他們往往選派廉正清明的官員來管理兩院。兩級信訪部門的設立，使上書者多了一次上書的機會，這是古代信訪的一大進步。

明清時期中央設置了兩個信訪機構，即通政使司和登聞鼓院（廳）?！巴ㄕ笔钦橥ㄟ_之義，其職責范圍之一便是負責受理四方陳情、建言、申訴冤屈或檢舉不法行為的上書。明代后期設置了登聞鼓院，清代又改稱登聞鼓廳。“叩閽”則是清代形成的一種信訪制度。它分為兩種形式，即鼓狀和告御狀。鼓狀是上訪的吏民有冤屈之事，或是原審衙門不理或審斷不公時，就可以直接到通政司擊鼓訴冤，如確實有冤情，便奏報皇帝交刑部查辦。而告御狀則是從前代延續(xù)下來的上訪申訴形式，告御狀往往是告官，不是告官員貪贓枉法，就是告官員處事不公。

中國古代信訪制度源遠流長。在幾千年的發(fā)展變化中，其表現形式雖有所變易，但其精神實質卻是一脈相承的，它有助于廣開言路、招賢納諫、審察斷獄、糾正臣僚徇私舞弊等現象，對統(tǒng)治階級了解民情、治理國家、鞏固統(tǒng)治具有重要意義。其主要有如下幾個特點:一是為人民提供了一種特殊的權益救濟途徑，亦即尋求“青天”的保護，是一項富有中國古代特色的政治制度；二是其初衷是以檢舉和制裁官員違法來保障國家政治秩序或政治利益，而聽取人民獻計獻策以改善政治和緩和社會矛盾是其第二個出發(fā)點。三為自上而下的權力對權力的制約，反映了百姓對地方權力制約機制的缺失。

二、古代信訪制度所體現的法律思想

（一）以和為貴的“無訟”法律思想

在整個人類生存和發(fā)展的歷史進程中，人們對于文明、秩序與和諧的追求從未停止過。這種對和諧的追求，伴隨著儒家“以和為貴”的思想逐步演化為“無訟”，而這種最高理想狀態(tài)的“無訟”的訴訟意識即人與人之間和睦相處，發(fā)生沖突與摩擦時通過協商解決，而不是動輒訴之官府用法律來強制解決。“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎？”［7］在這種哲學觀的指導下，“在許多堅持社會理想的人們心目中，對證公堂是卑下的為君子所不恥”。［8］因此，在中國古代，傳統(tǒng)“無訟”法律思想的一個直接后果是人們輕視法律，不信任法律，導致法律地位低下。由于不信任法律，人們便無法對法律產生親近感和認同感，缺乏對法律的信仰，官民遇有冤屈不平之事，往往會選擇“叩石擊鼓，鳴冤上訪”、“詣闕上書”來求助于清官老爺來替他們做主，上訪便是他們選擇的主要途徑。

（二）權大于法的人治法律思想

在中國古代封建專制社會中，制定法律是貴族階層的專權，民眾不可能染指，不敢奢望立法之善，也就只有指望司法之善。因此，法律沒有好壞之分，只有官員的清昏之別，這就不斷強化著民眾對“青天”的期待。在我國古代歷史上，行政與司法合一，司法包容在行政里面，且最高司法權掌握在國王或皇帝手中。司法者出了問題，民眾只有向上級官員直至天子反映，這也可能就是信訪產生的主要歷史原因。可見，古代信訪制度是專制權力的產物，自產生那天起就深深地打下了“人治”的烙印。在以儒家文化為基礎的中國傳統(tǒng)法律思想中，重視人治，主張為政在人；法固然不可缺，但執(zhí)政者“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從”。［9］主張君主以身作則，施德行仁，并尚賢使能，任用得力官吏推行禮治，以達到“其人存，則其政舉”［10］的境界。

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由于儒家相信“人格”有巨大的感召力，所以在此基礎上便發(fā)展為“為政在人”、“有治人，無治法”等極端的“人治”主義。這種傳統(tǒng)文化歷經千年積淀，已內化進國人的骨髓之中。在中國傳統(tǒng)社會中，政治權力是萬能的。掌握了政治權力的官僚，被稱作“父母官”，社會生活中的各種事務，無所不管。“一國之君，集行政、立法、司法、賞罰以及其他各種大權于一身，什么都是他（她）說了算；各級官僚也大都在各自的管轄區(qū)域里比照這種權力取向而進行統(tǒng)治。這種權力至上，權力支配一切的社會政治形態(tài)，使得中國傳統(tǒng)社會只能是人治社會?！保?1］從一定程度上說，中國傳統(tǒng)社會長期存在的“人治”思想便是信訪制度存在的思想根源之一。因此，在中國人的政治文化心理中，“清官情結”占據著一個特殊的位置，人們對清官寄予了太多的期望和夢想，當人們遭遇冤屈之時，首先想到的就是找清官申冤，希望清官能為自己做主。

三、中國古代信訪法律思想對今日信訪的影響

中國古代信訪傳統(tǒng)法律思想，對當今中國信訪制度的現代化進程產生著深遠的影響。古代信訪的經驗與教訓及對現代信訪的借鑒，主要表現在以下幾個方面：

（一）“無訟”法律思想對今日信訪的影響

中國傳統(tǒng)法律文化以“無訟”為價值取向，突出體現了統(tǒng)治者所表達的對于秩序與和諧的追求。因為秩序與和諧意味著天下太平、百姓安居樂業(yè)，也意味著統(tǒng)治者的統(tǒng)治有無限延傳的可能性。［12］“無訟”思想提倡人們無爭無訟，互助友愛，這一思想所內涵的對于和諧、秩序的追求是我們當今建設和諧社會，妥善處理人與人、人與自然、個人與社會整體關系的指導思想。只有在這種思想的指導下，我們的社會才會穩(wěn)定發(fā)展，每個人才能最大限度地從社會中得到所求之利益。因此這種對“和諧”的追求對我們當今實踐法制現代化的進程產生著積極的影響。當前我國建設和諧社會的任務之一是通過適當的機制化解社會矛盾，防止其轉化為對抗性沖突，從而維護社會的穩(wěn)定、團結，服務于社會主義建設大業(yè)。信訪工作是構建社會主義和諧社會的基礎性工作，它在和諧社會構建中起著重要的不可替代的作用。反映民眾心聲，促進社會和諧是其應有之意，因此，做好信訪工作，完善信訪制度，是構建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。

但必須指出的是：“無訟”法律思想在促進社會和諧之時，同時使人們降低乃至喪失了對法律的信仰?！胺杀仨毐恍叛?，否則它將形同虛設”［13］。法律只有被人們認可、接受并信任、尊重和服從，才真正具有了其作為法律的價值?，F代信訪雖然與古代信訪存在著本質的區(qū)別，但現代信訪繼受于中國古代信訪，民眾信訪的法律心理是相似的，即“無訟”法律思想的影響。改革開放以來，我國雖然在法律上已經制定了一套訴訟制度，賦予公民正當的訴訟權利，但是，長期積淀于民眾心理中的無訟心理阻礙了這種訴訟制度作用的充分發(fā)揮。他們認為，打官司是丟面子的事情，在這種“無訟”心理的支配下，寧愿尋求行政領導權威主持公道也不愿打官司。因此，時至今日，人們一旦有了糾紛，首選還是找領導、找機關、找政府幫忙解決問題，信訪還是人們選擇的一個很好的途徑。這從自上世紀90年代中期以來持續(xù)上升的“信訪洪峰”可以看出。

（二）“人治”法律思想對今日信訪的影響

中國古代傳統(tǒng)人治法律思想遺產之一便是民本主義，“應該承認，民本思想是中國古代政治思想精華中最核心的內容”［14］?？v觀歷朝統(tǒng)治者及其思想家所宣揚的民本思想，他們要求所有君主和政府官吏都必須加強自身的道德修養(yǎng)，成為律己正人的表率，“好皇帝”與“清官”意識由此而來，同時，民本思想衍生出尚賢、舉賢、任賢思想以及治國“德主刑輔”，治民以“教化為先”的德治思想等等?；仡櫄v史，凡是民本思想高揚的時代，也是古代各朝代當國者制定的政策能反映百姓愿望的時代，而信訪制度則是民本思想的實現形式，這種民本主義在很大程度上被繼承了下來，從根本上和經過創(chuàng)造性的轉換發(fā)展成為“為人民服務”的思想和“公仆”意識。因此，我們在構建社會主義和諧社會的進程中，必須從傳統(tǒng)信訪的民本思想中汲取營養(yǎng)，樹立“執(zhí)政為民”“以人為本”的新理念。“以人為本”必須保障人民的政治、經濟、文化權益和社會權益，把人民利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點。離開人的尊嚴、人的權利來討論以人為本就失去了評價標準。因此“只有建立完善的信訪制度，才能很好地維護人的尊嚴、保護人的權利；才能體現以人為本的理念和全心全意為人民服務的宗旨；才能體現民主與法制的精神以及構建社會主義和諧社會的思想；才能創(chuàng)造一個穩(wěn)定的社會環(huán)境；才能最終體現社會的公平和正義。”［15］

中國傳統(tǒng)人治法律思想的另一大遺產，便是權力運作中的個人專斷、權力至上。這種權力至上作為一種長期積淀的政治心理出現在信訪制度實際運作中，就上訪者而言，是“青天”意識和清官情結，就國家機關工作人員而言便是官僚主義。中國傳統(tǒng)文化始終關注的核心政治問題是統(tǒng)治者或政治人物的內在修養(yǎng)，在這個意義上，“清官意識”不是天外來風，而是與當時意識形態(tài)的標榜有關的，既然統(tǒng)治者強調官員的品質與清廉，盡管在中國古代“清官”是鳳毛麟角，但“清官”所蘊含的官員標準依然有其值得借鑒之處。因此，百姓自然以此為標準來期待官員，即使在今天，信訪人也是這種期待。

四、信訪制度發(fā)展之展望

頗具中國特色的信訪制度的出現和存在，雖然受到了一些偶然性因素的影響，但從其本質而言，在很大程度上是歷史和現實邏輯的必然結果，并且在我國的政治、經濟、文化社會生活中發(fā)揮了不可忽視的作用。然而，信訪制度在當前遇到了前所未有的困境和挑戰(zhàn)，其前途問題成為了人們關注的焦點。在此，筆者將在前文論述的基礎上，對信訪制度的未來走向嘗試著進行簡單的預測。毫無疑問，這種預測是以對信訪制度的客觀描述為基礎的推論，而不是在某種“應當”目標的預設前提下的構思。

（一）具有中國特色的信訪制度將繼續(xù)存在，而且在相當長的時間內我們還無法找到其替代品

具有中國特色的信訪制度作為民意表達、參與政治和解決糾紛的一種特殊手段，它承載了諸如批評、檢舉、請愿、建議、糾紛解決等諸多種功能，如前所述，這眾多功能的具備在很大程度上是由于歷史原因造成的，時至今日，這些歷史原因并沒有完全消除。正如蘇力所說“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性，因此首先應當得到后來者或外來者的尊重和理解”。［16］因此在可預見的將來，信訪制度的存在仍然是無法避免的。而且在目前和未來一段較長的時期內，我們不能也無法找到信訪制度的替代品。這得從信訪制度的主要功能說起，信訪的主要的功能是糾紛解決，當前，由于信訪機制的存在，司法機關對糾紛的解決往往不具有終局性，信訪機構成為一種凌駕于法院之上的“裁判”機構。［17］在此，我們先不論是否應當全面依靠司法機關，而主要關注目前和今后一段時期內，中國的司法機關事實上能否承擔并勝任這一功能。就目前中國司法機關的現狀而言，它根本無法達到預期目的，涉法和涉訴上訪的與日俱增，恰恰就是社會現實對此的無情回應。我們拿近年來成為繼債務、婚姻案件之后的第三大持續(xù)上升的交通事故損害賠償案件來說，這類案件普遍存在執(zhí)結率低的現象，一是執(zhí)行人確無履行能力，二是執(zhí)行人怠于履行裁判義務，三是交通肇事車輛大多未辦理相應的保險。那么在這種情況下，一旦申請人的合法權益無法保障，那么他（她）就很有可能走向信訪，甚至走向纏訪。像這樣因司法程序已終結，但是糾紛仍未解決只是很普通的一種現象。另一方面，信訪制度的一些功能是司法機關所無法替代的，換一種說法就是，法律（途徑）并不是萬能的、法治也不是萬能的，面對復雜的社會，必須承認法律的有限性。

（二）信訪制度的存在是以信訪改革為前提的

信訪制度走到至今，已陷入到一種嚴重的困境之中，從某種程度上來說，它已嚴重地阻礙了我國法治化的進程。因此，我們需要對信訪制度進行深刻反思，擷其精華，棄其糟粕，從國家政權建設和社會穩(wěn)定的高度來認識對信訪制度進行改革的重要性，并從政治體制現代化的角度，來重新審視信訪制度的功能目標和體制建設。［18］因此，信訪活動將不再被允許處于一種自發(fā)放任的狀態(tài)，各種規(guī)范和章程將被制定出來，以使信訪活動按照國家所鋪設的法治軌道運作。諸如，加強人大職能、健全代表聯系選民機制、切實發(fā)揮人大制度的作用，維護司法獨立和司法公正，有效保障知情權、言論自由等作為行使信訪權前提條件的基本權利，培育社會利益表達組織，完善基層民主制度，保證信訪機構的專門性和相對獨立性，強化程序制約，整合信訪信息資源、建立高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機制，分流不同類型的信訪，厘清信訪對諸多制度的銜接，制定統(tǒng)一規(guī)范信訪的單行法律，乃至確立憲法審查制度等，這些都是關于信訪制度改革積極有益的理論和實踐探索。針對涉法涉訴信訪案件，在信訪工作中可以引入法律服務機制，建立公益法律援助機構、設立法律服務室、建立信訪代理制度、提高信訪工作人員的法律素質等，引導其通過法律途徑予以解決。［19］那么，隨著國家深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新等各方面工作，國家管理社會各方面事務的能力的不斷強化，其它社會救濟制度也將逐漸取代信訪被異化的功能，信訪活動也越來越受到更為復雜和多樣的規(guī)范與制約。同時我們也應看到，國家對信訪制度的規(guī)制進程，是與社會的轉型軌跡密切相連的，也就是說，信訪制度伴隨著中國的社會轉型，逐漸擺脫“人治”、走向“法治”，“依法治國、建設社會主義法治國家”這些憲法規(guī)定，必將為信訪制度的發(fā)展指明進一步的發(fā)展方向。

通過以上的論述，筆者認為，可為在可預見的將來，對信訪制度的前景做一個大致的描述：它將繼續(xù)存在，并將不斷被納入法治的軌道，而這一法治不是一種先在的預設，而是伴隨著實踐的探索不斷演進。此外，國家通過它對社會各方面的規(guī)范作用將不斷加強，而且是在執(zhí)政黨的方針、理念（比如“構建和諧社會”）指導之下，不斷規(guī)范行政部門的執(zhí)法行為，并從制度層面出發(fā)促進司法公正。在形成健全信訪運作機制的同時，保障程序和結果公正，切實維護人民群眾的合法權益。

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［5］張樹文.古人是怎樣做信訪工作的［J］.文史天地，2007（2）.

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【責任編校：周文慧】

China Petition Legal Tradition and Modern Effection

Zhou Lihong
(Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073 China)

Thepetition system inancient China beganin the endofprimitivesociety,developed fromtheWesternZhou Dynasty to the Qin and Han Dynasty,and basically completed in the Tang Dynasty.The traditional legal thoughts that the petition system embodied,such as non-defendants and rule of man,has great influence up to now with the development of Chinesesociety.Theproblemofpetitionnowadayshasbecomeamajorfactorthataffectssocialharmonyandstability.This paper intends to trace the origin of petition,interpret the impacts that the Chinese traditional legal thoughts has on modern petition system,and to find out the practical value that promotes the construction of modern legal culture.

traditional legal thought;petition;legal system

D909.2

A

1673 2391（2010）030090 05

20100213

周麗紅，女，湖北鶴峰人，中南財經政法大學研究生，湖北警官學院法律系教師。