黨外正職與中共黨組（黨委）關(guān)系的研究

★徐慶國 黃豐 劉紅梅

黨外正職與中共黨組（黨委）關(guān)系的研究

★徐慶國 黃豐 劉紅梅

黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的發(fā)展歷史分為初創(chuàng)時期、確立時期、曲折時期和完善發(fā)展時期等4個不同階段。黨外干部任正職有利于推進民主政治建設，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會，有利于推進干部人事制度的改革，有利于推進科學決策。

黨外正職；中共黨組；多黨合作；民主黨派

“黨外正職”一詞，系指非中共黨員擔任各級政府、政府各部門和單位正職領導崗位的干部。由于黨外正職的出現(xiàn)，引起了各級政府部門和單位的權(quán)力結(jié)構(gòu)及運行決策程序的一定變化，黨外正職與中共黨組（黨委）關(guān)系的研究也就成為統(tǒng)一戰(zhàn)線的重大嶄新理論課題[1-3]，為此，我們進行了專門的調(diào)研和思索，總結(jié)成文，供各位專家同行參考和批評指正。

一、黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的發(fā)展歷史

中國共產(chǎn)黨與非中共黨外人士的合作共事，早在第一次大革命期間與孫中山領導的國民黨建立國共合作時就已經(jīng)開始了。但黨外干部在中國共產(chǎn)黨建立和領導的政權(quán)中任職，包括擔任正職工作，則是從抗日戰(zhàn)爭才開始的。黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的發(fā)展歷史，按照時間先后順序，可分為如下4個不同階段。

（一）黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的初創(chuàng)時期

抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨為了進一步貫徹抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策，團結(jié)各階層人民和各黨派、無黨派人士共同抗日。在抗日根據(jù)地創(chuàng)造性地實行了一種“三三制”的抗日民主政權(quán)的新政權(quán)組織形式。1940年3月6日，中共中央發(fā)布了名為《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》的指示，對根據(jù)地政權(quán)建設的原則和政策作了具體規(guī)定。它指出：“根據(jù)抗日根據(jù)地民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一?！痹谕?月11日的延安高級干部會議上，毛澤東重申，在政權(quán)上人員分配應該是“共產(chǎn)黨占三分之一，他們代表無產(chǎn)階級和貧農(nóng)；左派進步分子占三分之一，他們代表小資產(chǎn)階級；中間分子及其他分子占三分之一，他們代表中等資產(chǎn)階級和開明紳士；只有漢奸和反共分子才沒有資格參加這種政權(quán)?！?940年7月，中國共產(chǎn)黨向全國公開宣告推行“三三制”原則。按照“三三制”原則，中國共產(chǎn)黨領導的各抗日根據(jù)地先后通過民主選舉建立起臨時參議會和政府機關(guān)。

（二）黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的確立時期

新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨確立了執(zhí)政黨的地位，黨依然很重視黨外干部的參政工作。從國家副主席到全國人大常委會副委員長、全國政協(xié)副主席、政務院副總理及部長以至地方官員，都有不少黨外干部任職，其中有不少黨外干部擔任了正職。1949年9月30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議（代行全國人民代表大會職權(quán)）選舉的中央人民政府6名副主席中有3名（宋慶齡、李濟深、張瀾）是黨外干部；56名中央人民政府委員中有31名是黨外干部；政務院4名副總理中有2名是黨外干部；在15名政務委員中有9名是黨外干部；政務院各部、委、院、署、行正職領導34人中，黨外正職有15人；黨外干部沈鈞儒（民盟）擔任了最高法院院長。在省市政府主席、副主席中有54名黨外干部。當時的綏遠、甘肅、新疆、湖南和浙江的省人民主席均由黨外干部擔任正職。

直到“文化大革命”前夕，國務院各部委中仍有黨外正職部長(主任)9人，地方政府中有黨外正職省長3人，正副廳局長403人。

（三）黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的曲折時期

回顧歷史感到遺憾的是，黨外干部擔任各級政府和各部門正職的良好制度設計，從1957年開始，受到了扭曲，在文革中更是遭到了毀滅性的破壞，黨外干部在各級政府、各部門的類似任職逐漸中輟。

1957年的反右斗爭及其后來不斷的政治運動，使民主黨派和無黨派人士組成的黨外干部任用狀況急速改變，他們當中的一些代表人物大多被安排在人大和政協(xié)，盡管在省市以下各級政府中也都有一定數(shù)量的民主黨派和無黨派人士擔任領導，但幾乎都是副職。不僅如此，就連國家管理的企事業(yè)單位，專業(yè)性極強的學校校長、醫(yī)院院長，大大小小的社長、經(jīng)理，也很少有黨外干部，即使有，也大都是擔任副職。國家機構(gòu)中一直沿行著“黨外干部不擔任正職”的不成文規(guī)定，國家各部的正職更是基本上已經(jīng)沒有黨外干部擔任了。甚至擔任副職的黨外干部在升遷時，都有自己獨特的“越級副職晉升”規(guī)律，也就是說從下一級副職直接升任上一級副職。

（四）黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的完善發(fā)展時期

2005年2月，中共中央頒布了《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》，指出“加強同黨外人士的合作共事，是中國共產(chǎn)黨堅定不移的方針”?！兑庖姟愤€強調(diào)，“民主黨派和無黨派人士擔任國家和政府領導職務，是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作的一項重要內(nèi)容。縣以上地方政府要選配民主黨派成員或無黨派人士擔任領導職務。……符合條件的可以擔任正職”。為黨外正職安排提供了政策上的保證。隨后的2007年4月，當時的中國致公黨副主席萬鋼被任命為科技部部長，成為30余年來第一位擔任部級正職的黨外干部。2007年6月29日，陳竺被任命為衛(wèi)生部部長，這是改革開放以來中國首位出任國務院組成部門正職的無黨派人士[4-5]。

二、黨外正職配備的意義與作用

（一）配備黨外正職有利于推進民主政治建設

黨外干部擔任正職，特別是擔任省部級正職，將會穩(wěn)步推進我國社會主義民主政治建設步伐，它表明了中國共產(chǎn)黨推進政治體制改革的決心和信心，這也是中國民主政治建設的一個閃光點，也是政治體制改革的內(nèi)在要求和必然趨勢。

黨外干部擔任正職，是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士政治協(xié)商的一種好方式，更加有利于各級中共黨組（黨組）領導下的各級政府部門和單位民主執(zhí)政。

（二）配備黨外正職有利于推進多黨合作制度的建設

黨外干部任正職，是中國共產(chǎn)黨推進多黨合作和政治協(xié)商制度的突出表現(xiàn)和重要內(nèi)容，是中國共產(chǎn)黨多黨合作和政治協(xié)商制度更加規(guī)范化、制度化、程序化的必然，也是多黨合作很有說服力的標志，有利于把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進行協(xié)商，真正發(fā)揮民主黨派參政議政的作用。黨外干部擔任國務院各部門正職，能在執(zhí)政黨與參政黨之間建立更加和諧的黨際關(guān)系，可使多黨合作在國家最高行政機關(guān)中也得到比較充分的體現(xiàn)。這可拓展各民主黨派參政議政的平臺，大大豐富多黨合作的形式和內(nèi)涵，鞏固和發(fā)展多黨合作的政治基礎。

（三）配備黨外正職有利于構(gòu)建社會主義和諧社會

黨外干部擔任正職，體現(xiàn)了構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，也是構(gòu)建和諧社會的一個實質(zhì)性舉措。在社會主義和諧社會建設的現(xiàn)實要求下，中國特色的政黨制度需要黨外正職，是中國社會歷史發(fā)展的必然結(jié)果，是新的政治形勢發(fā)展自然而然的結(jié)果，是由當代中國政黨制度本身固有的特點所決定的，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的現(xiàn)實要求。中國社會主義和諧社會建設的長期性、復雜性和艱巨性，需要調(diào)動各方面的積極因素，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量。黨外人士具有進步性和廣泛性相統(tǒng)一的特點，能夠聯(lián)系和凝聚廣大人民群眾，使他們?yōu)榻ㄔO社會主義事業(yè)服務。有了黨外正職，必將為中國共產(chǎn)黨的領導層注入越來越多的黨外監(jiān)督因素，同時也會給黨的領導集體補充更多更好的意見和聲音，有利于破解黨內(nèi)監(jiān)督難的問題。有了黨內(nèi)和黨外權(quán)力之間的相互制衡，必然會在領導層營造出一種清新和諧的干事創(chuàng)業(yè)的政治氛圍，從而更好地構(gòu)建好社會主義和諧社會。

（四）配備黨外正職有利于推進干部人事制度的改革，有利于推進科學決策

由于黨外正職不是中共黨組（黨委）成員，原來由中共黨委集體決策的決策程序，將會由于黨外干部出任正職而帶來一些權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大變化，這種變化將對權(quán)力運行機制產(chǎn)生重大影響，最終將有利于加強權(quán)力的黨際監(jiān)督，提高執(zhí)政效率。

同時，黨外干部擔任正職，特別選擇像萬鋼和陳竺這樣具有海外留學背景，在專業(yè)領域又有國際權(quán)威地位的技術(shù)專家擔任國家部門正職，可利用本身的專業(yè)技能、相對超脫的社會角色、熟練的專業(yè)眼光處理政務，可以增強決策的科學性，有利于推進我們提高科學決策、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力和水平，監(jiān)督和制約執(zhí)政黨決策的科學化、民主化。能夠?qū)⑽覈慕?jīng)濟發(fā)展融入當前世界經(jīng)濟一體化的國際化視野，有利于趨同當今世界經(jīng)濟發(fā)展大潮，乘勢而上，做到科學執(zhí)政，促進我國經(jīng)濟繼續(xù)保持又好又快發(fā)展。

三、建立健全黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的長效機制

（一）影響黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事關(guān)系和諧的因素

1、影響黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事關(guān)系和諧的社會因素

目前我國各級政府部門和單位大多數(shù)實行黨政領導一人擔任的領導體制，近年黨外正職的出現(xiàn)，使這些黨外正職所在政府部門和單位出現(xiàn)了中共黨組（黨委）書記與行政正職分設，由于黨外正職只是時隔多年后才又重現(xiàn)的事物，加上我們對新形勢下的黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事的意義宣傳不夠，廣大干部群眾與黨外正職的合作共事的意識不濃，對黨外正職這種行政領導體制還缺乏統(tǒng)一的認知和認同感，還不能從內(nèi)心深處表示理解和衷心接受。因此表現(xiàn)為工作上不能全心全意支持和配合黨外正職的工作，甚至于消極應付和干擾黨外正職的工作。

2、影響黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事關(guān)系和諧的黨內(nèi)干部因素

有的中共黨內(nèi)干部，特別是有的黨外正職的政府部門和單位的中共黨組（黨委）書記，由于沒有能認真學習領會新時期中共黨的統(tǒng)戰(zhàn)理論，對中共黨的統(tǒng)戰(zhàn)理論缺乏足夠的了解，對黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事缺乏必要的心理認識和思想準備，統(tǒng)一戰(zhàn)線理論水平不高，很難將黨外正職的配備工作提升到政治的戰(zhàn)略高度，沒有認識到中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作制度是我國已經(jīng)載入國家基本大法憲法的一項基本政治制度。甚至認為黨外正職搶了黨內(nèi)干部的位置；認為黨外正職工作能力不行，僅僅是依靠非中共黨員身份的照顧，才能夠當上正職；認為只有黨內(nèi)正職才是本政府部門和單位的第一把手，黨外正職只是擺設等等。從而在工作中對安排黨外正職有抵制情緒，不支持、不配合黨外正職工作，甚至處處為難和對抗。

3、影響黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事關(guān)系和諧的黨外正職因素

有的黨外正職不能正確認識中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作制度中執(zhí)政黨與各民主黨派參政黨的合作共事關(guān)系，認為黨外正職是本政府部門和單位的法人代表，因此對本政府部門和單位的所有事情都具有獨自決策的權(quán)力，不能主動接受本單位中共黨組（黨委）的領導；也有的黨外正職不能正當行使自己的職責，工作不能大膽負責，只求無過，不思開拓進??；只求保住“位子”，不能大膽負責。因此，同樣造成本政府部門工作毫無起色，令社會和干部群眾對黨外正職失望，不利多黨合作制度進一步發(fā)展。

4、影響黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事關(guān)系和諧的體制因素

現(xiàn)有黨外正職與本政府部門和單位中共黨組（黨委）及其負責人的關(guān)系出現(xiàn)一些不和諧，有的是因為現(xiàn)行的政府部門和單位的工作機制、決策體制等造成的。如按照中國共產(chǎn)黨章程規(guī)定，中共黨組（黨委）討論和決定本單位的重大問題，對于什么是重大問題，沒有明確的界定，從而使本政府部門中共黨組（黨委）及其負責人難以把握，有時可能事無巨細，都交由中共黨組（黨委）進行討論決定；有時只能放任黨外正職自主決策。又如按規(guī)定中共黨組（黨委）要做好干部管理工作，黨外正職缺乏本政府部門和單位的干部人事權(quán)，只能管事，不能管人，也增加了黨外正職的工作難度。

（二）建立健全黨外正職中共黨組（黨委）合作共事的有效機制

1、提高思想認識

各級中共黨組（黨委）組織及其負責人必須充分認識到，配備黨外正職不僅是中國革命和社會主義建設歷史經(jīng)驗的借鑒，而且也是新時期構(gòu)建和諧社會，落實科學發(fā)展觀的客觀需要，更是建設社會主義民主政治，加強干部人事制度改革的重要舉措。

現(xiàn)階段的黨外正職工作還沒能得到全社會的一致認同，需要通過廣泛的新聞媒體宣傳；各級中共黨組（黨委）及其負責人堅決支持黨外正職工作的榜樣作用；必要的培訓教育工作可使黨外正職工作的必要性深入人心，獲得人民群眾的廣泛支持。

2、創(chuàng)新領導和決策體制

目前在黨、政正職分設的政府部門和單位，如果是黨內(nèi)干部擔任行政正職或黨、政正職由一人承擔，不存在黨、政正職不和諧情況；如果黨、政正職由不同人承擔，也可能出現(xiàn)黨、政正職不和諧的情況。配備黨外正職的政府部門和單位中共黨組（黨委）書記，有如下兩種配備方式：一是兼任本政府部門和單位的行政副職職務；二是不兼任本政府部門行政副職職務。前者有利中共黨組（黨委）書記作為行政會議的正式參加人，更好地參與本部門單位的行政事務領導和決策；同時黨政交叉任職，有利精減領導職數(shù)，符合行政管理體制改革的總體要求。后者，則使本政府部門黨外行政正職和中共黨內(nèi)黨務正職，在出現(xiàn)事情很難分清是行政事務，還是黨務工作時，有可能難于進行本部門和單位的領導和決策，有可能容易產(chǎn)生黨、政正職工作不和諧。

3、選準配備優(yōu)秀干部

要達到黨外正職與中共黨組（黨委）合作共事和諧，關(guān)鍵還在于要切實按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》，選準配備好黨外正職與中共黨組（黨委）負責人。也就是正確的政治路線方針決定以后，能否執(zhí)行完好關(guān)鍵在于領導干部。

4、創(chuàng)立黨外正職工作機制

要創(chuàng)建黨外正職與中共黨組（黨委）協(xié)商的工作機制。堅持黨外正職列席中共黨組（黨委）會議制度，對重大問題具有發(fā)言權(quán)和建議權(quán)，并充分尊重黨外正職的意見。黨外正職要主動對本政府部門和單位的行政事務，及時征求中共黨組（黨委）及其負責人的意見。如果雙方出現(xiàn)分歧，可召集相應會議進行討論，廣納良策，形成共識后再作決策。

為了適應新形勢下的黨外正職工作，有必要創(chuàng)建黨外正職的領導和決策體職，創(chuàng)建黨外正職與中共黨組（黨委）協(xié)調(diào)的工作機制，明確中共黨組（黨委）書記和黨外正職的工作職責，并且細化相關(guān)原則規(guī)定，使其更加具有充分的可操作性。

[1]石有健.新世紀新階段黨外干部培養(yǎng)選拔工作機制初探——以廣西壯族自治區(qū)為例，學術(shù)論壇，2007，（8）：48-51，61.

[2]周述杰.關(guān)于構(gòu)建黨外干部能力培養(yǎng)教學體系的探索[J].中央社會主義學院學報，2007，（4）：71-73.

[3]許毅.做一名高素質(zhì)的黨外干部[J].河北省社會主義學院院刊[J].1999，（1）：21-23.

[4]陳喜慶.黨外正職可任正職是長期政策[J].共產(chǎn)黨員，2007，（11上）：45.

[5]崔士鑫.執(zhí)政黨的大視野[J].決策與信息[J].2007，（8）：4.

10.3969/j.issn.1009-2293.2010.06.004

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1009-2293（2010）06-0011-04

徐慶國，湖南農(nóng)業(yè)大學教授，博士生導師。郵編：410128