納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查的關(guān)系及如何化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

河北大學(xué)管理學(xué)院 馬海濤

納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查的關(guān)系及如何化解稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

河北大學(xué)管理學(xué)院 馬海濤

納稅評(píng)估工作全面鋪開到現(xiàn)在已有四個(gè)年頭,隨著此項(xiàng)工作的深入開展,一些深層次的問題凸顯出來,給稅收?qǐng)?zhí)法工作增加了風(fēng)險(xiǎn)。本文通過分析納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查的關(guān)系,就如何減少稅務(wù)人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)提出了具體的建議。希望可以進(jìn)一步規(guī)范納稅評(píng)估工作和稅務(wù)稽查工作

納稅評(píng)估稅務(wù)稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

一、納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查的概念及關(guān)系

1.納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查的概念。納稅評(píng)估是指:“稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用數(shù)據(jù)信息對(duì)比分析的方法,對(duì)納稅人和扣繳義務(wù)人(以下簡(jiǎn)稱納稅人)納稅申報(bào)(包括減免緩抵退稅申請(qǐng),下同)情況的真實(shí)性和準(zhǔn)確性作出定性和定量的判斷,并采取進(jìn)一步征管措施的管理行為?！?國(guó)家稅務(wù)總局《納稅評(píng)估管理辦法(試行)》)

稅務(wù)稽查是指:“依法查處稅收違法行為,保障稅收收入,維護(hù)稅收秩序,促進(jìn)納稅人依法納稅。主體是稅務(wù)局稽查局?；榫值闹饕氊?zé)是依法對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人和其他涉稅當(dāng)事人履行納稅義務(wù)、扣繳義務(wù)情況及涉稅事項(xiàng)進(jìn)行檢查處理,以及圍繞檢查處理開展的其他相關(guān)工作?！?國(guó)家稅務(wù)總局《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》)

2.納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查之間的關(guān)系。第一要分清納稅評(píng)估和稽查工作的對(duì)象和程序。納稅評(píng)估屬于日常性的一般稅收管理行為,即納稅評(píng)估的對(duì)象包括所有企業(yè)。納稅評(píng)估不是日常檢查,納稅評(píng)估所反映出納稅人的異常情況,并不代表納稅人實(shí)際就存在問題,納稅評(píng)估分析報(bào)告和納稅評(píng)估工作底稿是稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部資料,不發(fā)給納稅人。稅務(wù)稽查的對(duì)象必須是有稅收違法嫌疑的納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)、扣繳義務(wù)及稅法規(guī)定的其他義務(wù)等涉稅情況。總局在新稽查規(guī)程中規(guī)定:“選案部門對(duì)案源信息采取計(jì)算機(jī)分析、人工分析、人機(jī)結(jié)合分析等方法進(jìn)行篩選,發(fā)現(xiàn)有稅收違法嫌疑的,應(yīng)當(dāng)確定為待查對(duì)象。待查對(duì)象確定后,選案部門填制《稅務(wù)稽查立案審批表》,附有關(guān)資料,經(jīng)稽查局局長(zhǎng)批準(zhǔn)后立案檢查?！钡诙{稅評(píng)估與稅務(wù)稽查有著內(nèi)在的聯(lián)系。納稅評(píng)估作為稅務(wù)稽查的第一道“關(guān)口”,為稽查案件提供案源,稽查又為納稅評(píng)估提供后盾和保障。納稅評(píng)估主要采用審核、測(cè)算、分析、調(diào)查等方法,處于稅收的管理服務(wù)環(huán)節(jié),只發(fā)現(xiàn)和處理企業(yè)非主觀故意或未構(gòu)成偷稅性質(zhì)的申報(bào)差錯(cuò)。納稅評(píng)估環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)有偷稅行為疑點(diǎn)的,應(yīng)移交稽查部門作為案源,以減少稽查部門過去拉網(wǎng)式、盲目性下戶稽查的次數(shù),確保稽查部門集中精力查處大案要案,提高查處案件的準(zhǔn)確率。納稅評(píng)估不能代替稅務(wù)稽查。同時(shí)稽查也不能替代納稅評(píng)估,納稅評(píng)估是稽查工作啟動(dòng)者之一,而稽查是對(duì)納稅評(píng)估的驗(yàn)證。

二、納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查交叉存在情況下的稅收風(fēng)險(xiǎn)表述

一是納稅評(píng)估在執(zhí)法依據(jù)上的缺位。按照依法治稅要求,任何形式的稅務(wù)管理活動(dòng)都必須遵照國(guó)家法律的規(guī)定。然而《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》(以下簡(jiǎn)稱《稅收征管法》)及其《實(shí)施細(xì)則》中均未涉及有關(guān)納稅評(píng)估的內(nèi)容。國(guó)家稅務(wù)總局只是出臺(tái)了《納稅評(píng)估管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》),從文件的法律地位上來看,也僅屬于一般性規(guī)范文件,這就使納稅評(píng)估工作存在先天法律上的不足。因此,納稅評(píng)估不是一種行政執(zhí)法行為,只是稅務(wù)機(jī)關(guān)一個(gè)內(nèi)部工作管理規(guī)定,是稅務(wù)機(jī)關(guān)的一種內(nèi)部審計(jì)行為。它不像稽查工作那樣,可以行使《稅收征管法》賦予的手段和權(quán)限,也不能使用稽查實(shí)施中所使用的規(guī)范性稽查文書。對(duì)納稅人采取類似稽查的實(shí)地調(diào)查核實(shí)手段以及要求納稅人配合納稅評(píng)估行為,缺乏有力的法律依據(jù)。這在一定程度上相應(yīng)地影響了評(píng)估結(jié)論的法律效力。無據(jù)的執(zhí)法,其風(fēng)險(xiǎn)不可謂不大。

二是納稅評(píng)估在一定程度上弱化了執(zhí)法,加大了稽查工作的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。由于納稅評(píng)估存在的弱化執(zhí)法的行為,給后來的稽查工作帶來了工作阻力,甚至執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。納稅人完全有理由告訴稽查部門,他們犯的一些錯(cuò)誤,管理部門在納稅評(píng)估時(shí)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了,而且不是偷稅,更談不上罰款。如果稽查部門非罰不行,納稅人完全有理由告你稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法不一,執(zhí)法混亂。其結(jié)果不是稽查部門敗訴,就是管理部門被判一個(gè)“不做為”的下場(chǎng)。憑心而論,不管出現(xiàn)那種結(jié)局,風(fēng)險(xiǎn)都是稅務(wù)機(jī)關(guān)自己造成的。

三、建立一套統(tǒng)一的納稅評(píng)估運(yùn)行機(jī)制以減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

就納稅評(píng)估上出現(xiàn)的一些問題,究其原因是沒有建立起一套行之有效的納稅評(píng)估與稽查部門的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。這一機(jī)制的建立應(yīng)遵循以下原則。

1.健全有效機(jī)制,進(jìn)一步明確管理流程,正確處理納稅評(píng)估與稽查的關(guān)系,為納稅評(píng)估工作劃定一定的界限并嚴(yán)格按界限開展納稅評(píng)估工作。第一,納稅評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題必須堅(jiān)持政策的統(tǒng)一性,不能隨意縮小和擴(kuò)大,更不能超越職權(quán),把納稅評(píng)估做為對(duì)納稅人的服務(wù)或恩賜。需要處理處罰的,要嚴(yán)格按照規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行。第二,發(fā)現(xiàn)納稅人有偷稅、逃避追繳欠稅、騙取出口退稅、抗稅或其他需要立案查處的稅收違法行為嫌疑的,要移交稅務(wù)稽查部門處理。對(duì)稅源管理部門移交稽查部門處理的案件,稽查部門要依照稽查規(guī)程向稅源管理部門反饋。

2.嚴(yán)格按照總局稽查工作規(guī)程的要求,稽查局要切實(shí)轉(zhuǎn)變目前“單兵作戰(zhàn)”為“聯(lián)合作戰(zhàn)”的工作模式,為納稅評(píng)估保駕護(hù)航。從理論上講,稽查工作是專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。也就是對(duì)有稅收涉嫌違法的納稅人進(jìn)行查處。實(shí)際工作中通過納稅評(píng)估,能有效地增加稽查的針對(duì)性,更好地使稽查部門集中精力發(fā)揮好稽查的“震懾”作用。同時(shí),稽查局通過對(duì)移送案件的嚴(yán)格查處,從另一方面為納稅評(píng)估起到了撐腰壯膽、保駕護(hù)航的作用。納稅評(píng)估和稽查的良性互動(dòng),必然大幅度提高納稅人的稅法遵從度,創(chuàng)造良好的納稅環(huán)境。

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