水污染的多元化防治機(jī)制

□李守業(yè)（鄭州市水利勘測設(shè)計院）

□周特奇（中牟縣雁鳴湖管委會）

□韓發(fā)旺（中牟縣水利局）

水資源是關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略資源，也是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前我國水資源管理存在的洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化三大問題，其中水污染的問題已越來越嚴(yán)重，而且治理的難度也越來越大?，F(xiàn)階段雖然我國水污染防治的專業(yè)技術(shù)和設(shè)備已經(jīng)具備，但是污染現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。究其原因，主要在于缺少與之配套的多元化的調(diào)控手段。如果通過合理的權(quán)力配置實現(xiàn)權(quán)力的溝通與協(xié)調(diào)，建立水污染多元化防治機(jī)制，從根本上解決水資源污染的問題指日可待。

一、強(qiáng)化政府水污染防治責(zé)任

單靠個體、群體或者是某個區(qū)域的力量是很難達(dá)到水資源合理控管的目的，只有政府才能行使在全國范圍內(nèi)通盤考慮、統(tǒng)籌安排、合理調(diào)控水資源的權(quán)力，水資源的可持續(xù)利用及保護(hù)必須采取政府統(tǒng)一管理的方式。水資源在保護(hù)和消費過程中存在明顯的外部性，即對他人或團(tuán)體強(qiáng)征了不可補(bǔ)償?shù)某杀净蚪o予了無須補(bǔ)償?shù)氖找妫Y源這種不可分撥性導(dǎo)致的市場失靈是水資源破壞和水污染的一個重要原因，因而，國家在水資源管理和保護(hù)中必然起著主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)通過立法不斷健全和完善有關(guān)水資源配置和保護(hù)的公法規(guī)范。在制度措施上，政府可以采取提高水費、征收水資源保護(hù)補(bǔ)償費、鼓勵循環(huán)用水、保護(hù)水利設(shè)施及供水系統(tǒng)等多種措施。在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府監(jiān)管職能的同時，水污染防治法律機(jī)制的完善離不開政府責(zé)任的明確。

二、加強(qiáng)流域和跨界水環(huán)境管理

由于“環(huán)保不下水，水利不上岸”的分工和河流的分段管理，使得水污染防治始終處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，無法形成合力，容易出現(xiàn)“短板效應(yīng)”，大量的努力因此失去意義。當(dāng)前我國流域機(jī)構(gòu)法律地位及其權(quán)力配置不能滿足流域管理的要求，流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)法律地位模糊、權(quán)力界定不明、執(zhí)行能力有限，難以實現(xiàn)對整個流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)綜合管理的目標(biāo)。因此，必須建立完善的流域管理體制，明確流域機(jī)構(gòu)的法律地位和職能。改進(jìn)我國目前的流域管理體制，可以有以下幾個可供選擇的具體路徑：第一條路徑是維持現(xiàn)行的水利、環(huán)保兩套體制不變，制定《流域水污染管理條例（或辦法）》，加強(qiáng)國家環(huán)?？偩趾褪?、自治區(qū)、直轄市環(huán)保行政主管部門在流域水污染管理方面的管理和監(jiān)督；第二條路徑是通過修改《環(huán)境保護(hù)法》對原有的“統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的環(huán)境管理體制進(jìn)行改革，由國家環(huán)?？偩衷谌珖闪⑷舾蓚€環(huán)保分局，環(huán)保分局承擔(dān)跨行政區(qū)（或流域性）環(huán)境管理的職責(zé)，包括跨行政區(qū)水污染管理的職責(zé)，環(huán)保分局屬于國家環(huán)境總局的派出機(jī)構(gòu)，在分局內(nèi)建立具有行政管理職能的流域水污染防治管理機(jī)構(gòu)；第三條路徑是通過修改《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》和《水污染防治法》，成立重要流域的流域水環(huán)境資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，或?qū)F(xiàn)行流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)改變?yōu)閲鴦?wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，通過法律或國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門授予其保護(hù)流域水資源和防治流域水污染的雙重職責(zé)。跨界環(huán)境管理是流域管理的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)以流域機(jī)構(gòu)為核心組織機(jī)構(gòu)，構(gòu)建相關(guān)法律制度，賦予流域機(jī)構(gòu)制定省界水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、確定跨行政區(qū)邊界污染物排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)、實施省界水質(zhì)的監(jiān)測等方面的職責(zé)。對于超過主要水污染物省界排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)的，對上游省份實施處罰或者征收超標(biāo)排污費，并削減其允許的排污總量；對省界控制斷面的水環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的，可以重新核定上游省份的排污總量，并限期修改水污染防治計劃；上游行政區(qū)發(fā)生水污染事故或者建設(shè)對下游水質(zhì)有重大影響的項目時，應(yīng)及時通報下游行政區(qū)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門。

三、運用經(jīng)濟(jì)刺激手段

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，必須運用經(jīng)濟(jì)刺激手段推動水污染的防治。從我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技水平和環(huán)境狀況出發(fā)，排污費征收標(biāo)準(zhǔn)太低導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)刺激作用弱化，應(yīng)該改革我國現(xiàn)行排污費與超標(biāo)排污費并存的制度。在具體改革思路上，可以在保留排污收費制度基礎(chǔ)上，建立禁止超標(biāo)排放污染物制度。規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的，按照國家規(guī)定繳納排污費；向水體排放污染物的，其排放的污染物不得超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)；對超標(biāo)排放污染物的，根據(jù)超標(biāo)排污的情節(jié)，予以責(zé)令改正、限期治理、停產(chǎn)治理或關(guān)閉、并處罰款的處罰。開征水污染稅是國外實踐證明的一種行之有效的舉措，在我國水環(huán)境污染嚴(yán)重、水資源相對匱乏的情形下，有必要借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，開征我國的水污染稅，充分發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用。

四、水環(huán)境保護(hù)的公眾參與

借鑒國外的環(huán)境保護(hù)實踐經(jīng)驗，應(yīng)在我國水資源保護(hù)中重視公眾參與。作為環(huán)境管理中政府責(zé)任與公眾參與相結(jié)合的體現(xiàn)，水質(zhì)監(jiān)測和相關(guān)信息公開具有推動水環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性作用。一方面使得機(jī)構(gòu)之間的信息能夠共享，為決策服務(wù)；另一方面使公眾能得到有關(guān)的信息，從而監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)境行為，保護(hù)自己的合法權(quán)益。目前，在我國水污染防治實踐中對于相關(guān)信息的收集、整理、公開、查詢、使用都缺乏規(guī)范的渠道。應(yīng)該通過修改現(xiàn)行《水污染防治法》、《水法》，建立水環(huán)境信息的公開和通報制度，促進(jìn)水環(huán)境保護(hù)的公眾參與?？梢跃S持現(xiàn)有水利部門與環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)測機(jī)構(gòu)，但需要在統(tǒng)一的規(guī)劃與水功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，整合為一個相互協(xié)調(diào)配合的水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。為了保證信息的公開與傳播，法律應(yīng)明確規(guī)定公眾的環(huán)境知情權(quán)，掌握信息的政府機(jī)構(gòu)應(yīng)免費向公眾提供相關(guān)信息。

五、水污染防治法律責(zé)任的完善

鑒于我國水污染問題的嚴(yán)重性，目前我國法律關(guān)于水污染的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定過輕。法律應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)大環(huán)境訴訟的主體范圍，從環(huán)境問題的直接受害者擴(kuò)大到政府環(huán)保部門，擴(kuò)大到具有專業(yè)資質(zhì)的其他環(huán)保組織，再擴(kuò)大到更廣泛的公眾主體，建立環(huán)境公益訴訟制度，并以此為契機(jī)，加強(qiáng)立法對水污染主體的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)對企業(yè)的環(huán)境違法和守法行為進(jìn)行全面的經(jīng)濟(jì)損益分析，以分析和探求企業(yè)違法和守法傾向的經(jīng)濟(jì)動因。特別是重視環(huán)境法律實施剛性系數(shù)，提高環(huán)境違法成本，降低環(huán)境守法成本。對企業(yè)違法排污的行政罰款，應(yīng)取消最高限額的規(guī)定，實行日罰金制。同時，針對防止企業(yè)違法排污的問題進(jìn)行合理的制度設(shè)計，使得違法行為能夠溯及到其授權(quán)人和直接領(lǐng)導(dǎo)人，從而增強(qiáng)法律的約束性。

就水資源的法律保護(hù)而言，刑法介入水資源保護(hù)機(jī)制，有利于實現(xiàn)公平、正義的法律價值的實現(xiàn)。在我國水污染形勢嚴(yán)峻，行政管理手段未能遏制水資源惡化的情況下，刑罰應(yīng)當(dāng)且必須作為最后的防護(hù)屏障發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我國刑法雖然規(guī)定了污染水資源的犯罪和破壞水利設(shè)施的犯罪，但尚無真正意義上的破壞水資源犯罪的規(guī)定；對水犯罪的規(guī)定要么是將其作為危害公共安全的工具進(jìn)行立法，要么是將其作為環(huán)境的要素進(jìn)行保護(hù)，整個刑事立法中未見水資源保護(hù)的規(guī)定。建議在刑法中設(shè)置兩個新罪名：一是故意破壞水資源罪；二是過失導(dǎo)致水資源破壞罪。而且現(xiàn)行重大環(huán)境污染事故罪是結(jié)果犯，不利于對水環(huán)境的保護(hù)，可以將污染環(huán)境的犯罪規(guī)定為危險犯，更符合環(huán)境法“預(yù)防為主”的基本原則。