我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急經(jīng)費保障存在的問題及相關(guān)對策研究

麻若鵬,金春林,宋耀軍,田文華

我國在經(jīng)歷了 SARS危機(jī)的考驗后,公共衛(wèi)生體系的建設(shè)和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力有了大幅提高,其中一項顯著改變就是國家對于公共衛(wèi)生的投入加大,各級疾病預(yù)防控制體系取得了前所未有的發(fā)展。在科學(xué)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的各項措施中,充足高效的經(jīng)費保障是其他一切活動的前提和基礎(chǔ)。本文分析了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急經(jīng)費保障過程中存在的問題,并提出相關(guān)政策建議。

1 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急經(jīng)費保障存在的問題

我國幅員遼闊,公共衛(wèi)生事件頻發(fā),應(yīng)對資金投入巨大。以 2003年防治非典型肺炎(SARS)為例,各級財政共花費了150億元,其中中央財政支出 42億元,地方財政支出 108億元[1],同期由全國民政系統(tǒng)接收的捐贈款累計達(dá) 30.1億元[2]。SARS危機(jī)后,國家投入大量資金,公共衛(wèi)生體系建設(shè)日趨成熟。2003～2005年,中央財政安排了 92億元公共衛(wèi)生專項資金,用于支持突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系、疾病信息網(wǎng)絡(luò)體系、衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系、疾病預(yù)防控制體系和重大疾病預(yù)防控制工作;2006年,又安排 51億元專項資金支持公共衛(wèi)生體系建設(shè)[3]。面對各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件,我們習(xí)慣于舉全國之力應(yīng)對,在大規(guī)模的投入下,也暴露出了應(yīng)急經(jīng)費運行體制上存在著籌資渠道單一、無明確保障標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督評價不力、體制不暢、無系統(tǒng)和科學(xué)的研究論證等問題。

1.1 國家對公共衛(wèi)生事業(yè)的長期整體投入不足 我國實行的是分級財政體制,地方的醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費列入地方預(yù)算,由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大差距,不少落后地區(qū)缺乏發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的基本能力。清華大學(xué)危機(jī)管理研究中心SARS危機(jī)應(yīng)急課題組提出,由于經(jīng)費不足,缺乏應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)隊伍和先進(jìn)設(shè)備,專業(yè)實驗室建設(shè)落后,導(dǎo)致對SARS疫情的早期診斷和處理不及時[4]。

1.2 流量式管理、年度結(jié)余為零的總預(yù)備費模式不適合目前的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理需要 我國現(xiàn)行財政預(yù)算按照歷年編制,1月 1日預(yù)算執(zhí)行開始,到 12月 31日預(yù)算執(zhí)行結(jié)束,但預(yù)算資金實際執(zhí)行卻以每年的人大會議為周期(當(dāng)年 3月至次年 3月),加之財政審批的時間較長(一般30 d內(nèi)財政部批復(fù)中央有關(guān)各部門預(yù)算,15 d后中央各部門批復(fù)所屬單位預(yù)算),導(dǎo)致 2003年 SARS開始流行時各地正處于一年中資金最短缺的時候,由此產(chǎn)生醫(yī)院、防疫機(jī)構(gòu)在應(yīng)對初期經(jīng)費使用上捉襟見肘[5],影響了 SARS防治效率。應(yīng)急財政資金總體上準(zhǔn)備不足還會導(dǎo)致一有突發(fā)事件,就要全面調(diào)整預(yù)算,不利于財政運行的穩(wěn)定,并且由此帶來很高的操作成本。

1.3 應(yīng)急經(jīng)費規(guī)范化管理程度不高 如何使用和分配應(yīng)急經(jīng)費尚缺乏科學(xué)的統(tǒng)計支持、用款計劃、完善的監(jiān)督機(jī)制和效益評價機(jī)制,導(dǎo)致救災(zāi)資金變成普惠資金,急需與浪費并存,各地政府轉(zhuǎn)移支付攀比的現(xiàn)象時有發(fā)生(SARS防治后期,部分地區(qū)出現(xiàn)了過度使用消毒劑等矯枉過正的現(xiàn)象)。

1.4 籌資渠道單一,缺乏有效的風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制 在歷次應(yīng)急處理中,過度依賴中央財政資金,在政府與社會之間缺乏有效的風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制。目前我國民間捐助渠道有限,僅限于民政部門、紅十字會、中華慈善總會等,在社會捐助基金的管理、使用等方面的法規(guī)還有待進(jìn)一步完善。

1.5 缺乏一個高效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)合理使用和分配應(yīng)急經(jīng)費

公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對必須是包括公共衛(wèi)生、突發(fā)事件管理、執(zhí)法、醫(yī)療服務(wù)和第一現(xiàn)場應(yīng)對人員(消防、救護(hù))等在內(nèi)的多領(lǐng)域聯(lián)合協(xié)作。衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)下的國家疾病預(yù)防和控制中心(CDC)負(fù)有指導(dǎo)建立國家公共衛(wèi)生監(jiān)測系統(tǒng),參與和指導(dǎo)地方處理重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件,建立國家重大疾病暴發(fā)應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)的職責(zé)。但目前卻沒有任何法律規(guī)定其有全國范圍內(nèi)的人、財、物調(diào)撥權(quán),因而只能借助于處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件成立的臨時指揮機(jī)構(gòu),這往往造成對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對緩慢。

1.6 缺乏對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急保障經(jīng)費的專門研究文獻(xiàn)?資料表明?,我國關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急保障經(jīng)費的研究起步于 SARS防治事件后。以往的有關(guān)研究,多集中在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防范、預(yù)備、應(yīng)對、恢復(fù)等動態(tài)過程,而對應(yīng)急的法律體系、危機(jī)管理機(jī)制、公眾支持體系、應(yīng)急資金保障等靜態(tài)系統(tǒng)的研究相對比較薄弱[6]。從公共衛(wèi)生財政投入方面看,各種研究和制度預(yù)案大都停留在宏觀政策層面,呼吁政府提高認(rèn)識、明確責(zé)任、增加投入,而在如何改進(jìn)現(xiàn)有撥款方式以優(yōu)化資源配置、促進(jìn)服務(wù)效率等方面卻很少涉及,也并沒有明確各級財政的具體職責(zé),沒有制定操作性較強(qiáng)的具體措施。

2 相關(guān)建議及對策

從以上分析不難看出,及時高效的應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件,從組織機(jī)構(gòu)建立到藥品器械保障、人員救治、現(xiàn)場處置,以及專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)和補(bǔ)助,都依賴于應(yīng)急經(jīng)費的合理使用,因此,建立反應(yīng)迅速、運轉(zhuǎn)高效、保障有力的應(yīng)急經(jīng)費保障機(jī)制意義重大。

2.1 加大對突發(fā)公共衛(wèi)生事件事前預(yù)防性的財政投入 政府在構(gòu)建應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的投入機(jī)制時,應(yīng)重點突出日常性的投入,保持長期、穩(wěn)定的投入比例。盡快完善事前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),減輕事后投入的財政壓力,降低危機(jī)管理投入的總成本。

2.2 加強(qiáng)預(yù)算法制化制度,變預(yù)備費的流量式管理為基金積累式管理 實行三年期滾動式基金預(yù)算,足額提取預(yù)備費,將財政預(yù)備費提高到預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算總額的 3 %,上一年結(jié)余的預(yù)備費劃入本年度突發(fā)事件預(yù)備基金。

2.3 豐富應(yīng)急經(jīng)費投入手段,建立多元化籌資渠道 堅持政府主導(dǎo),動員社會參與,發(fā)揮醫(yī)療保險的作用,管好用好捐贈資金。通過運用保險機(jī)制,財政對保費、巨災(zāi)保險基金提供補(bǔ)貼,可以充分發(fā)揮財政投入的放大效應(yīng),從而滿足快速恢復(fù)生產(chǎn)生活的資金需求,并可提高全社會的風(fēng)險管理意識[7]。同時,作為應(yīng)急經(jīng)費的有益補(bǔ)充,可采取發(fā)行國債、銀行透支等措施。爭取國際捐助方面,要積極探索和WHO、世界銀行等國際組織開展合作,吸收多邊貸款、贈款,加強(qiáng)國內(nèi)應(yīng)急體系和應(yīng)急支援保障力量的建設(shè)[8]。

2.4 明確應(yīng)急資金的投向與使用標(biāo)準(zhǔn) 從立項到驗收,對應(yīng)急資金的使用進(jìn)行多部門(財政部門、衛(wèi)生部門、審計部門、社會監(jiān)督)全過程的審計監(jiān)督。依照 SARS防治資金的具體使用情況,可以規(guī)定公共衛(wèi)生體制、機(jī)構(gòu)的建設(shè),相關(guān)科研攻關(guān)、公共服務(wù)人員的工資和補(bǔ)助,社會弱勢群體的防治費用由國家完全承擔(dān);由政府行為造成的費用,如醫(yī)學(xué)隔離所需的資金,個人或團(tuán)體的損失由政府通過撥款、稅收等方式進(jìn)行補(bǔ)貼;醫(yī)療機(jī)構(gòu)、防治所需藥品、醫(yī)療器械及相關(guān)物資的生產(chǎn)企業(yè)由政府給予政策扶持,靠經(jīng)濟(jì)實體自身運作解決;各類保險承擔(dān)的治療費用由醫(yī)療保險機(jī)構(gòu)分擔(dān);社會捐助、慈善捐款的專項資金做到專款專用。

2.5 明確各應(yīng)對主體職責(zé),按照突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)級別研究經(jīng)費分級使用標(biāo)準(zhǔn) 政府、社會組織和個人在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中各負(fù)其責(zé),突出強(qiáng)調(diào)政府承擔(dān)組織者、領(lǐng)導(dǎo)者和投資主體的責(zé)任[9]。合理劃分中央、地方各級政府間的支出責(zé)任,以法規(guī)的形式明確各級財政在應(yīng)對突發(fā)事件時的責(zé)任范圍,形成具有較強(qiáng)針對性、實用性和可操作性的各級財政應(yīng)急經(jīng)費保障預(yù)案,作為準(zhǔn)備和應(yīng)對的行動指南。

2007年 8月 30日,全國人大通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》,使突發(fā)事件的應(yīng)對上升到法律高度,其中第三十一條、三十四條、三十五條都涉及到了應(yīng)急經(jīng)費問題。SARS危機(jī)后,很多地區(qū)也相應(yīng)出臺了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案和財政保障預(yù)案。如《上海市突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定:常態(tài)管理所需經(jīng)費由市衛(wèi)生局報請市財政列入年度預(yù)算;應(yīng)急處置所需的經(jīng)費由市財政按照有關(guān)預(yù)案和規(guī)定予以安排。《北京防治傳染性非典型肺炎應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定:各級財政部門按照財政分級負(fù)擔(dān)的原則,為防治工作提供合理而充足的資金保障?？傊?突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急經(jīng)費保障的作用越來越被人們所重視,就是要通過一系列的制度建設(shè),形成保障速度快、保障方式多、社會捐贈規(guī)模大、保障標(biāo)準(zhǔn)高、資金監(jiān)管有力的應(yīng)急經(jīng)費保障模式。

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(本文編輯:甘輝亮)