抗日戰(zhàn)爭時期國統(tǒng)區(qū)第一次憲政運動

于彥君

（山東大學 法學院，山東 濟南 250100）

●歷史研究

抗日戰(zhàn)爭時期國統(tǒng)區(qū)第一次憲政運動

于彥君

（山東大學 法學院，山東 濟南 250100）

1937年日本發(fā)動全面侵華戰(zhàn)爭，中日矛盾上升為中國國內(nèi)主要矛盾，國民黨一黨專政體制開始有些松動，其對內(nèi)的高壓政策也有了許多的改變，國共兩黨開始合作一致對外。在這一時期，作為第三種力量的中間黨派也開始活躍并走向聯(lián)合。他們積極倡導憲政，并取得了一定的成果。國民參政會的成立，憲政普及運動的蓬勃發(fā)展促進了《期成憲草》的制定，使得人們憲政意識提高。這些都對當時的憲政運動起到了積極的推動作用。

自由主義；期成憲草；中間黨派

在近代中國歷史上，中間黨派是介于國共之間的具有中間政治色彩或自由主義傾向的所謂“第三種力量”，包括中國各民主黨派、社團及無黨派民主人士。他們既批評國民黨蔣介石集團的專制統(tǒng)治及保守性，又不贊成中國共產(chǎn)黨的暴力革命，他們大多數(shù)抱有自由主義憲政理念，主張實行民主、憲政與法治，走和平漸進的民主社會主義道路，以把中國建設成一個憲政民主國家為己任。民國中后期，中間黨派發(fā)起的自由主義憲政運動，為中國的民主憲政事業(yè)做出了艱辛的努力。筆者截取中間黨派發(fā)動的自由主義憲政運動的其中一部分加以討論，即抗戰(zhàn)初期國統(tǒng)區(qū)的第一次憲政運動（1939年9月—1940年9月）。

1937年日本發(fā)動全面侵華戰(zhàn)爭，國內(nèi)矛盾溫度驟降。家仇妥協(xié)于國恨，國民黨一黨專政的高壓政策出現(xiàn)了些許松動，國共兩黨開始合作一致對外。中間黨派也開始活躍并走向聯(lián)合，后來逐漸發(fā)展成為介于國共兩大黨之間的第三種力量，在當時中國的政治舞臺上取得了舉足輕重的地位。

一、中間黨派進行憲政運動的主要舞臺——國民參政會

1937年7月國民黨召開廬山會議，與在野黨派領導人和社會名流座談；隨后釋放被捕的救國會七君子；召開最高國防會議，聘請各黨派及無黨派人士擔任國防參議會參議員，促進中間黨派的相互交流。但國民黨的這些開明措施仍不能滿足在野黨參政議政的胃口。他們認為一黨政府不能應付戰(zhàn)時緊急局面，應調(diào)整方案，集中全國人才，團結抗日?！翱箲?zhàn)既是國內(nèi)民主的發(fā)端，應該是個民意機關以收集集思廣益之效，以為抗戰(zhàn)后實行憲政的過渡步驟”。中共和中間黨派提出“讓在野黨參加整政府”和“設立戰(zhàn)時民意機關”①兩項建議，國民黨接受了建議，1938年國民黨臨時全國代表大會通過《抗日建國綱領》，決定在非常時期設立國民參政會，團結全國的力量，共同抗日。7月，首屆國民參政會在漢口舉行，156名參政員出席會議，其中在野黨派代表30多人，青年黨曾琦、左舜生、李璜、余家菊、陳啟天、常乃惠，國社黨張君勱、羅隆基、胡石青、徐傅霖、梁實秋，第三黨章伯鈞，救國會沈鈞儒、鄒韜奮、陶行知、王造時、史良、張申府，職教社黃炎培、江恒源、冷御秋，鄉(xiāng)建派梁漱溟等中間黨派代表人物，參加了這次大會。②

國民參政會雖然不是一個真正意義上的民意機關，沒有立法權和監(jiān)督權，但是具有建議權、詢問權和聽取政府報告的權力，為中間黨派的政治協(xié)商和合作提供了一個場所和機會。在國民參政會上，各黨派以和平的方式各抒己見，積極聯(lián)絡，頻繁合作，提出相關議案，迫使國民黨在輿論壓力下不得不進行一些政治改革，為以后憲政運動的繼續(xù)發(fā)展和第三種力量的形成壯大奠定了基礎。

二、憲政運動的輿論準備——《今日評論》

自由主義的每一次勃興都伴隨著一份或者一些刊物的輿論繁榮來為時局造勢?！督袢赵u論》于1939年1月1日在昆明創(chuàng)刊，是活躍于抗戰(zhàn)時期第一次憲政運動前后的一份中間黨派的重要刊物。它的重要作者錢端升、羅隆基、王贛愚、傅斯年、羅文等無一例外地在歐美著名大學接受了正規(guī)訓練和民主政治的熏陶，在憲政方面有很高的理論水平③。他們通過《今日評論》為在醞釀之中的抗戰(zhàn)時期第一次憲政運動造勢。作為“抗戰(zhàn)期間影響較大的綜合性刊物”——《今日評論》，是抗戰(zhàn)時期知識分子的重要輿論陣地。

《今日評論》創(chuàng)刊之時，國民參政會已經(jīng)成立，全國規(guī)模的憲政運動正在醞釀之中。其主要著眼于三個方面：一是呼吁實行憲政。其認為抗戰(zhàn)是實施憲政的絕好機會，憲政是抗戰(zhàn)勝利和建國的必要條件。二是對抗戰(zhàn)時期最重要的民主機構，也是后來憲政運動的主要舞臺——國民參政會的關注。《今日評論》盛贊國民參政會，并提出改進意見。三是地方自治。國民參政會和地方自治是國民黨正在運作的憲政問題，《今日評論》肯定了這些嘗試并提出進一步推進的意見，有力地支持和推動了憲政運動的到來。

三、憲政運動的發(fā)端——一屆四次國民參政會上憲政提案的白熱舌戰(zhàn)

抗戰(zhàn)時期的第一次憲政運動，起因于1939年9月在重慶大學開幕的一屆四次國民參政會上提出的七個改良國內(nèi)政治的提案。這七個改良方案分別由在野黨、國民黨和共產(chǎn)黨提出。從表面上來看，三者都一致要求實施憲政，然而憲政有真有假，以國民黨為一方，以中共和中間黨派為另一方，抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部這三種政治勢力在參政會上圍繞憲政問題第一次公開交鋒。執(zhí)政黨與在野黨爭論的焦點主要在兩個方面，一是保障各抗日黨派的合法地位問題；一是結束黨治問題。親臨現(xiàn)場的鄒韜奮回憶了當時熱烈的情況，“雖不敢說是絕后，恐怕總可算是空前的”。④雙方最后讓步妥協(xié)，達成《召開國民大會實行憲政決議案》并獲得通過。但此決議案是朝野雙方斗爭和妥協(xié)的產(chǎn)物。蔣介石及國民黨高層根本無意結束黨治，其意圖無非是想借通過一部名義上的憲法給訓政披上一件合乎民意的外衣。根據(jù)決議規(guī)定，蔣介石指定各黨派和無黨派參政員19人組成國民參政會憲政期成會，“協(xié)助政府促成憲政”。⑤

這次會議形成的決議案，雖然由于國民黨的百般阻撓，對如何結束一黨專政沒有明確的規(guī)定，但是它仍然是一個進步的決議，仍不失為中間黨派在夾縫中努力爭取憲政的一個階段性勝利。中間黨派樂觀地認為，參政會上“各黨派代表爭論激烈，而卒獲圓滿結果，”是“民治的起點”。⑥決議案的通過至少迫使國民黨承認爭取憲政為合法行為，是向著民主政治的理想目標又前進了一步，它是建國之根基，是民治的起點?？谷掌陂g第一次轟轟烈烈的憲政運動在國統(tǒng)區(qū)迅速發(fā)展起來。

四、憲政運動的發(fā)展——憲政期成會及憲政普及運動

（一）憲政期成會

一屆四次國民參政會閉幕后，國民政府組建了一個機構繼續(xù)工作，這就是由19名（后增至25名）參政員組成的國民參政會憲政期成會。1939年9月召開第一次會議討論如何協(xié)助政府制定憲法、促成憲政這一主題。隨后國民黨五屆六中全會通過《定期召集國民大會并限期辦竣選舉法》，決定召開國民大會，制定頒布憲法。在感到制憲工作日趨緊迫的情勢之下，11月憲政期成會又召集第二次會議聽取國民黨六中全會的決議，征集社會各方對戰(zhàn)前頒布的《五五憲草》、《國民大會組織法》、《國民大會選舉法》等文件的意見。

1940年3月20日，憲政期成會召集第三次會議，根據(jù)羅隆基等提出的《五五憲草修正草案》、沈鈞儒等提出的《我們對于“五五憲草”的意見》、董必武等提出的《關于國民大會組織法、選舉法及五五憲草的意見》這三個重要材料，參考各方面意見對《五五憲草》逐項研究，擬成最后修正案。經(jīng)過連續(xù)10天的討論，29日，期成會成員完成了《國民參政會憲政期成會提出中華民國憲法草案修正案》，又稱《期成憲草》。30日，期成會正式向國民參政會提交憲草文本。至此，憲政期成會的工作宣告結束。⑦

（二）憲政普及運動

熱衷于憲政的中間黨派，不僅僅滿足于憲政期成會的這種室內(nèi)討論。國民大會的召集、憲法的制定頒布不是實施憲政的唯一部分，他們認識到憲政的實施要重視民智的開發(fā)和民眾的力量，不能坐待憲政的自然發(fā)生，要主動推動最大多數(shù)的民眾參加憲政運動。中間黨派希望每一個民眾團體、每個民眾教育館、每個民眾團體及學術團體、每個事業(yè)機關都能舉行憲政座談會，使一般民眾都能明白憲政究竟是什么，憲政和抗戰(zhàn)救國究竟有什么關系，民眾所希望的憲政內(nèi)容究竟怎樣。⑧他們密切聯(lián)絡，試圖在國共兩大黨之外形成一種“第三者”性質的政治組織，調(diào)節(jié)國共關系，推進憲政運動。憲政運動首先在重慶展開，后來蔓延至成都、桂林、上海、延安等地。各種憲政促進會、研究會紛紛成立，各種憲政座談會、講演會連續(xù)進行，開始了中國近代史上第一次較為普及的憲政運動。

五、憲政運動的結束——《期成憲草》胎死腹中

（一）《期成憲草》胎死腹中

1940年4月1日國民參政會一屆五次大會在重慶開幕，憲政問題是主要議題。張君勱等人力主設置議政會，但遭國民黨參政員反對。次日，大會審議《期成憲草》，圍繞國民大會閉會期間是否需要設立常設機關以及政權與治權的區(qū)分問題，國民黨參政員和各在野黨參政員又掀開了一番舌戰(zhàn)。國民黨參政員強烈反對《期成憲草》，蔣介石公開批評《期成憲草》是“襲取歐西之議會政治”，與孫中山五權憲法“完全不和”，設立議政會“對執(zhí)政之束縛太甚”，是“不能施行之制度”。⑨討論尚未展開之時，秘書王世杰就此宣讀兩項決議：“（一）本會憲政期成會草擬之中華民國憲法草案修正案，暨其附帶建議及反對設置國民大會議政會之意見，并送政府。前項反對意見，由秘書處征詢發(fā)言人意見后，予以整理。（二）參政員對于憲政期成會修正案其他部分持異議者，如有四十人以上之連署，并與五月十五日以前送本會秘書處，由秘書處移送政府。”⑩此次國民參政會最中心的議案、憲政期成會唯一的成果被政府束之高閣，制憲者好似“冷水澆背，不勝寒心”。《期成憲草》胎死腹中，抗戰(zhàn)時期轟轟烈烈的第一次憲政運動遭到當頭一棒，戛然而止。

（二）對《期成憲草》的分析

《期成憲草》是這次憲政運動唯一有形成果，是當時中間勢力借鑒西方議會模式，對《五五憲草》進行了一次較大的修改，初步實現(xiàn)了從《五五憲草》的總統(tǒng)制到《期成憲草》的議會制的轉變。但是《期成憲草》矯枉過正，最后形成的“議會制”是一種有缺陷的憲政制度，主要是在權力制衡方面存在較多問題，立法、行政、司法三權之間分立有余，制衡不足。（11）

1.立法權與行政權

《期成憲草》在設計立法權與行政權的關系時，出現(xiàn)了“一邊倒”的局面。作為民意機關的國民大會及議政會對總統(tǒng)及行政院的制約是單向的，沒有形成雙向的均衡關系。主要表現(xiàn)為：第一，罷免權。國民大會可選舉、罷免正副總統(tǒng)，亦可罷免經(jīng)總統(tǒng)任命的行政院、司法院、考試院院長。第二，同意權?？偨y(tǒng)經(jīng)議政會議決方能公布法律案，并得依法行使宣戰(zhàn)、媾和、締結條約及大赦、減刑等職權，依法宣布戒嚴和解禁。第三，不信任權。議政會通過對行政院正副院長及各部委長官的不信任案時，上述行政官員即應去職。第四，彈劾權。議政會通過監(jiān)察院提出的對行政院正副院長的彈劾案時，被彈劾的院長即應去職。第五，議政會受理監(jiān)察院提出的對正副總統(tǒng)的彈劾案時，總統(tǒng)應立即召集臨時國民大會，以作出罷免與否之決定。以上五點表明，總統(tǒng)及行政官員在諸多方面受國民大會及議政會的有力制約。與此形成鮮明對比的是，總統(tǒng)牽制議政會的權力卻是乏力的。（12）雖然《期成憲草》規(guī)定對于議政會通過的行政院正副院長的不信任案，總統(tǒng)有不同意權，可以由總統(tǒng)召集臨時國民大會作最后的決定。不過在實際政治中，很難想象與議政會同屬立法機關的國民大會能夠否決議政會的決議，所以總統(tǒng)的這種間接否決權，并沒有多大的實際作用。另外，在議會制度中，為確保立法與行政兩權之間的平衡，針對立法機關的不信任權，行政機關同時保有解散議會的權力?！敖馍⒆h會成為內(nèi)閣責任的對應物。這樣就建立起行政與議會之間的制衡，因為如果議會解散政府，政府也可以解散議會作為回敬。這就使內(nèi)閣能夠避免完全屈從于議會。而使兩個相互反對的力量多少旗鼓相當，這才會造成兩者之間可能和必要的合作?！保?3）但是《期成憲草》在立法與行政兩權關系的設計中，對與議會不信任權形成制衡關系的總統(tǒng)解散權沒有明確規(guī)定。

2.立法權與司法權

立法權與司法權的關系也是如此。在《期成憲草》中，議政會只要通過監(jiān)察院提出的對司法院正副院長的彈劾案，則正副院長即應去職。而且國民大會及議政會創(chuàng)制、復決的法律一旦生效，司法院就必須執(zhí)行，除非它被憲法解釋委員會宣布為違憲。（14）但是《期成憲草》規(guī)定，憲法解釋權掌握在憲法解釋委員會手中，憲法解釋委員會的成員包括司法院、國民大會議政會和監(jiān)察院。由于司法院在憲法解釋委員會中并不占有多數(shù)地位，這就使得司法機關在審查法律是否違憲的處分權上大打折扣。而一般憲政民主國家都是將憲法解釋權作為一種司法權力，讓最高法院或憲法法院等司法機關單獨行使。

《期成憲草》在分權制度設計方面，延續(xù)了民國初年《天壇憲法草案》的一些做法，出發(fā)點主要是為了防止行政權過大，過分突出立法權的地位與作用，不切實際地形成了立法至上，權力之間缺少互相制約，行政權對立法權不能發(fā)揮平衡作用，司法權對立法權也不存在制約作用，立法權卻可以過度侵犯行政權與司法權，形成立法對行政、司法權力單向的制約關系。在這種體制下，不僅國民黨的黨治將難以持續(xù)，而且國民黨的權力亦將受到嚴重束縛并被置于強有力的監(jiān)督之下而難以再為所欲為。這實際上是違背了分權與制衡的基本憲政原理。

六、抗戰(zhàn)時期第一次憲政運動的經(jīng)驗教訓

1.抗戰(zhàn)初期，中間黨派對國民黨抱有幻想，仍承認其合法領導地位。他們認為，大敵當前，國民黨為動員全民族力量，會放棄一黨專制。但是經(jīng)過這第一次憲政運動，中間黨派認識到了國民黨對實施憲政根本就是缺乏誠意，蔣介石表面上同意實行憲政，無非是想借憲政為其政權披上合法的外衣，獲得民眾的認可。一旦發(fā)現(xiàn)改革有損于自己的根本政治利益時，國民黨政府的反應，與民國初年袁世凱北洋政府的反應并無不同。所以無論是《期成憲草》的立法至上，還是民盟政綱中的軍隊國家化主張，都不可能得到當局的積極回應。所以，要想實行憲政，依靠國民黨的力量，依附于國民黨的羽翼之下是不可能的。中間黨派只有發(fā)展自身的力量，形成外部壓力，爭取民眾，使人民充分享有言論、出版、信仰等自由權利。否則，要實現(xiàn)民主，要實現(xiàn)憲政，是沒有出路的。

2.中間勢力在這一時期忽略了對國民黨內(nèi)民主派的爭取工作。在國民黨內(nèi)一直存在要求憲政改革的民主派，其中以立法院長孫科為代表。孫科是民主色彩濃厚的人物，曾多次指出：“如果憲政不能推行，則民權主義便無從實現(xiàn)，三民主義也無從實現(xiàn)，而所謂政治建設也只等于一句空話。”他承認，憲政時期應當允許別的政黨存在。孫科曾在中央廣播電臺講《認識憲政與研究憲政》，一方面批評國民黨內(nèi)某些人在憲政問題上的錯誤觀點，一方面他強調(diào)憲政的實施是“人類生活和國家組織的進步”，因此必須迅速完成我們民主憲政的建設。（15）其他人物像國民參政會秘書長王世杰，也是一位知名的自由主義憲法專家，曾著有《比較憲法》。他在草擬參政會組織條例時，在參政會的職權、參政員的遴選條件、在野黨派在參政中的人數(shù)與比例等問題上，均采取了較為開明的立場，并且極力主張賦予參政會立法權，使其成為民意機關。

3.這一次憲政運動強調(diào)人民的力量，重視民智的開發(fā)。實施憲政與人民思想水平有無關系、有多大關系，中國人有沒有能力行使民主政治，一直是一個爭論很多的問題。憲政者認識到了人民在促成憲政中的重要地位和作用。“憲政的要義，不在乎急急有個憲法。其最重大的任務，倒在于人民能力的培植以及人民權利的保障。”為培植人民的能力，要“推行地方自治，采用員吏制度，提倡言論自由，普及民眾教育”（16），“要實施憲政，必須發(fā)動群眾”。（17）而且落實在行動上，積極宣傳憲政思想，深入民間，推動民眾參加憲政運動，是一種實際的政治教育和憲政意識的啟蒙，擴大了運動的聲勢，給憲政運動以有力的支援。這正是其積極之處。

注釋：

①羅隆基：《八年來中國民主的動向》，載《文萃》1945年第2期。

②⑤⑦石畢凡：《近代中國自由主義憲政思潮研究》，山東人民出版社2004年版，第154、162、173頁。

③謝慧：《〈今日評論〉與抗戰(zhàn)時期第一次憲政運動》，載《抗日戰(zhàn)爭研究》2009年第1期。

④鄒韜奮：《關于憲政提案的一場舌戰(zhàn)》，《國民參政會紀實》上卷，重慶出版社1985年版，第594頁。

⑥《黃炎培日記》（1939年9月16日），《國民參政會紀實》續(xù)編，重慶出版社1987年版，第542頁。

⑧⑩鄒韜奮：《抗戰(zhàn)以來》，載《國民參政會紀實》續(xù)編，重慶出版社1987年版，第454、463頁。

⑨聞黎明：《國民大會議政會芻議》，載《抗日戰(zhàn)爭研究》，1996年第3期。

（11）（12）（14）嚴泉：《抗戰(zhàn)時期憲政運動與第三種力量》，載《書屋》2006年第10期。

（13）施雪華：《當代各國政治制度——英國》，蘭州大學出版社1998年版，第148頁。

（15）聞黎明：《抗日戰(zhàn)爭時期憲政運動若干問題的再研究》，載《近代史研究》2006年第5期。

（16）鄒文海：《憲政運動中的幾個問題》，載《今日評論》第3卷第7期，1940年2月18日。

（17）林良桐：《憲政運動中的勞動組織問題》，載《今日評論》第3卷第10期，1940年3月10日。

［1］石畢凡.近代中國自由主義憲政思潮研究［M］.濟南：山東人民出版社，2004.

［2］鄒韜奮.關于憲政提案的一場舌戰(zhàn)［A］.國民參政會紀實［C］.重慶：重慶出版社，1985.

［3］黃炎培.黃炎培日記［A］.國民參政會紀實續(xù)編［C］.重慶：重慶出版社，1987.

［4］鄒韜奮.抗戰(zhàn)以來［A］.國民參政會紀實續(xù)編［C］.重慶：重慶出版社，1987.

［5］施雪華.當代各國政治制度——英國［M］.蘭州：蘭州大學出版社，1998.

［6］羅隆基.八年來中國民主的動向［J］.文萃，1945，（2）.

［7］謝慧.《今日評論》與抗戰(zhàn)時期第一次憲政運動［J］.抗日戰(zhàn)爭研究，2009，（1）.

［8］聞黎明.國民大會議政會芻議［J］.抗日戰(zhàn)爭研究，1996，（3）.

［9］嚴泉.抗戰(zhàn)時期憲政運動與第三種力量［J］.書屋，2006，（10）.

［10］聞黎明.抗日戰(zhàn)爭時期憲政運動若干問題的再研究［J］.近代史研究，2006，（5）.

［11］鄒文海.憲政運動中的幾個問題［J］.今日評論，1940，（7）.

［12］林良桐.憲政運動中的勞動組織問題［J］.今日評論，1940，（3）.

First Constitutionalism Campaign in Regions Governed by Kuomintang during the War of Resistance Against Japanese Invasion

Yu Yanjun

When Japan launched all-around war against China in 1937,the contradiction between China and Japan has become the major domestic challenge.Kuomintang then loosened the one-party dictatorship and coercion policies and started to cooperate with Communist Party.During this period,the middle parties as the third force also worked with each other to promote constitutional government.The establishment of People's Political Council and the vigorous educational program on constitutional government led to the formulation of Qicheng Constitution Draft,which fuels the constitutionalism campaign.

liberalism;Qicheng Constitution Draft;middle parties

K265.9

A

1673－1573（2010）01－0015-05

2009-08-31

于彥君（1984-），女，山東煙臺人，山東大學法學院2008級法學碩士研究生，研究方向為法律史。

武玲玲

責任校對：涵 育