政府在農(nóng)民工就業(yè)中的職能定位

○劉詩(shī)卉 紀(jì)冰 蘇保忠

（1、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 北京 100083 2、邯鄲賓館 河北 邯鄲 056002）

一、引言

農(nóng)民工是我國(guó)制度變遷與社會(huì)轉(zhuǎn)型期間所出現(xiàn)的特殊群體，是指具有農(nóng)村戶(hù)口身份卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動(dòng)者，他們已成為當(dāng)今我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，是推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)的重要力量。農(nóng)民工一方面為城鎮(zhèn)建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，另一方面把做工賺得的收入消費(fèi)于農(nóng)村，從而促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)民工在為我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，仍然面臨諸多亟待解決的問(wèn)題，其中較為突出的仍然是農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題。特別是在國(guó)際金融危機(jī)影響下，最大限度地促使農(nóng)民工就業(yè)已成為我國(guó)中央和地方政府迫切需要解決的任務(wù)之一。2009年中央一號(hào)文件對(duì)此提出明確要求，政府要充分發(fā)揮其職能，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、農(nóng)民工就業(yè)中政府的職能責(zé)任

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不斷提高，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)一步得到解放，勞務(wù)輸出已成為當(dāng)前農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必然趨勢(shì)，進(jìn)城務(wù)工是其中的重要途徑之一。勿庸置疑，政府對(duì)此應(yīng)擔(dān)負(fù)引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、保障等作用，在中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府在農(nóng)民工就業(yè)中應(yīng)有的職能主要包括以下三個(gè)方面。

1、為農(nóng)民工就業(yè)提供必要的制度安排

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)同時(shí)也是政治社會(huì)，脫離了政治體制制定的經(jīng)濟(jì)規(guī)則是無(wú)法運(yùn)行的。為此，我國(guó)政府必須為現(xiàn)代市場(chǎng)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供基本政策和制度，要為農(nóng)民工就業(yè)在政治制度和經(jīng)濟(jì)制度上提供平臺(tái)并制定規(guī)則，確保市場(chǎng)調(diào)解在人力資源配置中基礎(chǔ)作用的發(fā)揮，以促進(jìn)農(nóng)民工的合理流動(dòng)和分布。要加以政策性指導(dǎo)和引導(dǎo)，為農(nóng)民工提供社會(huì)公共服務(wù)。

2、為農(nóng)民工就業(yè)提供可靠的權(quán)益保障

市場(chǎng)機(jī)制的建立為農(nóng)民工就業(yè)機(jī)會(huì)的最大化提供了可能，但它不等于解決了農(nóng)民工的失業(yè)和貧困。尤其是在當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)的條件下，相當(dāng)一部分農(nóng)民工由于社會(huì)需求下降、缺乏技能、疾病或年老等原因而被迫徘徊于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邊緣。保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)正義、秩序和穩(wěn)定是我國(guó)政府的基本職能。為此，政府在政治上要積極推進(jìn)社會(huì)體制改革，通過(guò)制定和完善相應(yīng)的勞動(dòng)法、工資法以及勞工補(bǔ)償計(jì)劃等來(lái)為農(nóng)民工就業(yè)提供可靠的權(quán)益保障。在經(jīng)濟(jì)上應(yīng)當(dāng)采取保護(hù)弱勢(shì)群體抑制其他強(qiáng)勢(shì)的措施，從而保護(hù)農(nóng)民工的利益。

3、為農(nóng)民工就業(yè)提供基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)

在我國(guó)，農(nóng)民工雖然數(shù)量龐大，但卻因其在政治參與、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)生活、子女教育和業(yè)余文化等諸多方面的合法權(quán)益難以得到保障而被公認(rèn)為是生活在城鎮(zhèn)的弱勢(shì)群體。當(dāng)前，在中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，為農(nóng)民工提供基本的公共產(chǎn)品與服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)，減少貧困，是我國(guó)政府的重要職能和緊迫工作。

三、當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)中政府職能存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府在農(nóng)民工就業(yè)信息服務(wù)、空間拓展、技能培訓(xùn)、制度支持等方面進(jìn)行了重大調(diào)整，有力地推動(dòng)了農(nóng)民工就業(yè)。然而，在當(dāng)前形勢(shì)下，政府在促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)中的職能作用還沒(méi)有得到充分發(fā)揮，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1、政府職能錯(cuò)位

根據(jù)現(xiàn)代政府治理理論，政府在促進(jìn)農(nóng)民工的就業(yè)問(wèn)題上應(yīng)發(fā)揮政策供給、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)管仲裁等職能。盡管改革開(kāi)放三十年來(lái)我國(guó)政府對(duì)宏觀職能進(jìn)行了修正調(diào)整，微觀職能也隨之轉(zhuǎn)變，但是由于受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，特別是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，政府在農(nóng)民工就業(yè)上仍然處于中心控制地位，未給予市場(chǎng)以更大空間，其結(jié)果必然是制定的政策難以符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，無(wú)法按市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行調(diào)解，使農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)呈現(xiàn)盲目性和波動(dòng)性。農(nóng)民工是我國(guó)特定條件下社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，就業(yè)問(wèn)題是生產(chǎn)力水平提高過(guò)程中必然要出現(xiàn)的社會(huì)矛盾。但當(dāng)前，由于政府在農(nóng)民工問(wèn)題上基本制度的建立嚴(yán)重滯后，行政干預(yù)太多，政策引導(dǎo)太少，扶持與保障更少，職能作用本末倒置，進(jìn)一步加重了農(nóng)民工就業(yè)難的現(xiàn)象。

2、缺少長(zhǎng)效的綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也應(yīng)是政府對(duì)農(nóng)民工就業(yè)進(jìn)行管理的一項(xiàng)核心職能。政府通過(guò)行使經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，對(duì)農(nóng)村人力資源進(jìn)行統(tǒng)一配置或整合，使其發(fā)揮最大效能。當(dāng)前存在的問(wèn)題：一是沒(méi)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)民工就業(yè)管理的綜合性機(jī)構(gòu)，農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)、教育培訓(xùn)、權(quán)益維護(hù)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面的問(wèn)題分別由政府的相關(guān)各部門(mén)實(shí)行多頭管理，而部門(mén)之間卻缺乏相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)、合作的機(jī)制；二是缺少各參與主體的協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)的責(zé)任主體是政府、企業(yè)和農(nóng)民工，在這些責(zé)任主體中，目前政府仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府職能的充分發(fā)揮必須有其他主體的積極回應(yīng)和參與，由此對(duì)各主體的共同利益達(dá)成共識(shí)。但是就目前看，政府與其他參與主體的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，這導(dǎo)致農(nóng)民工不能及時(shí)享受政府為他們所提供的優(yōu)惠政策和公共服務(wù)，政策的實(shí)際效果還比較低。同時(shí)政府了解農(nóng)民工現(xiàn)狀及需求的渠道不夠暢通。

3、社會(huì)保障制度缺失

從土地上解放出來(lái)的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，成為非真正意義上的農(nóng)民，但他們又沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口，社會(huì)關(guān)系都在農(nóng)村，從這個(gè)角度上看，他們成為了夾在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的邊緣人。這種邊緣人的身份使他們既不能享受城鎮(zhèn)居民的社會(huì)福利，同時(shí)在農(nóng)村本應(yīng)享有的社會(huì)保障也喪失了。就目前而言，面向農(nóng)民工群體的社會(huì)保障制度的建立仍然近似空白，部分地區(qū)雖然出臺(tái)了與農(nóng)民工有關(guān)的一些政策措施，但由于農(nóng)民工得不到基本的身份認(rèn)同，政策的可操作性受到諸多限制，初步效果仍不理想。從社會(huì)保障最核心的失業(yè)保險(xiǎn)來(lái)看，城鎮(zhèn)居民有失業(yè)補(bǔ)助，但農(nóng)民工卻沒(méi)有；由于沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)，昂貴的醫(yī)藥費(fèi)使很多農(nóng)民工生病后卻看不起，身心健康每況逾下，遇到不得不看的病，用人單位為其支付的費(fèi)用又微乎其微。從住房上看，農(nóng)民工無(wú)緣享受福利分房或在政府提供補(bǔ)貼情況下購(gòu)買(mǎi)商品房，一般都租住于城鄉(xiāng)結(jié)合部或工棚里。從勞動(dòng)強(qiáng)度上看，他們大都從事技術(shù)含量較低的重體力勞動(dòng)，而且勞動(dòng)時(shí)間也較長(zhǎng)。另外，像養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、最低生活保障等制度的建立都滯后于形勢(shì)的發(fā)展。社會(huì)保障制度的缺失是造成農(nóng)民工邊緣化的重要原因之一。

四、完善農(nóng)民工就業(yè)工作中對(duì)政府職能的政策建議

解決好農(nóng)民工問(wèn)題是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問(wèn)題的迫切需要，也是維護(hù)社會(huì)公平正義、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展具有十分重要的意義。各級(jí)政府要堅(jiān)持解放思想，與時(shí)俱進(jìn)，以人為本，認(rèn)真解決農(nóng)民工就業(yè)問(wèn)題。要推進(jìn)體制改革和制度創(chuàng)新，著力完善政策和管理措施，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)機(jī)制，建立健全農(nóng)民工合法權(quán)益的政策保障體系和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，建立惠及農(nóng)民工的城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)體制，拓寬農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的渠道，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

1、中央政府層面要有新舉措

要促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)，首先中央政府應(yīng)積極推進(jìn)各項(xiàng)制度改革，不斷完善自身職能。要從觀念上消除對(duì)農(nóng)民工的偏見(jiàn)和歧視，重點(diǎn)是解決勞動(dòng)力市場(chǎng)的城鄉(xiāng)隔離問(wèn)題。一要進(jìn)行戶(hù)籍制度改革，打破二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)格局，消除勞動(dòng)力城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移的人為障礙，建立一種自由競(jìng)爭(zhēng)的、平等的勞動(dòng)力供求市場(chǎng)，保障農(nóng)民工擁有與城市居民完全同等的合法權(quán)益。二要建立統(tǒng)一完善的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度，建立和健全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)保障體制。三要通過(guò)規(guī)范職業(yè)名稱(chēng)和工作內(nèi)容，建立和完善職業(yè)分類(lèi)制度。通過(guò)劃分職業(yè)技能等級(jí)，確定任職資格，創(chuàng)造公平的勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

2、勞務(wù)輸出地政府層面要有新辦法

勞務(wù)輸出地政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)，盡可能多地為農(nóng)民工外出就業(yè)提供信息，有效對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行引導(dǎo)，合理組織農(nóng)民工進(jìn)城。在勞務(wù)輸出管理上，要根據(jù)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞務(wù)市場(chǎng)的要求，構(gòu)筑政府和社會(huì)共同為農(nóng)村富余勞動(dòng)力提供合法利益保護(hù)的服務(wù)體系；在就業(yè)渠道拓展上，要積極引導(dǎo)農(nóng)民工外出就業(yè)，為農(nóng)民工提供更快更全面的服務(wù)，拓展就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，還要及時(shí)掌握本地區(qū)輸出人員的動(dòng)向，并與用人單位溝通，做好勞務(wù)輸出人員的跟蹤服務(wù)；在就業(yè)能力提升方面，要不斷提高農(nóng)村文化教育水平，加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動(dòng)力的自身素質(zhì)，提升就業(yè)能力和適應(yīng)職業(yè)變化的能力；在服務(wù)方面，政府還應(yīng)在農(nóng)民工相對(duì)集中的地區(qū)派專(zhuān)人及時(shí)為農(nóng)民工辦理相關(guān)手續(xù)，提供方便，同時(shí)督促用人單位與農(nóng)民工依法簽訂勞動(dòng)合同，提供安全保障，解決農(nóng)民工的后顧之憂(yōu)；在就業(yè)吸收能力方面，要促進(jìn)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)龍頭企業(yè)發(fā)展，為農(nóng)民工提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。這既能降低農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)成本和風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)在城市吸納能力下降的情況下能有效地避免農(nóng)民大量涌入。為此，政府應(yīng)采取有效措施，調(diào)整城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)。

3、勞務(wù)輸入地政府層面要有新作為

勞務(wù)輸入地政府要加強(qiáng)對(duì)外來(lái)農(nóng)民工的服務(wù)管理，加強(qiáng)對(duì)用人單位的監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地吸納農(nóng)民工就業(yè)。首先，要從宏觀上加強(qiáng)就業(yè)規(guī)劃，要通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)農(nóng)民工就業(yè)，使之在行業(yè)和素質(zhì)分布上更為合理，空間和地理分布上更為科學(xué)。其次，要升級(jí)城鎮(zhèn)規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，以提升城鎮(zhèn)吸收剩余勞動(dòng)力的能力和空間。這是今后持續(xù)解決農(nóng)村富余勞動(dòng)力的重要途徑。再次，要明確政府的服務(wù)職能。當(dāng)前政府仍較多注重如何管理和控制農(nóng)民工，而對(duì)他們的福利待遇和服務(wù)支持方面則較少關(guān)注。因此，政府要突出服務(wù)職能，切實(shí)重視農(nóng)民工權(quán)益的保障問(wèn)題。最后，要加強(qiáng)對(duì)用工單位的監(jiān)督和管理。農(nóng)民工的勞動(dòng)工作場(chǎng)所，也是其可能受侵害的最直接、最主要的環(huán)節(jié)，因此，政府要從規(guī)范企業(yè)用工制度入手，要求用工單位都必須簽訂勞務(wù)合同，并及時(shí)處理勞資糾紛。政府相關(guān)部門(mén)要加大監(jiān)督檢查力度。

[1]蘇保忠、張正河：公共管理學(xué)[M]．北京大學(xué)出版社，2004．

[2]格羅弗.斯塔林：公共部門(mén)管理[M]．上海譯文版社，2003．

[3]王亞南：政府在農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)中的職能定位：?jiǎn)栴}與對(duì)策[J]．濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（2）.

[4]蘇保忠、張正河：人口老齡化背景下農(nóng)村養(yǎng)老的困境及其路徑選擇——基于安徽省碭山縣的實(shí)證分析[J]．改革與戰(zhàn)略，2008（1）．

[5]林錕：農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與政府職能轉(zhuǎn)變[J]．甘肅農(nóng)業(yè)，2004（12）．