建立我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

孔凡斌

(1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 資源與環(huán)境政策研究中心，江西 南昌 330013；2.北京林業(yè)大學(xué) 博士后流動站，北京 100081)

建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù),成為當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)一項(xiàng)緊迫任務(wù)。我國在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐上進(jìn)行了一系列探索,制定了一些生態(tài)保護(hù)政策,但缺乏法律依據(jù)和國家整體政策指引，各地的礦產(chǎn)資源生態(tài)保護(hù)的整體效果不好?？陀^分析我國礦產(chǎn)資源開發(fā)所導(dǎo)致的主要生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)分析我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)政策進(jìn)程和實(shí)施效果，尋找我國建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)困難和機(jī)制障礙，并結(jié)合我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作中存在的問題，系統(tǒng)設(shè)計(jì)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的籌資機(jī)制、資金使用機(jī)制、行政部門間協(xié)調(diào)規(guī)劃以及監(jiān)督管理機(jī)制，進(jìn)而提出建立我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議，對于建立和完善我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)活動導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)狀

（一）開采規(guī)模持續(xù)上升，生態(tài)環(huán)境破壞不斷加劇

我國現(xiàn)有國有礦山企業(yè)8000多個，個體礦山企業(yè)達(dá)到23萬多個。據(jù)國土資源部門統(tǒng)計(jì)（國土資源部，2008），截至2007年底，全國礦業(yè)開發(fā)占用和損毀土地約166萬hm2，其中尾礦堆放占地約91萬hm2，露天采坑占地約52萬hm2，采礦塌陷占地約20萬hm2，以及為采礦服務(wù)的廠房、礦區(qū)、交通設(shè)施（公路、鐵路）等所占用的土地。礦業(yè)活動，特別是露天開采，大量破壞了植被和山坡土體，產(chǎn)生的廢石、廢渣等松散物質(zhì)極易促使礦山地區(qū)水土流失。如位于鄂爾多斯高原的神府東勝礦區(qū)，由于氣候及人為因素的影響，已使該區(qū)生態(tài)環(huán)境非常脆弱，土地沙化、荒漠化的面積已超過4.17萬km2，占全區(qū)面積的86%以上。據(jù)對全國1173家大中型礦山調(diào)查，產(chǎn)生水土流失及土地沙化所破壞的面積分別為1706.7hm2和743.5hm2，治理投資的費(fèi)用已達(dá)2393.3萬元。[1]

（二）礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生

露天開采導(dǎo)致的地質(zhì)災(zāi)害主要有崩塌、滑坡、泥石流等，多數(shù)發(fā)生在建材類礦山中。[2]根據(jù)全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，①到2005年底，全國礦山開采活動共引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害12379起，死亡4251人，造成直接經(jīng)濟(jì)損失161.6億元。其中因礦山開采引發(fā)地面塌陷4500多處、地裂縫3000多處、崩塌1000多處。全國因采礦活動形成的采空區(qū)面積約80.96萬hm2，引發(fā)地面塌陷面積35.22萬hm2，占壓和破壞土地面積143.9萬hm2。

（三）礦產(chǎn)資源開發(fā)活動對水資源、土壤環(huán)境破壞嚴(yán)重

采礦形成的礦坑水、選礦廢水以及采礦廢石、煤矸石、尾礦渣等堆放不當(dāng)，構(gòu)成了礦區(qū)水體和土壤的污染源。根據(jù)全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，全國采礦活動平均每年產(chǎn)生的廢水、廢液約60.89億t，排放量約47.9億t，采礦活動每年產(chǎn)生的尾礦或固體廢棄物量約16.73億t，排放量約14.54億t。到2005年底，全國尾礦或固體廢棄物的累計(jì)積存量約219.62億t。②采礦使地下水均衡系統(tǒng)受到破壞，導(dǎo)致部分區(qū)域地下水、地表水滲漏，造成大面積疏干漏斗，引起地表嚴(yán)重缺水，嚴(yán)重破壞了水資源的均衡和補(bǔ)給條件，導(dǎo)致礦區(qū)及周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態(tài)環(huán)境問題。

二、我國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)政策法律制度演變軌跡及其主要內(nèi)容

（一）國家有關(guān)礦產(chǎn)資源有償使用制度

從20世紀(jì)80年代開始，我國開始有償使用礦產(chǎn)資源的政策法律制度探索，逐步形成了一套由礦產(chǎn)資源法、稅法及其附屬法規(guī)、國家資源政策等組成的、調(diào)整礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)過程中諸多經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律制度。1986年3月19日通過的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定“國家對礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”。1993年12月25日國務(wù)院頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)開采應(yīng)稅資源的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人都應(yīng)繳納資源稅”。1994年稅制改革后，把鹽稅并入資源稅，并擴(kuò)大了征收范圍。1994年2月，國務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》 （國務(wù)院令第150號）具體落實(shí)了《礦產(chǎn)資源法》中有償開采的原則，無償開采到此結(jié)束。1998年2月12日國務(wù)院發(fā)布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》 （中華人民共和國國務(wù)院令第240號）規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和探礦權(quán)價(jià)款制度。

（二）我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金(備用金)制度的政策進(jìn)程

我國全面建立礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度開始于2006年之后。2005年8月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》提出探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)機(jī)制。2006年2月10日國家財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》 （財(cái)建[2006]215號），2007年4月，國家發(fā)展和改革委員會出臺《關(guān)于建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的部門分工意見的通知》，2009年3月2日，中華人民共和國國土資源部令第44號公布《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，確立了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的原則，規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。

此外，其他專門法律對于礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)制度進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范?！渡址ā芬?guī)定，進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地，必須占用或者征用林地的，由用地單位繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)；《水土保持法》規(guī)定，因采礦和建設(shè)使植被受到破壞的，必須采取措施恢復(fù)表土層和植被，防治水土流失；《土地管理法》明確要求因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾。

（三）地方政府關(guān)于礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的政策進(jìn)程

我國地方礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收最早始于1993年。1993年云南省以昆明磷礦為試點(diǎn)，每噸礦石征收0.13元，用于礦區(qū)植被和周邊破壞的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。20世紀(jì)90年代中期，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)實(shí)踐在更大范圍內(nèi)鋪開，廣西、福建、江蘇等14個省145個縣相繼開始試點(diǎn)。1993年，國務(wù)院對內(nèi)蒙包頭和山西、陜西、內(nèi)蒙古接壤地區(qū)的能源基地實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償政策,規(guī)定每噸煤提取0.45元作為生態(tài)恢復(fù)資金計(jì)入生產(chǎn)成本,用于礦區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境的修復(fù),同時(shí)神華集團(tuán)神東分公司爭取國家補(bǔ)助每年2000萬元,共計(jì)10年,用于礦區(qū)生態(tài)重建。陜西省也于1997年頒布《陜西榆林、銅川地區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)管理辦法》對該地區(qū)從事礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用礦產(chǎn)品加工和運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€人按月繳納生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi),并制定具體征收標(biāo)準(zhǔn)。但由于征收礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)缺乏嚴(yán)格的法律依據(jù)，不但增加了征收工作的困難，而且在2002年全國整治亂收費(fèi)過程中，許多地方的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收由于立法依據(jù)不足而被取消。[2]

（四）地方政府關(guān)于礦山環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)保證金制度的政策法律進(jìn)程

在2006年之前，江蘇省和湖南省率先在全國實(shí)施礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金（備用金）制度，為我國推行這一制度提供了很好的借鑒經(jīng)驗(yàn)。從2006開始，全國各地根據(jù)國家財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》文件要求，先后建立起礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制。從掌握的資料來看，2006年以后全國共有江西、福建、安徽、湖北、山東、河南、河北、山西、陜西、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、廣西、貴州、云南、四川、重慶、黑龍江、遼寧、吉林、天津等23個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）陸續(xù)建立了保證金制度，目前全國共有26個?。ㄊ?、自治區(qū)）建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金（或備用金）制度。還有廣東、上海、廣西、北京、西藏等5個?。ㄊ?、自治區(qū)）尚未建立。其中，廣西已經(jīng)將建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金制度納入了立法規(guī)劃。

三、我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償政策法律實(shí)施績效評價(jià)

（一）礦山環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)政策實(shí)施進(jìn)展

2001年，財(cái)政部批準(zhǔn)設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)資金，由國土資源部負(fù)責(zé)組織落實(shí)國家礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作。2002年，為摸清全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀，查明主要地質(zhì)環(huán)境問題及其危害，為合理開發(fā)礦產(chǎn)資源、保護(hù)礦山地質(zhì)環(huán)境和開展礦山環(huán)境整治、礦山生態(tài)恢復(fù)與重建、實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)督管理提供決策支持，國土資源部組織了全國礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評估工作，截至2008年，全國31個省（區(qū)、市）的礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評估工作已經(jīng)完成，基本摸清了我國礦山環(huán)境的現(xiàn)狀，查明了主要礦山環(huán)境問題及其危害。2004年，國務(wù)院明確要求國土資源部牽頭制定《全國礦山環(huán)境治理規(guī)劃》、《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和代起草關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的指導(dǎo)性意見。2005年國土資源部發(fā)出了《關(guān)于開展省級礦山環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃的通知》，隨后各地正在加緊編制地方礦山環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃。2006年4月19日，國務(wù)院第133次常委會決定，在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)，探索建立煤炭開采綜合補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對礦區(qū)周邊的環(huán)境治理和植被恢復(fù)。此后，國家林業(yè)局提出了開展全國礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)工程規(guī)劃意見和建議，并決定組織編制和實(shí)施全國礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)工程規(guī)劃。[4]

（二）礦山環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)資金投入情況

從2001年始，財(cái)政部、國土資源部在中央所得的礦業(yè)權(quán)價(jià)款及使用費(fèi)中安排資金設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目，用于支持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題的治理，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持的重點(diǎn)是：東北等老工業(yè)基地、西部地區(qū)以及資源枯竭地區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目；已經(jīng)開展相關(guān)工作并且具有示范效應(yīng)和典型意義的礦山環(huán)境綜合治理項(xiàng)目；國家現(xiàn)行政策重點(diǎn)支持的礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目。2003年至2008年，中央財(cái)政共下達(dá)60億元用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理，其中環(huán)境治理項(xiàng)目1325個，總金額51.45億元。項(xiàng)目涉及31個?。▍^(qū)、市）的能源、金屬和非金屬各類礦山，其中投入煤炭礦山治理資金最多。此外，各級地方財(cái)政治理礦山地質(zhì)環(huán)境投入力度也呈現(xiàn)逐年加大趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2000年以來，全國用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財(cái)政資金達(dá)62億元，企業(yè)自籌資金達(dá)47億元。[5]

（三）礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)績效

由于國家有關(guān)部門對礦區(qū)治理給予高度重視，財(cái)政支持力度也在加大，礦區(qū)治理在逐步開展，取得了初步效果。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2006年全國共恢復(fù)治理礦山面積4.5萬hm2。實(shí)地調(diào)查表明，山西省平朔礦區(qū)是國有大型礦區(qū)，總占地面積4000余hm2，排土場復(fù)墾面積已達(dá)1466.7hm2，排土場植被覆蓋率90%以上，而原地貌的植被覆蓋率僅為10%；經(jīng)過采取水保措施和復(fù)墾的排土場，水土流失逐年減輕。復(fù)墾后侵蝕模數(shù)為3478t/km2每年，減少徑流66%，減少侵蝕77%。②

四、我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)面臨的現(xiàn)實(shí)困難

（一）礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)任務(wù)重，生態(tài)恢復(fù)差距甚遠(yuǎn)

多年來，由于部分地方政府和部門存在“先發(fā)展起來，再治理保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”的錯誤思想，忽視了礦產(chǎn)資源開發(fā)中對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因而所屬企業(yè)利潤全部上交財(cái)政，沒有留下礦山生態(tài)環(huán)境治理的備用資金。目前總的復(fù)墾率不到10%，與國外大多數(shù)國家的50%以上的土地復(fù)墾率相比，差距巨大。森林植被的恢復(fù)差距更大，2001-2005年實(shí)際恢復(fù)森林植被面積僅為7.7萬hm2，占同期應(yīng)恢復(fù)森林植被面積的14.3%。①

（二）環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)范圍小，對礦山外部生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)重視不夠

礦山企業(yè)占地以外的環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作未納入礦山企業(yè)職責(zé)范圍。礦山企業(yè)占地范圍的植被與生態(tài)破壞只是礦產(chǎn)開采引起的植被與生態(tài)破壞的一部分。除了露天礦以外，礦山企業(yè)占地在礦區(qū)面積中只占很少的部分，礦產(chǎn)開采中造成的植被與生態(tài)破壞必然涉及到礦區(qū)周邊范圍。根據(jù)山西省調(diào)查結(jié)果，礦產(chǎn)開采除了引起徑流量減少、地下水位下降和濕地縮小外，還因產(chǎn)生采空區(qū)漏斗狀輻射區(qū)域而影響地表植被，其面積約為采空區(qū)面積的2.6倍。當(dāng)前，由于礦區(qū)周邊影響范圍的生態(tài)恢復(fù)治理的職責(zé)還沒有明確，礦區(qū)整體范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)難以在環(huán)境自凈和自然演替的作用下得以恢復(fù)平衡。①

（三）礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)劃

從調(diào)研情況看，目前規(guī)劃方面存在的主要問題有：一是礦山企業(yè)占地以外的植被與生態(tài)破壞狀況不清，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山企業(yè)和個體礦山企業(yè)占地范圍內(nèi)的植被與生態(tài)破壞狀況不清。家底不清，多頭管理，各自為政，缺乏系統(tǒng)的綜合規(guī)劃，是造成礦區(qū)植被保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)治理滯后的重要原因。①

（四）礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措機(jī)制還無法滿足實(shí)際需要

由于礦產(chǎn)資源開采對礦區(qū)生態(tài)影響破壞嚴(yán)重，礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)難度加大，從而加大了資金投入。從各地的不同礦區(qū)的治理情況來看，礦區(qū)生態(tài)治理與植被恢復(fù)的單位面積費(fèi)用普遍比常規(guī)工程的成本要高很多。①據(jù)世界銀行資料，發(fā)展中國家要徹底改善本國的礦山環(huán)境狀況，需要拿出占GDP的2%～3%資金用于環(huán)境保護(hù)。[6]2008年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到307670億元，照此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，要徹底改善我國礦山環(huán)境現(xiàn)狀的投入需要6140億元～9270億元。從當(dāng)前我國綜合國力來看，在相當(dāng)長的時(shí)期里，政府財(cái)政難以滿足礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金需求。

當(dāng)前，我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措的良性運(yùn)行機(jī)制仍然欠缺，專項(xiàng)資金來源單一，涉及礦產(chǎn)資源收費(fèi)名目多、部門多，部門收費(fèi)使用方向不明確，地方政府投資積極性整體不高，企業(yè)投資和治理意識淡薄。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度適用范圍不夠?qū)?。目前全國多?shù)省已經(jīng)建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，均規(guī)定保證金只適用于新建礦山企業(yè)，或新礦山開發(fā)新產(chǎn)生的破壞。而對于歷史遺留的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)成本仍然未納入保證金的范疇。

第二，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)沒有體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)恼吆x。國家將補(bǔ)償費(fèi)的開支主要集中于礦產(chǎn)資源勘探成本補(bǔ)助上（不低于70%），并適當(dāng)用于礦產(chǎn)資源保護(hù)支出和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助預(yù)算，而環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)所需要的資金沒有納入補(bǔ)償費(fèi)的支出范圍。

第三，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過低，未能隨礦產(chǎn)資源價(jià)值、市場情況變動而變動。中國的石油、天然氣、煤炭、煤成氣等重要能源的補(bǔ)償費(fèi)都只有1%，而國外石油天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率一般為10%～16%，即使是美國這樣一個礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭（露天礦）補(bǔ)償費(fèi)征收率也高達(dá)12.5%。

第四，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項(xiàng)資金資助范圍有限，資金總量小，地方配套困難。當(dāng)前，中央礦山環(huán)境治理的專項(xiàng)資金來源主要是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款，但是中央下達(dá)的專項(xiàng)資金估計(jì)只占三項(xiàng)收費(fèi)收入的10%～20%，占礦山歷史所創(chuàng)利稅的1%，可見總體投資量不大。相對于老舊礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)實(shí)際資金需求，中央投入的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足需要。此外，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項(xiàng)資金要求地方政府和企業(yè)配套，但由于有的地方政府和企業(yè)財(cái)力有限等原因，實(shí)際到位配套率不高。

第五，部門經(jīng)費(fèi)整合效果不佳，部門間協(xié)調(diào)難度大。礦區(qū)生態(tài)破壞問題不單純是土地破壞問題，還涉及污染和森林植被破壞等多個方面。從礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的資金來源的實(shí)際情況看，目前只有國土資源管理部門一家“孤軍奮斗”，其他部門基本上置身度外，沒有為礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工程提供過應(yīng)有的資金支持。值得關(guān)注的是，最近出臺的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》強(qiáng)化了國土資源管理部門壟斷礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的權(quán)力和義務(wù)，相關(guān)的環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、水利等部門被排除在礦山生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)質(zhì)量評價(jià)和監(jiān)督體系之外，環(huán)境保護(hù)、林業(yè)部門無法在礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督方面行使執(zhí)法權(quán)。

五、建立我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

（一）改革礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策，建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)政府投入機(jī)制

第一，進(jìn)一步把礦產(chǎn)資源稅的征收對象擴(kuò)大到所有的礦產(chǎn)資源，改革征收辦法，增加礦產(chǎn)資源稅收水平，提高礦產(chǎn)資源稅在地方財(cái)政收入中的比重?？梢钥紤]將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計(jì)稅改為按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅，提高單位計(jì)稅稅額，實(shí)行差別稅率，對重要的、稀缺性礦產(chǎn)資源、處于重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能脆弱地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)課以重稅。對重要的、稀缺性礦產(chǎn)資源課以重稅的部分收入可用于生態(tài)補(bǔ)償；同時(shí)向礦產(chǎn)資源的初級產(chǎn)品消費(fèi)者征稅，讓他們作為礦產(chǎn)資源利用受益者來承擔(dān)部分礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。

第二，逐步提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新礦產(chǎn)資源及產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，使之真實(shí)體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損失。我國長期以來礦產(chǎn)成本構(gòu)成中包括直接生產(chǎn)成本，致使我國礦產(chǎn)成本不能真實(shí)全面地反映礦產(chǎn)在生產(chǎn)過程中的實(shí)際耗費(fèi)，沒有將礦產(chǎn)開采的外部性內(nèi)部化，造成了礦產(chǎn)開采生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償沒有資金來源。[7]因此，必須改革現(xiàn)行礦產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，將適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境成本納入礦產(chǎn)資源價(jià)格構(gòu)成中來（約占礦產(chǎn)資源各階段產(chǎn)品市場銷售價(jià)格的15%～30%），為礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)集聚更多的資金。

第三，調(diào)整礦產(chǎn)資源稅費(fèi)使用方向，大幅度提高礦產(chǎn)資源稅費(fèi)中用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工程支出比例。可以考慮設(shè)計(jì)將礦產(chǎn)資源稅費(fèi)收入的大部分（50%～70%）用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工程，以克服資金投入不足，治理步伐緩慢的問題。

第四，整合各種資源稅費(fèi)資金，擴(kuò)展政府資金來源渠道。在礦山開發(fā)過程中，相關(guān)部門均依法收取了相關(guān)費(fèi)用。并堅(jiān)持“?？顚Ｓ茫瑢？疃ㄏ?qū)Ｓ谩钡脑瓌t，規(guī)定各部門收費(fèi)中用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)資金開支比例，以此整合部門資金，作為中央政府和地方政府環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)政府專項(xiàng)基金的補(bǔ)充。

第五，探索建立礦業(yè)開發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)新體系。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)該建立合理的相對獨(dú)立的礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)體系，打破生態(tài)稅費(fèi)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系的混合，根本上解決礦業(yè)開發(fā)中的生態(tài)保護(hù)問題。

第六，積極探索建立由企業(yè)、地方和中央共同負(fù)擔(dān)的礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)政府專項(xiàng)基金制度。目前，對于老舊礦山環(huán)境的恢復(fù)治理，其資金來自中央財(cái)政和國土資源管理部門礦產(chǎn)資源收費(fèi)中的一部分，而未納入基金來源。新的基金制度可以考慮將中央和地方的林業(yè)、水利、環(huán)保以及農(nóng)業(yè)部門的自然資源收費(fèi)項(xiàng)目收入的一定比例資金作為基金組成。對于目前仍在開采中的生產(chǎn)礦山，可考慮從礦產(chǎn)品的收益中按比例收取一定費(fèi)用，作為基金的資金補(bǔ)充。同時(shí)，要區(qū)別老礦山與新礦山采取不同的籌資方式。老礦山歷史遺留的土地復(fù)墾、環(huán)境治理等問題應(yīng)以國家投資為主的基金和預(yù)算制度加以解決。對于雖有責(zé)任人的原國有礦山企業(yè)，礦山開發(fā)時(shí)間較長或已接近閉坑，礦山環(huán)境破壞嚴(yán)重，礦山企業(yè)經(jīng)濟(jì)困難無力承擔(dān)治理的，政府基金可根據(jù)適當(dāng)情況予以獎勵性補(bǔ)助。

（二）充分運(yùn)用市場和社會參與機(jī)制，拓寬礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金多元化渠道

第一，創(chuàng)建公司化運(yùn)行機(jī)制。成立獨(dú)立的專業(yè)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)投資公司，由公司具體承擔(dān)資金籌措、運(yùn)行和治理項(xiàng)目管理。在所有制性質(zhì)上，公司可以是不依附于政府和采礦企業(yè)的民營企業(yè)，也可以是有政府投資介入的混合所有制企業(yè)。在法律地位上，公司是獨(dú)立進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的法人實(shí)體，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的市場主體，逐步改變目前存在的政府部門分散投資的政府行為。

第二，探索多元化市場融資機(jī)制。如果是礦山企業(yè)自己復(fù)墾的，可以由礦山企業(yè)通過發(fā)行股票和發(fā)行債券融通資金，或通過間接融資的方式籌集復(fù)墾資金；如果是專業(yè)投資公司作為復(fù)墾的，也可以通過直接融資方式從資本市場融通資金,或通過間接融資的方式向銀行或財(cái)團(tuán)借款。

第三，探索礦山治理項(xiàng)目的資源化和市場化途徑，建立煤礦區(qū)復(fù)墾和高效益復(fù)墾同步銷售機(jī)制。在有條件的地方，可以按照“誰投資、誰治理、誰收益”的原則，通過治理工程項(xiàng)目的市場化運(yùn)作回收資金并獲得土地出讓收入，即通過出讓礦山整治出的土地使用權(quán)和土地增值收益的方式，開拓礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金渠道。由于我國礦山多數(shù)位于偏僻的山區(qū)，地理位置遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，整治出的土地商業(yè)價(jià)值相對不大。為了克服這一矛盾，可以考慮將礦山復(fù)墾與效益較高的建筑用地復(fù)墾或工業(yè)用地復(fù)墾進(jìn)行同步銷售，使復(fù)墾后開發(fā)土地的收益可以彌補(bǔ)礦山復(fù)墾的虧損。

（三）建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)政府部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制

我國行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的按資源要素分工的部門管理模式強(qiáng)化部門利益弱化統(tǒng)一監(jiān)管，很容易出現(xiàn)部門分割，難以形成一個有機(jī)聯(lián)系的整體。為了建立符合我國國情的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的行政部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，建議采取如下措施：

第一，建立礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)部門之間的行政協(xié)調(diào)機(jī)制。建議國務(wù)院成立礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由國務(wù)院分管環(huán)境保護(hù)的副總理擔(dān)任，成員由國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、國家林業(yè)局以及國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局等部門行政首長組成。依法明確各行政部門職責(zé)分工，國家發(fā)展和改革委員會負(fù)責(zé)組織制定全國范圍的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工程項(xiàng)目規(guī)劃和協(xié)調(diào)，財(cái)政部負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目資金籌措和統(tǒng)籌安排，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)施、監(jiān)督管理和信息發(fā)布，國土資源管理部門負(fù)責(zé)礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查，提出礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)工程規(guī)劃方案，協(xié)助制定礦山地質(zhì)環(huán)境治理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和工程治理質(zhì)量監(jiān)督，水利部門負(fù)責(zé)制定因礦山開采過程中造成的河道破壞整治工程規(guī)劃和質(zhì)量監(jiān)督，國家林業(yè)局負(fù)責(zé)制定礦山土地復(fù)墾中的植被恢復(fù)工程規(guī)劃及工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)施和質(zhì)量監(jiān)督等工作。

第二，協(xié)調(diào)和整合現(xiàn)有行政法律制度。一是盡快建立和完善我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)技術(shù)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建議由環(huán)境保護(hù)部門、林業(yè)部門、國土資源部門、水利部門等協(xié)調(diào)起草相關(guān)技術(shù)規(guī)程和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)。二是要依法嚴(yán)格執(zhí)行礦山環(huán)境影響評價(jià)制度和“三同時(shí)”制度，建立礦山環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)工作地方政府責(zé)任制度。三是要逐步建立礦山環(huán)境許可制度。四是完善礦山環(huán)境與生態(tài)恢復(fù)監(jiān)督檢查制度。建立由環(huán)境保護(hù)部門、國土資源部門和林業(yè)部門共同參與的礦山環(huán)境與生態(tài)恢復(fù)聯(lián)合監(jiān)督檢查制度，在省級層面都設(shè)立礦山環(huán)境與生態(tài)恢復(fù)監(jiān)督檢查員，作為具體礦山環(huán)境與生態(tài)恢復(fù)監(jiān)督檢查的執(zhí)行者，并賦予執(zhí)行者相應(yīng)的法律權(quán)力。

注 釋：

①具體參閱中國土地學(xué)會赴美土地復(fù)墾考察團(tuán)考察報(bào)告[R].http://www.zgtdxh.org.cn/pub

②具體參閱全國礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)調(diào)研報(bào)告[R].國家林業(yè)局網(wǎng)站[EB/OL].http://www.forestry.gov.cn/，2008.

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[1]唐 恒.我國礦山生態(tài)環(huán)境與保護(hù)現(xiàn)狀[J].內(nèi)蒙古環(huán)境保護(hù)，2006，(1)：47-51.

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[3]朱冬元，鄒偉進(jìn).關(guān)于我國資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐評述及政策取向的思考[C].資源·環(huán)境·和諧社會——中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會2007年學(xué)術(shù)年會論文集[G].2007：377-380.

[4]董 峻.全國礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)工程規(guī)劃啟動[N].中國礦業(yè)報(bào)，2007-02-10（A1）.

[5]趙 凡，范宏喜.加速建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理長效機(jī)制[N].中國國土資源報(bào)，2009-03-25.

[6]周進(jìn)生.我國礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)重大問題的思考[J].中國礦業(yè)，2007，(12)：55-57.

[7]蘇立功.關(guān)于完善煤炭成本核算框架的構(gòu)想[J].煤炭經(jīng)濟(jì)研究，2006，(6)：4-10.