深化集體林權(quán)制度配套改革對策探討

○趙穎新

（中共云南省委黨校 云南 昆明 650111）

由于集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多方面的利益關(guān)系，主體改革完成后，仍然存在一系列矛盾和問題。主要表現(xiàn)在：部分林農(nóng)為追求短期個人經(jīng)濟(jì)效益而盲目開發(fā)與開采，林地林木資源短期流失，生態(tài)環(huán)境在一定程度上受到影響；林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營資金短缺問題較為普遍；公共財(cái)政對林業(yè)支持的力度不足；一家一戶經(jīng)營規(guī)模的有限性引致林業(yè)經(jīng)營規(guī)模的不經(jīng)濟(jì)；林權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)育相對滯后，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)管理薄弱；規(guī)范的森林資源資產(chǎn)評估、活立木轉(zhuǎn)讓、林權(quán)交易等機(jī)制尚未建立，不少林農(nóng)的利益難以得到保障，導(dǎo)致了失山、失地等方面的后果。因此，在明晰集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的基礎(chǔ)上，還必須深化放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)的配套改革，重塑經(jīng)營主體，培育市場體系，規(guī)范交易秩序，建立產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、權(quán)責(zé)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，激發(fā)林業(yè)發(fā)展動力和后勁，使生態(tài)得到保護(hù)，林農(nóng)得到實(shí)惠，實(shí)現(xiàn)林業(yè)又好又快發(fā)展。

一、多元籌資，化解林營資金不足的矛盾

林業(yè)生產(chǎn)投資是林農(nóng)增收、林業(yè)增效的基礎(chǔ)。集體林區(qū)絕大多數(shù)是貧困人口聚集的山區(qū)和半山區(qū)，資金的嚴(yán)重短缺制約了林農(nóng)投資和擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力。政府、信貸、林營主體等多元投入，是解決林營資金不足的有效途徑。

1、政府資金的支持。林業(yè)作為一個具有生態(tài)效益和再生產(chǎn)周期比較漫長的產(chǎn)業(yè)，其表現(xiàn)出的公益性和高風(fēng)險性的特征，使林業(yè)成為了弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)。集體林權(quán)制度主體改革完成后，雖然明晰了林農(nóng)的所有權(quán)，但受限額采伐等原因的影響，林農(nóng)所擁有的林木產(chǎn)權(quán)仍不完整。因此，政府需要給予必要的補(bǔ)償，政府資金還應(yīng)發(fā)揮導(dǎo)向和基礎(chǔ)作用，引導(dǎo)大量的非政府資金的投入，減輕林農(nóng)所面臨的資金壓力。

2、通過信貸融資方式籌集資金。確權(quán)發(fā)證以后，林農(nóng)及其所在集體經(jīng)濟(jì)自我積累能力還比較弱，銀行信貸等信用融資方式應(yīng)成為其資金籌集的主要方式，通過提供政策性貸款和貼息或低息貸款等措施促使銀行等金融機(jī)構(gòu)為商品林經(jīng)營主體提供長期限、低利率的信貸資金支持。銀行應(yīng)在降低信貸風(fēng)險的基礎(chǔ)上，積極推行林木資產(chǎn)抵押貸款或林權(quán)證抵押貸款，允許林農(nóng)以經(jīng)過資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估確認(rèn)的林木資產(chǎn)作為抵押物取得經(jīng)營性貸款，或直接以林權(quán)證作為抵押貸款的憑據(jù)獲取貸款，特別是要積極開展適應(yīng)性較強(qiáng)的小額林權(quán)抵押貸款的探索，使林農(nóng)擁有的林業(yè)資源變成隨時可以取兌“綠色銀行”。已經(jīng)獲得貸款的林農(nóng)，則應(yīng)該管好、用好信貸資金，并注意選擇有特色的投資項(xiàng)目，努力提高資金的使用效率，以保證按期還本付息。

3、林業(yè)經(jīng)營主體的投入。商品林經(jīng)營的主要目的是追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化。市場主體應(yīng)該在商品林生產(chǎn)經(jīng)營中發(fā)揮主導(dǎo)作用，鼓勵林農(nóng)、涉林企業(yè)等相關(guān)主體積極投資商品林的生產(chǎn)經(jīng)營。

二、搭建林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，培育和規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)市場

集體林權(quán)制度改革以后，林地的相對集中經(jīng)營就必須通過林權(quán)流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)。而規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度是林權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)的保障。

1、搭建林業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。按照“依法行政、規(guī)范管理、強(qiáng)化服務(wù)、廉潔高效”的要求，以縣市為單位建立林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，承擔(dān)林權(quán)登記造冊、核發(fā)證書、檔案管理、林權(quán)抵押貸款登記管理、林權(quán)流轉(zhuǎn)及變更登記管理、林地承包爭議仲裁、林權(quán)糾紛調(diào)處等職能，提供林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易及林產(chǎn)品交易信息的發(fā)布服務(wù)。同時，為林業(yè)行政許可及審批、林業(yè)法律政策、技術(shù)咨詢、森林資源資產(chǎn)評估等提供一站式便捷服務(wù)。進(jìn)一步完善林業(yè)社會化服務(wù)體系，大力培育市場中介組織，有效促進(jìn)政府與林農(nóng)之間的溝通，有效加強(qiáng)林農(nóng)與市場之間的聯(lián)系，促進(jìn)規(guī)范、有序、公開、公平、公正的林業(yè)資源交易平臺的形成和運(yùn)行。建立林權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，調(diào)查搜集林地流轉(zhuǎn)的供求、市場價格等信息，并加以統(tǒng)計(jì)、分析和預(yù)測，對外進(jìn)行發(fā)布，使廣大農(nóng)戶和有意投資林業(yè)的經(jīng)營者及時、準(zhǔn)確地獲取可靠信息，溝通市場供需雙方的相互聯(lián)系，為達(dá)成林地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

2、完善制度，規(guī)范管理，培育林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。一是按照“依法、自愿、有償”的原則促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。既要充分尊重林權(quán)主體市場交易自由權(quán)利，也要十分注意做好政策引導(dǎo)和必要的市場信息供給，減少林農(nóng)盲目流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)損失。二是加強(qiáng)對林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理。規(guī)范流轉(zhuǎn)合同制度，提高合同履約效率，防止違約或者減少違約造成的損失。在林權(quán)流轉(zhuǎn)完成以后要對流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行規(guī)范登記，對流轉(zhuǎn)后的山林權(quán)證應(yīng)予以變更相應(yīng)的內(nèi)容，從法律上規(guī)范和完善程序，優(yōu)化林地流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境。三是制定科學(xué)的林地流轉(zhuǎn)評估制度。在林地流轉(zhuǎn)過程中，林地資產(chǎn)的評估是關(guān)鍵，要建立科學(xué)的林地評估系統(tǒng)，培育發(fā)展評估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對評估人員的培訓(xùn)，提高評估人員的實(shí)際操作能力和水平。因地制宜形成不同地區(qū)的林地流轉(zhuǎn)價格。四是建立林權(quán)交易中心和交易網(wǎng)絡(luò)。這是解決林權(quán)交易過程中信息不暢和資源配置效率不高等問題的重要手段。通過交易中心辦理林權(quán)交易手續(xù)，提供技術(shù)咨詢和服務(wù)，確保林權(quán)交易的公開性、公平性、公正性和合理性。五是完善林地流轉(zhuǎn)的審查制度和檔案管理制度。及時辦理申請、登記、審核備案等相關(guān)手續(xù)，建立林地流轉(zhuǎn)檔案管理制度。

3、培育和規(guī)范林產(chǎn)品交易市場。林產(chǎn)品流通是實(shí)現(xiàn)林業(yè)經(jīng)營價值的重要環(huán)節(jié)。要進(jìn)一步規(guī)范林產(chǎn)品流通秩序、拓寬林農(nóng)和企業(yè)經(jīng)營加工的林產(chǎn)品進(jìn)入市場的渠道，減少中間環(huán)節(jié)，促成產(chǎn)銷直接見面。根據(jù)森林資源狀況和林產(chǎn)品集散區(qū)域的劃分，合理規(guī)劃布局林產(chǎn)品市場。按照政府搭臺、市場化運(yùn)作的方式，培育林產(chǎn)品交易市場，規(guī)范流通秩序。積極鼓勵引進(jìn)實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)、公司為龍頭，通過新建、兼并、聯(lián)合、加盟等方式，建立具有一定規(guī)模、管理規(guī)范、流通有序的林產(chǎn)品儲運(yùn)、加工交易市場。

三、積極探索林業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益

發(fā)展林業(yè)規(guī)模經(jīng)營，既有利于提高抗擊災(zāi)害，抵御風(fēng)險的能力，降低生產(chǎn)和流通成本，提高經(jīng)濟(jì)效益，也是有效地防止和克服林農(nóng)失山失地的重要手段。

1、積極發(fā)展林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，是通過林農(nóng)之間的聯(lián)合，通過林權(quán)的流動重組來實(shí)現(xiàn)的。按照“政府引導(dǎo)、自愿聯(lián)合、政企分開、民主管理、市場運(yùn)作”和“民營、民辦、民受益”的原則，政府有關(guān)部門應(yīng)采取有效手段，引導(dǎo)獲得林權(quán)的林農(nóng)在明晰產(chǎn)權(quán)和明確利益分配機(jī)制的基礎(chǔ)上，自覺、自愿地進(jìn)行優(yōu)化組合，通過家庭聯(lián)合經(jīng)營、委托經(jīng)營、股份合作制等形式，組建各種類型的林業(yè)經(jīng)營實(shí)體，建立多種形式的利益連接機(jī)制。逐步建立“在林地上分，在管護(hù)上合；在種植上分，在經(jīng)營上合；在管理上分，在服務(wù)上合”的林業(yè)經(jīng)營新機(jī)制。

2、大力扶持和培養(yǎng)各類林業(yè)專業(yè)協(xié)會，引導(dǎo)和規(guī)范各類林業(yè)中介組織健康發(fā)展。要發(fā)揮林業(yè)專業(yè)協(xié)會聯(lián)系林農(nóng)、政府、市場之間橋梁的作用，發(fā)揮其生產(chǎn)指導(dǎo)、市場調(diào)研、行業(yè)管理、中介服務(wù)等功能，為林農(nóng)提供信息和咨詢等服務(wù)，把千家萬戶的小生產(chǎn)與千變?nèi)f化的大市場連接起來。

3、大力推進(jìn)資本與森林資源的聯(lián)合。通過產(chǎn)加銷一條龍、貿(mào)工林一體化等“公司+基地+農(nóng)戶”的合作方式，培育和引進(jìn)一批以森林資源培育為依托，以林產(chǎn)品加工為中心，以市場消費(fèi)為先導(dǎo)，有一定經(jīng)營規(guī)模，經(jīng)濟(jì)效益好，且能輻射、帶動周邊社區(qū)的群眾共同參與的林業(yè)龍頭企業(yè)。鼓勵延長林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升林產(chǎn)品加工層次、商品化程度和附加值，實(shí)現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)由粗放型向集約化方向發(fā)展。鼓勵中小企業(yè)積極參與龍頭企業(yè)配套產(chǎn)品供給、銷售等工作，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度，共同打造產(chǎn)業(yè)集群。

四、完善林業(yè)經(jīng)營管理制度體系

1、建立現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包經(jīng)營的方式落實(shí)到農(nóng)戶。國家堅(jiān)持林地的承包期為70年的規(guī)定，賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的林地承包經(jīng)營權(quán)，確立了農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)的配套改革，保障林農(nóng)依法占有、使用、收益、處分林地林木的權(quán)利，構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)林業(yè)增量、增質(zhì)、增效、增收。

2、建立支持林業(yè)發(fā)展的公共財(cái)政制度。一方面，林業(yè)的生態(tài)效益具有公共物品屬性，且又是一種難以計(jì)價的公共物品，致使森林資源所有者很難對森林生態(tài)產(chǎn)品的消費(fèi)者收取必要的費(fèi)用，因而無法通過市場獲得回報(bào)。另一方面，森林資源培育的周期性長，占用了大量的經(jīng)營資金，又面臨來自于自然和社會等多個領(lǐng)域的多重風(fēng)險，導(dǎo)致了林業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力的相對低下。因此，各級政府應(yīng)承擔(dān)起為公眾付費(fèi)的責(zé)任，通過公共財(cái)政對林業(yè)予以必要的支持。一是建立公益林補(bǔ)償基金的自然增長機(jī)制。雖然從2010起公共財(cái)政對公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從原來的每畝每年5元提高到10元，但公益林與商品林經(jīng)營之間的收入差距仍十分明顯。因此，還應(yīng)穩(wěn)步提高公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是加大對林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。實(shí)施集體林權(quán)制度改革，使一家一戶的林農(nóng)成為山林的經(jīng)營主體。對于森林防火、病蟲害防治等涉及眾多主體的事務(wù)，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，組織協(xié)調(diào)各方力量防止和消除各種災(zāi)害隱患。各級財(cái)政還應(yīng)將林區(qū)的交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)依法納入發(fā)展規(guī)劃之中，并在資金上給予保證，促進(jìn)林區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。三是對商品林經(jīng)營主體給予必要的補(bǔ)貼。給予商品林經(jīng)營主體必要的補(bǔ)貼，是政府代表社會公眾支付享用商品林所提供的生態(tài)效用代價。公共財(cái)政補(bǔ)償對于保證森林資源再生產(chǎn)活動順利進(jìn)行、提高商品林經(jīng)營主體的收益水平、增強(qiáng)其持續(xù)經(jīng)營能力具有十分重要的意義。在補(bǔ)償方式上，既可以采取現(xiàn)金或?qū)嵨镔Y產(chǎn)進(jìn)行必要的直接補(bǔ)貼，也可以采取降低育林基金的征收比例，減免林業(yè)及林產(chǎn)品稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、信貸貼息補(bǔ)貼等間接補(bǔ)貼方式，降低林業(yè)生產(chǎn)成本。

3、改革和完善林木采伐管理制度。林木采伐管理制度是落實(shí)林業(yè)經(jīng)營者林木處置權(quán)的關(guān)鍵，在林木采伐管理上，應(yīng)對公益林和商品林分別采用不同的采伐管理政策。對于公益林來說，經(jīng)營的主要目的是為了發(fā)揮森林資源的生態(tài)效益，所以要嚴(yán)禁對公益林進(jìn)行商品性采伐，雖然允許在特定的時期和區(qū)域進(jìn)行撫育間伐和更新采伐，但也應(yīng)該履行嚴(yán)格的報(bào)批手續(xù)，加強(qiáng)監(jiān)督管理。對于商品林來說，應(yīng)指導(dǎo)經(jīng)營者自主編制森林經(jīng)營方案，按森林經(jīng)營方案落實(shí)采伐指標(biāo)，并建立采伐申報(bào)制度。至于農(nóng)民在房前屋后、自留地、非基本農(nóng)田的承包耕地上種植的和基本農(nóng)田上原個人所有的零星林木，可自行采伐，不需要辦理林木采伐許可證。同時，在管理上采取林木采伐審批公示制度，簡化審批程序管理，提供便捷服務(wù)等方面也需要進(jìn)行積極的探索。

4、建立森林資源資產(chǎn)評估制度。應(yīng)盡快建立一批森林資源資產(chǎn)評估中介機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)一批森林資源資產(chǎn)評估師，制定森林資源資產(chǎn)評估管理辦法。規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，保障公平交易，妥善處理好歷史上流轉(zhuǎn)不規(guī)范的問題，為林地流轉(zhuǎn)和林農(nóng)融資創(chuàng)造便利條件。

五、構(gòu)建林業(yè)發(fā)展促進(jìn)體系

1、建立林業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。重點(diǎn)是在縣市建立產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，解決有場無市和管理不規(guī)范的問題。要加強(qiáng)林權(quán)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，落實(shí)專人管理，并為林權(quán)流轉(zhuǎn)提供全程服務(wù)。

2、建立科技服務(wù)體系。加強(qiáng)林業(yè)科研、有害生物防治、科技推廣、森林資源監(jiān)測管理和林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，為林業(yè)發(fā)展提供人才保障。整合林業(yè)部門以及林業(yè)科研院所的力量，協(xié)作攻關(guān)，進(jìn)行林業(yè)新產(chǎn)品、新技術(shù)的研發(fā)。實(shí)施林業(yè)科技“上山入戶”工程，培育林業(yè)科技示范戶，提高資源利用率和林業(yè)的綜合效益，實(shí)現(xiàn)科技興林、科技富林、科技強(qiáng)林。

3、建立林業(yè)投融資服務(wù)體系。各級政府要加大財(cái)政對林業(yè)的扶持力度，建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，公益林建設(shè)應(yīng)以政府投入為主，積極引導(dǎo)社會資金投入。加大林業(yè)貸款和政策性貼息扶持力度，完善簡化林權(quán)證抵押貸款的程序，對森林資源資產(chǎn)抵押貸款以及產(chǎn)業(yè)貸款給予一定的利率優(yōu)惠。建立林業(yè)融資擔(dān)保制度，鼓勵林業(yè)龍頭企業(yè)、林業(yè)大戶組建林業(yè)融資擔(dān)保公司，拓寬林業(yè)發(fā)展投融資渠道。積極開展以森林火災(zāi)和森林病蟲害為主要險種的林業(yè)保險業(yè)務(wù)，增強(qiáng)林業(yè)的防災(zāi)抗災(zāi)能力。

4、建立林業(yè)社會化服務(wù)體系。按照“服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)化、行業(yè)協(xié)會專業(yè)化、中介組織社會化”的要求，逐步形成縣、鄉(xiāng)、村一體化，互動互聯(lián)的社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

5、建立森林資源管理體系。把政府職能部門的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到林業(yè)行政執(zhí)法、資源調(diào)查、市場監(jiān)管和技術(shù)服務(wù)上來，積極推進(jìn)林業(yè)綜合行政執(zhí)法，切實(shí)抓好重點(diǎn)生態(tài)公益林、生物防火林帶和重點(diǎn)防護(hù)林建設(shè)，積極推進(jìn)編制和實(shí)施森林經(jīng)營方案工作，強(qiáng)化森林有害生物防治，深入開展綠化造林活動，構(gòu)筑生態(tài)安全的綠色屏障。

6、構(gòu)建林業(yè)科學(xué)管理體系。按照“管理制度化、執(zhí)法規(guī)范化、服務(wù)社會化”的要求，進(jìn)一步改進(jìn)林業(yè)管理方式，構(gòu)建新型的林業(yè)管理體系。要逐步推進(jìn)林業(yè)行政、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，調(diào)整機(jī)構(gòu)和職能，明確職責(zé)、理順關(guān)系，切實(shí)把林業(yè)管理的重點(diǎn)放在宏觀指導(dǎo)、依法行政和提供服務(wù)上來。按照“公益林管嚴(yán)、商品林放活”的要求，制定公益林管理和商品林管理的辦法和措施，實(shí)施分類管理。

[1]陳學(xué)群：集體林權(quán)制度改革后政府職能的轉(zhuǎn)變與重構(gòu)[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（7）.

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