我國公共預(yù)算信息公開的瓶頸與突破——基于深圳公民預(yù)算之旅的反思

黃舒婷 李永久

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430060）

2006年，深圳公民吳君亮、李德濤和萬宇涵自發(fā)組成了一個公共預(yù)算研究團隊，并先后向十幾個中央部委、深圳、北京、上海等十幾個地方政府提出了查看預(yù)算案的申請。起初，他們無一例外地被各部門以預(yù)算涉及保密為由拒絕，直到2008年5月1日《政府信息公開條例》正式實施后，該團隊閱讀部門預(yù)算的申請才出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機。在我國首部政府信息公開條例施行的背景下，深圳市政府首次依普通公民的申請，公開了該級政府2008年政府預(yù)算信息，并由此拉開了政府預(yù)算信息公開的序幕。公共預(yù)算信息公開作為政府信息公開一個重要的組成部分，是每一個現(xiàn)代民主國家的必然要求，在西方國家，政府預(yù)算向全體公民公開已經(jīng)成為一種常態(tài)。雖然我國《政府信息公開條例》的頒布使得公共預(yù)算信息公開有了法律上的保障，但是我國政府向公民公開預(yù)算才開始起步，距離建立一個成熟的預(yù)算公開制度還面臨著諸多瓶頸，因此，深入研究我國的公共預(yù)算信息公開面臨的瓶頸與破除方略，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、公共預(yù)算公開的內(nèi)涵及意義

（一）公共預(yù)算公開的內(nèi)涵

公共預(yù)算公開是指預(yù)算的依據(jù)以及預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算、內(nèi)容整個過程都必須依法通過相應(yīng)方式向社會公開。對于預(yù)算公開的主體和對象，學(xué)界有廣義和狹義兩種觀點。按一般狹義的理解，預(yù)算公開的主體是各級政府，公開的對象是各級人大。廣義的預(yù)算公開，其主體、對象和內(nèi)容更加廣泛，預(yù)算公開的主體包括掌握預(yù)算各個階段信息的主體，不僅僅指各級政府，而預(yù)算公開的對象除了人大，甚至可以涵蓋到所有的公民。預(yù)算是人民依法對政府財政收支行為進行有效控制，使之最大限度滿足人民對公共物品和服務(wù)需要。實質(zhì)上就是政府如何用錢的過程。根據(jù)人民主權(quán)原則，政府財政的錢來自于人民，人民只是委托政府來管理和使用納稅人的錢。因此，作為受托人的政府及其他與預(yù)算有關(guān)的主體理所當(dāng)然該向所有公民公開涉密內(nèi)容以外的預(yù)算信息。

（二）公共預(yù)算公開的意義

一個沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，一個“看不見的政府”不可能是負責(zé)的政府。有了預(yù)算不公開，也仍然是一個看不見的政府。公共預(yù)算代表的是“國家意志”，事實上即為公眾的意志，因此政府的預(yù)算必須對公眾負責(zé)，向公眾公開也是應(yīng)有之義，同時是建設(shè)現(xiàn)代民主法治國家的必然要求。

1.公共預(yù)算公開是公共財政的核心特征?！肮_性”是公共財政最核心、最關(guān)鍵的特征。無論是公共財政的收入還是支出，都應(yīng)當(dāng)通過一定的方式向社會公開。尤其是財政收入如何被使用、使用是否合法、合理和有效率，包括納稅人在內(nèi)的社會公眾都應(yīng)當(dāng)有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這是因為公共財政是公眾為之規(guī)范、決定和制約的政府財政，政府和財政活動要符合市場要求，真正反映公眾的意愿和偏好，市場和作為市場主體的社會公眾必須對政府行為進行有效的監(jiān)督和制約。而作為財政重要范疇的預(yù)算，自然應(yīng)當(dāng)公開。

2.公共預(yù)算公開是公民知情權(quán)的具體表現(xiàn)。知情權(quán)作為一項國際社會普遍認同的基本人權(quán)和民主權(quán)利是現(xiàn)代民主法治國家的基本特征?？贫髟?jīng)說過：“源源不斷地提供信息，公眾隨時可以看到，要民主欣欣向榮，這是極其重要的條件”。保障公民知情權(quán)，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，是社會主義民主政治發(fā)展的時代要求.為了實現(xiàn)公民知情權(quán)，除了涉密內(nèi)容，政府的所有行政行為都應(yīng)該向社會公開。公民享有的知情權(quán)的程度越高，知悉、獲取信息越多，其民主政治就越發(fā)達，反之亦然。政府預(yù)算作為政府行為重要的組成部分，向公民公開也是公民知情權(quán)的必然要求。

3.公共預(yù)算公開是建立“陽光政府”的應(yīng)有之義。2008年5月1日《政府信息公開條例》的正式實施，其宗旨就是要打造一個“陽光政府”。顧名思義就是要使政府在陽光下運行，完全置于公眾的視線中，公正、透明地行使人民賦予的權(quán)力，接受公眾的監(jiān)督。政府向公民征收和花費的合法性就在于它是通過民選的人大代表討論、批準(zhǔn)。向公民公開，是政府的義務(wù)所在，只有這樣，包括納稅人在內(nèi)的公民才會了解政府的財政活動是否符合市場要求，是否真正反映公眾的意愿和偏好，才能對政府的財政行為進行監(jiān)督。這也是對官員最大的約束，可以減少暗箱操作和杜絕尋租行為，從而促進政府廉潔，增強政府公信力。

4.公共預(yù)算公開是公共預(yù)算決策科學(xué)化與民主化的內(nèi)在要求。新公共管理倡導(dǎo)建立以公眾為中心的政府管理理念。以公眾為中心意味著公共預(yù)算決策要為公眾提供更大的透明度、更全面的信息和更多的參與渠道。因為僅憑公共部門內(nèi)部的專家無法獲得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正確的信息。公開政府財政預(yù)算，一方面讓公眾了解政府資金的來源及走向，通過對不合理的資金分配或者低效率的資金使用向政府提出質(zhì)疑和建議，實現(xiàn)對公共財政績效的監(jiān)督，另一方面可以使政府了解公眾的各種偏好，從而保證公共財政決策的社會公正和理性。因此，不論是在公共資源的總體配置方式、支出優(yōu)先項目的確定，還是設(shè)計社會援助計劃、確定征地動拆標(biāo)準(zhǔn)等方面，只有堅持公眾對預(yù)算決策的最終評判權(quán)，公開財政預(yù)算信息，尋求潛在使用者的參與預(yù)算決策，才可以使預(yù)算取得更好的效果。

二、我國公共預(yù)算公開面臨的瓶頸

（一）政府官員及公眾信息公開意識薄弱

在政府官員層面，一方面受我國長期封閉政治文化影響，多數(shù)官員對信息公開較為排斥，他們早就習(xí)慣了提高警惕，口不多言，“秘而不宣”的工作模式；另一方面，由于傳統(tǒng)官本位意識作祟，大多數(shù)官員服務(wù)觀念落后，把自己手中掌握的信息作為一種特權(quán)，認為對公民公開信息是一種“恩賜”，加之信息公開往往會對部分官員的既有利益格局產(chǎn)生沖擊，造成政府官員在信息公開時往往是被動公開，隨意公開或者避重就輕，挑不重要的信息公開，形式主義嚴重。

在公眾層面，一方面由于受我國長期的封建體制影響以及政治改革滯后和民主化進程的反復(fù)，公民參與政治過程和政治決策的權(quán)利迄今仍受到很大限制，國民普遍的奴化意識和對社會缺乏責(zé)任的客人意識在沒有相應(yīng)的制度建設(shè)的情況下長期存在；另一方面，長期以來家長制的統(tǒng)治方式，使得老百姓認為政府既成熟老練又強大無比，每個人都是政府的臣民，他們對政府只有服從的義務(wù)，沒有參與政府決策與過程的要求。在中國公民眼中，政府怎么花錢是政府的事，與自己無關(guān)，不必管也管不了。吳君亮等人剛開始組建公共預(yù)算團隊時，也不被周圍的人所理解，被認為是“不務(wù)正業(yè)”、“理想主義”。正是由于中國公民普遍缺乏參政議政權(quán)利訴求，自然對政府的行為監(jiān)督?jīng)]有熱情，某種程度上更促使政府行為脫離人民意愿。

（二）政府對信息的壟斷

首先，在我國實踐中，政府的預(yù)算必須經(jīng)由同級人大審查，即通過人民選出的代議機構(gòu)——人大來代表人民對政府預(yù)算實行監(jiān)督，可以說是狹義上的預(yù)算公開。然而事實上，中央政府掌控了太多的行政權(quán)力導(dǎo)致人大對政府無法作出有效的“硬約束”，地方政府與地方人大的關(guān)系亦是如此。正是由于沒有有效的權(quán)力制約，政府基本上“壟斷”了預(yù)算信息。詳細的預(yù)算連各級人大也無法獲得，更談不上約束。其次，從2003年兩會開始，政府的預(yù)算報告不在大會全體會議上閱讀，只發(fā)給代表自己閱讀，會議結(jié)束后收回，目的是給代表更多審議、討論時間。但這樣一來，客觀上增加了預(yù)算的不透明度，因為在大會上作預(yù)算報告，公眾可以通過媒體得知預(yù)算的大體情況，現(xiàn)在公眾對相關(guān)信息了解的媒體渠道被堵塞。第三，根據(jù)我國《預(yù)算法》的規(guī)定，各級財政部門都是在本級人代會召開一個月前，把本級預(yù)算提交人大專門委員會進行初審。在實際中，政府報送人大審批的主要是預(yù)算報告，所附的“預(yù)算草案”只是大類數(shù)字。在人代會期間，發(fā)放給代表們的也只是預(yù)算執(zhí)行報告，而不是具體的預(yù)算。因此報告中的內(nèi)容很粗，科目不細。人大根本無法接觸到具體的數(shù)字，無法對預(yù)算草案進行實質(zhì)的審查，對政府預(yù)算客觀上變成了流于形式的程序性監(jiān)督。

（三）公開的預(yù)算如同“天書”

大多地方財政部門預(yù)算草案科目只列到“類”一級，沒有“款”、“項”、“目”的具體內(nèi)容，有的雖稍細一些，但也只列到“款”級科目，比如說僅僅列出基本建設(shè)金額多少，卻沒有每一筆支出的具體內(nèi)容。面對這些龐大的分類數(shù)字，“外行人看不懂，內(nèi)行說不清”，既看不出每一筆收入來源是否合理、可靠，也看不出重大建設(shè)項目有多少，更談不上審查這些項目是否合理，預(yù)算是否科學(xué)，無法進行實質(zhì)性審查。正如吳君亮在獲得深圳市2008年預(yù)算報告后面臨的難題：在這份涉及103個部門、5萬多名人員編制的預(yù)算中，對每個部門的職責(zé)和工作目標(biāo)缺乏最基本的陳述。就好像買東西不知道商品是什么，又怎能知道錢花得合不合理。吳君亮等人作為專業(yè)的財務(wù)分析人員尚且看不懂這些財政數(shù)據(jù)，更何況普通公眾呢？“看不懂的預(yù)算”背后隱含著政府愿意在多大程度上向公眾出讓預(yù)算監(jiān)督權(quán)的問題，“讓你看得見，卻看不懂，也談不上監(jiān)督”。而政府預(yù)算這個“賬本”既然要公開，就應(yīng)該讓普通公眾和納稅人能夠看懂，畢竟通過納稅購買政府公共服務(wù)的是普通納稅人，而不是政府部門本身。

三、突破公共預(yù)算信息公開瓶頸的策略探尋

作為政府收支計劃和國家立法文件，政府預(yù)算是反映政府活動的重要窗口，也是公眾了解政府活動、監(jiān)督政府正確使用公共資金、評判政府活動成效的主要依據(jù)。因此政府預(yù)算的全過程必須是公開透明的，預(yù)算信息須向公眾全面公開，而推進政府財政信息制度建設(shè)、加強公民監(jiān)督、突破公共預(yù)算信息公開的瓶頸也就顯得尤為緊迫和重要。

（一）進行政府信息公開文化建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府官員和公眾的意識

在政府官員層面，應(yīng)構(gòu)建責(zé)任性文化，政府官員要認識到信息公開不是基于自己“道德”的一種恩賜，而是一種不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。隨著《政府信息公開條例》的頒布和實施，政府官員的傳統(tǒng)觀念必須進行轉(zhuǎn)變，“否則可能出現(xiàn)大量被公眾投訴的情況”。構(gòu)建責(zé)任性文化，要求政府官員增強政府信息公開過程的規(guī)范性和責(zé)任性，樹立公共行政精神，以高度負責(zé)態(tài)度促進政府信息公開的真實性、有效性和全面性，增強對條例的遵守意識和增強責(zé)任，杜絕公開內(nèi)容避實就虛和形式主義，防止規(guī)避責(zé)任現(xiàn)象。同時，要建設(shè)服務(wù)性文化。樹立政府官員現(xiàn)代服務(wù)理念，增強服務(wù)意識，改變傳統(tǒng)壟斷信息的官本位觀念；把“全心全意為人民服務(wù)”內(nèi)化為公務(wù)員的意識并付諸于實際行動，為民眾提供良好全面的信息服務(wù)。

在公眾層面，要轉(zhuǎn)變以往把信息公開看作政府機關(guān)權(quán)利而非自身權(quán)利的淡薄權(quán)利意識觀念，真正認識到政府信息的公開并不是政府的恩賜和賦予，而是公民依法享有的基本權(quán)利，在公民權(quán)利訴求下政府應(yīng)盡義務(wù)的體現(xiàn)。因而，政府依法向人民公開應(yīng)公開的信息是其職責(zé)要求而非“恩賜”之予，而公民依法以主人翁的姿態(tài)要求政府提供所應(yīng)提供的信息是其權(quán)利體現(xiàn)，而非“屈膝”之求。只有公民增強權(quán)利意識才能形成一種外部信息訴求，無形中形成一種要求政府信息公開的強大力量，從而能真正有效地推動政府信息公開的建設(shè)和開展。在對公眾權(quán)利意識的培育上可以利用各種媒體強大的宣傳作用，對民眾進行“權(quán)利洗腦”。

（二）公開預(yù)算內(nèi)容“平民化”，實現(xiàn)社會公眾對政府行為的有效監(jiān)督

《政府信息公開條例》已經(jīng)把政府預(yù)算作為主動向公眾公開的“重要政府信息”，但是，不論是對人大代表發(fā)放的預(yù)算報告還是已經(jīng)向普通公民公開的預(yù)算草案，都普遍存在著內(nèi)容過于籠統(tǒng)、專業(yè)化等“看不懂”的問題。在信息不對稱的情況下，公眾光靠看不明白的預(yù)算無法實現(xiàn)對政府有效監(jiān)督。

以香港特區(qū)政府為例。其政府預(yù)算報告長達上千頁，在報告中對每個部門預(yù)算的描述十分細致。每個部門的工作預(yù)算都細列為若干個需要按期向政府提交的報告，然后評估每個報告所需的工時，以此推算出該部門該年度工作所需的預(yù)算開支。各部門對其職責(zé)非常具體，并有量化指標(biāo)，許多工作都詳盡到需要多少個人工小時來完成。這樣的報告使得普通民眾不僅清楚地看到政府的每一筆支出，而且可以直觀地感受到投入和結(jié)果之間的關(guān)系。而在西方大部分國家，其預(yù)算文本也都相當(dāng)精細，不但有數(shù)據(jù)和圖表，還有詳細的文字說明和分析。如法國預(yù)算類級科目就有100多條，而款級和項級科目數(shù)量更大。

因此我國政府可以借鑒其它國家和地區(qū)預(yù)算編制的優(yōu)點，改革我國預(yù)算編制。首先要保證預(yù)算編制的完整性，要求政府部門所有的收支都納入預(yù)算，不允許在政府預(yù)算規(guī)定的范圍之外存在任何以政府為主體的資金收支活動。其次，要細化預(yù)算編制。預(yù)算細化的目的就是要使公眾看得懂，算得清賬，特別是能辨別每一筆支出的去向，從而提高預(yù)算的透明度。因此必須在預(yù)算大類、款的基礎(chǔ)上，細化預(yù)算科目，設(shè)立分項目、分部門的數(shù)據(jù)并附以必要文字說明材料。

（三）加強人大常委會下設(shè)預(yù)算委員會職能作用，強化人大預(yù)算監(jiān)督

預(yù)算審查是一項專業(yè)性、技術(shù)性、政策性很強的工作，特別是對那些建設(shè)性預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督以及政府實施的資本運作行為的監(jiān)督。相對于部門的經(jīng)常性預(yù)算來說，建設(shè)性預(yù)算涉及的資本數(shù)額大，項目周期長，其使用和管理的專業(yè)要求較高，監(jiān)控難度比較大。在實踐中由于受到管理體制、技術(shù)手段、人員配備等因素的影響，人大常委會還難以進行直接的和有效的審查監(jiān)督。因此，應(yīng)加強人大預(yù)算工作委員會的力量，進一步健全地方各級人大常委會預(yù)算工作委員會的組織機構(gòu)，聘請相關(guān)專家代表擔(dān)任預(yù)算委員，由他們對龐雜的預(yù)算信息進行梳理、分類、評估和簡化，并在人大審查預(yù)算案時提供咨詢。同時要賦予預(yù)算委員會實質(zhì)的否決權(quán)和修訂權(quán)。一方面對預(yù)算編制部門報送的預(yù)算草案中不合法或不合理的內(nèi)容在說明理由的前提下建議予以修改，另一方面對預(yù)算草案中不合法或不合理的地方，但預(yù)算編制部門拒絕修改的，預(yù)算委員會可以對該預(yù)算直接否決。

（四）推動財政電子政務(wù)發(fā)展，提高信息公開效率

電子政府比其它形式更具優(yōu)勢的是財政部門可以通過網(wǎng)絡(luò)與公眾實現(xiàn)雙向互動。一方面政府通過網(wǎng)站主動向社會公布其財政預(yù)算信息，增強財政透明度，接受公眾的審查；另一方面，公眾隨時可以登陸政府官方網(wǎng)站了解其所需的預(yù)算信息，提出反饋意見，提高政府行政效率。財政電子政務(wù)不僅適應(yīng)了數(shù)字經(jīng)濟與社會運行的根本轉(zhuǎn)變，其便利性還能避免申請過程中公眾時間和財力上的浪費，不僅可以節(jié)省成本，而且使公眾在不知不覺中自覺養(yǎng)成監(jiān)督政府的習(xí)慣，增加了公民意識。

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〔10〕黃河.深圳，領(lǐng)先了，但還得加油[N].南方周末，2008-11-06（14）.