后危機時代對我國金融監(jiān)管改革的思考

○易金平 （湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與政法學(xué)院 湖北 武漢 430068）

后危機時代對我國金融監(jiān)管改革的思考

○易金平 （湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與政法學(xué)院 湖北 武漢 430068）

本次金融危機給全球金融監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)，各國均努力改革本國的金融監(jiān)管制度。本文結(jié)合此次危機出現(xiàn)的新變化，詳細分析了我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中存在的諸方面問題，提出了進一步改善我國金融監(jiān)管體制的若干政策建議。

金融危機 金融監(jiān)管 金融機構(gòu)

一、引言

2007年后，以美國次貸危機為導(dǎo)火索的金融海嘯迅速席卷全球，釀成一場全球性的金融危機，讓世界各國陷入了幾十年來前所未有的經(jīng)濟衰退。痛定思痛，此次危機的根本原因是什么？經(jīng)濟學(xué)家、財經(jīng)評論家們從各種角度分析此次危機，眾說紛紜，原因是多方面的，既有宏觀貨幣流動性過剩，也有微觀金融機構(gòu)過度投機，但不可否認金融監(jiān)管制度和政策不完善、監(jiān)管效率低下是其中重要原因之一。

為此，危機后歐美各國紛紛出臺了重要的金融監(jiān)管改革方案，以盡快實現(xiàn)全球金融穩(wěn)定，恢復(fù)經(jīng)濟增長。在此背景下，我國金融監(jiān)管體系也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)和難得的歷史機遇，我們必須重新審視現(xiàn)有的金融體系，進行必要的監(jiān)管改革，維護我國金融體系的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，系統(tǒng)地分析我國金融監(jiān)管存在的問題、探討改進的方向是非常迫切和重要的。

二、我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的問題和缺陷

我國目前的金融監(jiān)管體系是根據(jù)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則，由中國人民銀行承擔(dān)中央銀行職能，由中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會三大監(jiān)管機構(gòu)分別履行對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，即“一行三會”多頭分業(yè)金融監(jiān)管模式。這種模式在我國金融體系發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用，但是隨著金融混業(yè)經(jīng)營的不斷發(fā)展和國際金融環(huán)境的不斷變化，尤其是此次危機的爆發(fā)，更是突顯了現(xiàn)有監(jiān)管模式一些自身難以克服的局限性，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1、多頭監(jiān)管容易導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管沖突。在現(xiàn)行監(jiān)管模式下，隨著混業(yè)經(jīng)營的不斷發(fā)展，金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)可能不再局限于某個單一行業(yè)，這使金融機構(gòu)不得不接受多家機構(gòu)的監(jiān)管，往往造成明顯的監(jiān)管交叉、重疊和錯配。一方面，這種監(jiān)管方式難免僵硬，被監(jiān)管者常常疲于應(yīng)付，而監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置過多導(dǎo)致有限資源的浪費，增加監(jiān)管成本，降低監(jiān)管效率。另一方面，由于各監(jiān)管機構(gòu)的目標(biāo)與運作方式不同，監(jiān)管結(jié)果可能存在較大差異，各監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管沖突難以避免。

2、分業(yè)監(jiān)管容易形成監(jiān)管空白。在混業(yè)經(jīng)營初見端倪的現(xiàn)階段，金融控股公司在我國已經(jīng)出現(xiàn)并有一定程度的發(fā)展，這增加了監(jiān)管的復(fù)雜性：其下屬機構(gòu)交叉持股使法人結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，規(guī)模擴張和跨國經(jīng)營使內(nèi)部管理層次復(fù)雜化，涉及多領(lǐng)域的金融業(yè)務(wù)使經(jīng)營復(fù)雜化，所以在當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管模式下很難實現(xiàn)對金融控股公司及其業(yè)務(wù)的有效監(jiān)管，監(jiān)管真空也就在所難免。

3、各監(jiān)管機構(gòu)之間缺乏有效協(xié)調(diào)。在多頭分業(yè)監(jiān)管模式下，銀監(jiān)會、證監(jiān)會與保監(jiān)會三者作為監(jiān)管的行政主體是平級的，面對近年來混業(yè)化經(jīng)營趨勢，如果某一個金融機構(gòu)從事銀行、證券、保險等多領(lǐng)域的金融業(yè)務(wù)，則很難在三者中確定由誰負責(zé)實施監(jiān)管，雖然可以通過金融聯(lián)席會等形式在各監(jiān)管機構(gòu)之間進行協(xié)調(diào)，但由于缺乏制度性和強制約束性，各監(jiān)管機構(gòu)往往更多考慮自身利益而忽視整個監(jiān)管大局。在具體監(jiān)管中各方也難以充分密切合作，容易出現(xiàn)相互推諉，意見不一等情況，降低了監(jiān)管效率，同時也為監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位埋下隱患。

4、宏觀審慎監(jiān)管職能不顯著，難以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

人民銀行在宏觀審慎監(jiān)管體系中應(yīng)起的主導(dǎo)作用一直未充分發(fā)揮，其最具有宏觀審慎性質(zhì)的金融穩(wěn)定職能還沒有顯著成效。銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會“三駕馬車”雖然建立了聯(lián)席會議制度，但往往限于表面化和形式化，缺乏實際效果。同時，從近幾年我國金融體系風(fēng)險處置的實踐看，隱藏的系統(tǒng)性風(fēng)險不可忽視，最突出的表現(xiàn)是我國商業(yè)銀行在金融體系中占比過高，使得大量金融風(fēng)險過于集中，而且由于國有大型金融機構(gòu)特殊的市場地位使得“大而不倒”問題尤為突出。

5、缺乏對金融消費者的應(yīng)有保護。長期以來，我國金融監(jiān)管機構(gòu)更多關(guān)注金融體系自身的風(fēng)險，相對忽視對金融消費者的保護，相關(guān)制度幾乎還是空白，現(xiàn)有《消費者權(quán)益保護法》缺乏專門針對金融產(chǎn)品消費的法律規(guī)則，消費者權(quán)益保護協(xié)會也便無法對金融消費者權(quán)益實施有效保護。在銷售金融產(chǎn)品過程中，不乏金融機構(gòu)故意隱瞞金融風(fēng)險、設(shè)計復(fù)雜條款迷惑消費者，誤導(dǎo)和欺騙消費者，使金融消費者的應(yīng)有權(quán)益沒有受到很好保護。

三、后危機時代對我國金融監(jiān)管改革的政策建議

1、構(gòu)建高效的金融監(jiān)管體系，逐步實施統(tǒng)一而全面的金融監(jiān)管?；鞓I(yè)經(jīng)營是現(xiàn)代金融業(yè)發(fā)展的必然方向，現(xiàn)代金融監(jiān)管體系既要對同一監(jiān)管對象有統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和方法，也要對不同金融機構(gòu)的相同業(yè)務(wù)實行統(tǒng)一的監(jiān)管政策和協(xié)調(diào)機制。否則，政出多門，市場參與者將無所適從，監(jiān)管真空、重復(fù)監(jiān)管將不可避免，監(jiān)管效率就成空中樓閣。因此，我們要整合現(xiàn)有監(jiān)管資源，堵塞監(jiān)管漏洞，對目前“一行三會”分業(yè)監(jiān)管體制進行漸進式改革，探索混業(yè)集中監(jiān)管之道。當(dāng)前，我國金融監(jiān)管體系的構(gòu)建仍需各主管機構(gòu)相互配合、協(xié)調(diào)和支持，雖然目前幾大金融監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)手監(jiān)管在實踐中效果并不理想，但凡事貴在堅持和不斷完善。一方面，要適時逐步地開展統(tǒng)一監(jiān)管，對不同類型金融機構(gòu)的同類型業(yè)務(wù)設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和方法，盡量避免監(jiān)管重復(fù)和交叉，提高監(jiān)管的效率。另一方面，要充分體現(xiàn)無盲區(qū)無縫隙的全面監(jiān)管理念，擴展監(jiān)管對象范圍，實現(xiàn)對場內(nèi)和場外交易的全面覆蓋，將對沖基金、私募股權(quán)、金融衍生品等納入監(jiān)管視野，使監(jiān)管范圍更大內(nèi)容更全面，監(jiān)管體系的構(gòu)建更符合現(xiàn)代金融的發(fā)展方向。

2、加強宏觀審慎監(jiān)管，關(guān)注具有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)，防范系統(tǒng)性風(fēng)險。本次危機表明，傳統(tǒng)針對特定機構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管無法滿足對規(guī)模龐大且高度關(guān)聯(lián)的現(xiàn)代金融體系的監(jiān)管要求。現(xiàn)實需要建立一個宏觀審慎的監(jiān)管體系，重點關(guān)注具有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)，維護金融體系的整體穩(wěn)定。目前，應(yīng)在堅持分業(yè)監(jiān)管模式基礎(chǔ)上，適當(dāng)加強人民銀行在宏觀審慎監(jiān)管和防范系統(tǒng)性風(fēng)險方面的職能，可考慮由人民銀行、三個監(jiān)管當(dāng)局等組成“金融穩(wěn)定委員會”，由人民銀行在監(jiān)管協(xié)調(diào)中起牽頭作用，健全協(xié)調(diào)機制，建立金融風(fēng)險信息共享制度。一方面，適度限制具有系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的規(guī)模發(fā)展。避免其業(yè)務(wù)過度擴張，特別是限制其從事高風(fēng)險的投機業(yè)務(wù)，減少其大額固定資本支出和境外并購，以確保不出現(xiàn)特大的超級金融集團，緩解大型金融機構(gòu)“大而不倒”問題對金融體系形成的威懾。另一方面，加強對系統(tǒng)性風(fēng)險的防范和化解。考慮到我國商業(yè)銀行在金融體系中占比過高，容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。為此，首先可要求商業(yè)銀行顯著提高直接融資比重，大力發(fā)展多層次資本市場，防止風(fēng)險在銀行體系過度集中。其次，應(yīng)明確系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)（如人民銀行）及其職責(zé)，實現(xiàn)對系統(tǒng)性風(fēng)險信息的及時監(jiān)測、分析和共享，為宏觀審慎監(jiān)管提供準(zhǔn)確的信息支持和監(jiān)管建議。

3、積極營造良性環(huán)境，促進金融創(chuàng)新健康有序發(fā)展。金融創(chuàng)新與監(jiān)管二者是對立統(tǒng)一的，沒有創(chuàng)新就沒有發(fā)展，而沒有受到恰當(dāng)監(jiān)管的創(chuàng)新往往會脫離實體經(jīng)濟需要，導(dǎo)致風(fēng)險集中和擴大。相比發(fā)達、繁榮、創(chuàng)新過度的歐美金融市場，我國金融市場還是一個新興的市場，存在一定程度的創(chuàng)新不足。因此，在未來較長一段時間內(nèi)，應(yīng)繼續(xù)推動市場化改革，在維持市場穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，在風(fēng)險可控、可測、可承受的范圍內(nèi)，仍要以鼓勵創(chuàng)新為主，以促進我國金融市場的繁榮和發(fā)展。監(jiān)管部門應(yīng)力爭培育一個“創(chuàng)新—監(jiān)管—再創(chuàng)新”的良性循環(huán)：一是監(jiān)管者要為金融創(chuàng)新提供良好的環(huán)境和政策支持，鼓勵金融機構(gòu)適度創(chuàng)新，并不斷提高監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管效率，保證監(jiān)管效果。二是監(jiān)管能力要與金融創(chuàng)新相適應(yīng)，監(jiān)管機構(gòu)對金融創(chuàng)新的技術(shù)和過程要充分了解，能夠達到平行作業(yè)，即金融創(chuàng)新的同時監(jiān)管機構(gòu)就能夠跟進掌握創(chuàng)新技術(shù)和創(chuàng)新過程，在創(chuàng)新過程中充分發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)，有效控制風(fēng)險。三是不斷提高監(jiān)管能力，一方面，通過建立有效的監(jiān)測系統(tǒng)，對金融創(chuàng)新及其風(fēng)險控制實時跟蹤評估，有效地規(guī)范金融創(chuàng)新行為；另一方面，規(guī)范創(chuàng)新產(chǎn)品的信息披露制度，讓投資者充分了解創(chuàng)新產(chǎn)品的風(fēng)險，提示投資者作出理性決策，更好進行風(fēng)險防范。

4、加強信息披露，提升對金融消費者和投資者的保護力度。危機暴露出現(xiàn)有監(jiān)管體制對金融消費者和投資者利益保護不足，為此，迫切需要改革現(xiàn)行金融監(jiān)管體制，為消費者提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)和產(chǎn)品，保障消費者和投資者利益。此次歐美金融監(jiān)管體制改革都強調(diào)金融服務(wù)和產(chǎn)品的簡單化、透明度、公平性和可得性，并提出成立獨立的金融消費者保護機構(gòu)，以保障金融消費者能得到全面、準(zhǔn)確的信息披露，遏制金融機構(gòu)的不誠信行為，保護金融消費者權(quán)益。這對我國具有非常重要的參考價值，我們應(yīng)加快建立和完善相關(guān)市場法律、法規(guī)和制度，適時設(shè)置專門的金融產(chǎn)品消費者保護機構(gòu)，明確各監(jiān)管機構(gòu)和維權(quán)組織的職能分工，發(fā)展多層次的金融市場，加強信息披露，為消費者和投資者提供透明、全面、穩(wěn)定的金融產(chǎn)品和服務(wù)，以有效保護金融消費者的應(yīng)有權(quán)益。

5、健全和完善監(jiān)管法律體系，為金融發(fā)展提供有力法律保障。金融監(jiān)管的法律體系是監(jiān)管當(dāng)局進行監(jiān)管的基本依據(jù)，在金融全球化飛速發(fā)展之下，我國金融監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)必須與時俱進：一是適當(dāng)擴大和細化有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)限。根據(jù)最新修訂的《中國人民銀行法》，雖在法律層面上確定了人民銀行維護金融穩(wěn)定的權(quán)力，但仍缺乏對該權(quán)力的明確界定，在實踐操作中欠缺必要的工具和手段?？稍诹⒎ê蛯嵺`層面擴大人民銀行的監(jiān)管權(quán)限，授權(quán)人民銀行監(jiān)管大型商業(yè)銀行、證券公司、保險公司和金融控股公司等具有系統(tǒng)重要性的金融機構(gòu)，并賦予必要的政策工具，以確保金融體系的整體穩(wěn)定。二是盡快填補相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管法律法規(guī)的空白。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，衍生品交易在我國已取得了合法地位，但目前還沒有衍生產(chǎn)品的發(fā)行規(guī)則，也沒有對其產(chǎn)品設(shè)計的步驟和過程、定價原則等方面的規(guī)定，極不利于金融衍生品在我國的順利發(fā)展。三是適時賦予有關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管法規(guī)更高的法律地位。如已經(jīng)出臺的資產(chǎn)證券化管理辦法均屬于機構(gòu)管理和部門規(guī)章，法律層次較低，難免影響監(jiān)管權(quán)威和效力。

6、加強國際監(jiān)管合作，豐富金融監(jiān)管層次。隨著金融國際化的不斷深化，金融機構(gòu)紛紛開始跨國經(jīng)營，各國金融市場之間的聯(lián)系和依賴也不斷加強，各種風(fēng)險在各國之間相互轉(zhuǎn)移、擴散呈加速之勢。因此，僅憑國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)已不能有效地對金融市場進行監(jiān)管，這就要求各國加強國際監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作，共同制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、框架和風(fēng)險處置方法，防范在某國出現(xiàn)的金融風(fēng)險擴散到他國。目前，我國迫切需要提高跨境監(jiān)管能力，并逐步與國際接軌。首先，應(yīng)加強我國監(jiān)管部門與相關(guān)國家監(jiān)管當(dāng)局合作，促進彼此間信息共享和經(jīng)驗交流，協(xié)調(diào)政策，共同維護全球金融體系的穩(wěn)定。其次，加強與G20峰會的金融穩(wěn)定委員會的溝通，積極參與改造宏觀審慎風(fēng)險監(jiān)測體系，承擔(dān)對全球金融體系的監(jiān)管職責(zé)。再次，加強與IMF、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會等國際金融監(jiān)管組織的合作，對全球經(jīng)濟和金融危機風(fēng)險發(fā)出預(yù)警，并采取必要行動化解危機。

（注：本文屬湖北省教育廳人文社科基金項目《全球金融危機背景下金融監(jiān)管反思與借鑒研究》，編號：2009b225。）

[1]譚燕芝：美國次貸危機與金融監(jiān)管——兼論我國最優(yōu)金融監(jiān)管模式的選擇[J].江西社會科學(xué)，2009（2）.

[2]曹鳳岐：改革和完善中國金融監(jiān)管體系[J].北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009（4）.

[3]惠康等：后危機時代中國金融監(jiān)管模式的選擇[J].西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（3）.