關(guān)于建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的調(diào)查與思考

○鄧崇璟 （山西大學(xué) 山西太原 030006）

一、現(xiàn)階段建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的客觀必要性

長期以來，縣市財政部門對國有資本經(jīng)營收支沒有單獨編列預(yù)算和進行管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支一起，混收、混用、混管，這種作法無法體現(xiàn)出政府作為社會管理者與國有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類收支活動的運行特征。如何盡快建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，以單獨反映國有資本經(jīng)營活動狀況，確保國有資產(chǎn)保值增值和再投資的有計劃進行，已成當(dāng)務(wù)之急。因此，現(xiàn)階段建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的現(xiàn)實意義主要有如下幾點。

1、有利于建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，政府的職能范圍發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)換，國有企業(yè)日益成為獨立參與市場活動的、自負(fù)盈虧的市場主體和法人實體，從而相應(yīng)要求政企分開、政資分開。財政預(yù)算作為反映政府活動的范圍和方向、保障國家發(fā)揮其職能的工具，自然要隨著政府職能的轉(zhuǎn)換而進行相應(yīng)的改進，使政府以不同身份行使的職能反映為預(yù)算上不同性質(zhì)的收支，就是要分別建立公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，政府負(fù)責(zé)對企業(yè)實行有效的產(chǎn)權(quán)制約、引導(dǎo)和監(jiān)控，維護國有資產(chǎn)的合法權(quán)益；企業(yè)按照國家有關(guān)國有資本與財務(wù)管理的規(guī)章制度，承擔(dān)國有資本保值增值的法律責(zé)任。

2、有利于提高國有資產(chǎn)整體運營效益

國有資本經(jīng)營預(yù)算的設(shè)立，有助于對國有資產(chǎn)實行資本經(jīng)營，促進國有資產(chǎn)在全社會范圍內(nèi)的充分流動與優(yōu)化組合，最大限度提高國有資本的營運效率，發(fā)揮國有資本在我國國民經(jīng)濟發(fā)展中的骨干作用。此外，通過設(shè)立國有資本經(jīng)營預(yù)算，還有助于對財政投資按其不同性質(zhì)實行分類管理，克服過去在建設(shè)性預(yù)算條件下，由于公益性投資與經(jīng)營性投資不分而導(dǎo)致的財政對基礎(chǔ)性設(shè)施投入不足問題，促進國有資產(chǎn)運營宏觀經(jīng)濟效益的提高。

3、有利于維護國有資產(chǎn)所有者權(quán)益

由于相應(yīng)的監(jiān)督約束機制尚未完全建立，在一些企業(yè)中出現(xiàn)了“所有者缺位”現(xiàn)象，如產(chǎn)權(quán)界定時存在產(chǎn)權(quán)代表不確定，產(chǎn)權(quán)交易中國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，資產(chǎn)經(jīng)營中所有者權(quán)益無保障等。通過建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，對資產(chǎn)收益和產(chǎn)權(quán)變動等經(jīng)營活動進行規(guī)范，可以抑制國有資產(chǎn)的流失，維護國有資產(chǎn)所有者應(yīng)有權(quán)益。

4、有利于公共財政預(yù)算框架體系的建立

通過國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制、執(zhí)行及決算的全過程監(jiān)控，更有效地實行國有資產(chǎn)進退機制，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和優(yōu)化升級。同時，國有資本經(jīng)營預(yù)算通過人大監(jiān)督，真正為社會公眾行使國有資產(chǎn)經(jīng)營情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)搭建起一個信息平臺。作為政府預(yù)算框架體系的有機組成部分，國有資本經(jīng)營預(yù)算使政府預(yù)算的完整性不僅沒有被肢解，反而得到了加強。

5、有利于國有資產(chǎn)管理部門職能作用的發(fā)揮

國有資本經(jīng)營預(yù)算是國有資本經(jīng)營的財務(wù)計劃，反映了計劃期內(nèi)國有資本的經(jīng)營目標(biāo)，要按預(yù)算管理程序上報各級政府，并在經(jīng)各級人民代表大會批準(zhǔn)后產(chǎn)生法律效力，有利于國有資產(chǎn)管理部門職能的發(fā)揮和責(zé)任的明確。

二、武穴市國有資本經(jīng)營預(yù)算的主要做法及成效

1、基本情況

從2006年開始，武穴市相繼出臺了《武穴市國有資本經(jīng)營收益收繳暫行辦法》、《武穴市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》以及《武穴市國有資本經(jīng)營預(yù)算編報辦法（試行）》等政策性文件。2008年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》和《國有資產(chǎn)收益收繳管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，借鑒外地經(jīng)驗，武穴市初步建立了編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效考評等各種環(huán)節(jié)相結(jié)合的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。據(jù)統(tǒng)計，武穴市現(xiàn)有控股企業(yè)12家，控股資產(chǎn)達6202.86萬元；參股企業(yè)4家，參股資產(chǎn)達728.97萬元；純國有企業(yè)13家，資產(chǎn)總數(shù)為1.60億元。其中：工業(yè)企業(yè)11家，農(nóng)業(yè)企業(yè)3家，糧食企業(yè)11家，金融擔(dān)保企業(yè)2家，貿(mào)易企業(yè)2家，按現(xiàn)行市場價值資產(chǎn)總額突破3.5億元。2009年國有資本經(jīng)營預(yù)算收入為11764萬元，其中：利潤收入500萬元，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入11264；國有資本經(jīng)營預(yù)算支出為11464萬元，其中：制造業(yè)1186萬元，建筑業(yè)425萬元，商業(yè)流通事務(wù)1303萬元，其他工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)支出8000萬元。

2、主要做法

根據(jù)《湖北省關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》、湖北省財政廳《省級國有資本經(jīng)營預(yù)算編報試行辦法》（財企[2008]16號）等文件規(guī)定，武穴市起草了市級國有資本經(jīng)營預(yù)算編制辦法（試行），落實了2009年武穴市國有資本經(jīng)營預(yù)算收支，明確了武穴市國有資本經(jīng)營預(yù)算試行范圍、工作分工、編制原則和具體內(nèi)容。國有資本經(jīng)營預(yù)算基本內(nèi)容主要包括國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算編制和審批、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算職責(zé)分工和企業(yè)國有資本收益收取管理等。國有資本經(jīng)營預(yù)算的收入，是指各級政府及其部門、機構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)（一級企業(yè)）上交的國有資本收益。主要包括：國有獨資企業(yè)按規(guī)定上交的利潤；國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息；企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓凈收入；國有獨資企業(yè)清算凈收入和國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)（股份）分享的公司清算凈收入；其他國有資本經(jīng)營收入。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，主要包括：資本性支出，包括各級政府對國有及國有控股、參股企業(yè)追加資本的支出和購買企業(yè)國有股份等支出；費用性支出，用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的支出；其他支出，包括同級政府決定的重大工程支出，補充社會保障經(jīng)費支出等。主要作法是：一是建立了國有資產(chǎn)收益預(yù)決算制度。出臺了《關(guān)于武穴市國有資本經(jīng)營收益收繳管理辦法》，使國有資本預(yù)算收入步入規(guī)范化、制度化軌道，為做好國有資本金預(yù)算工作提供了前提。二是明確了國有資產(chǎn)收益管理和預(yù)算主體。市級國有資本經(jīng)營預(yù)算試行范圍為武穴市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理局監(jiān)管的企業(yè)（以下簡稱市屬企業(yè)）。市財政局為市級國有資本經(jīng)營預(yù)算的主管部門，負(fù)責(zé)編制市級國有資本經(jīng)營預(yù)算草案；市國資局為市級國有資本經(jīng)營預(yù)算單位（以下簡稱市級預(yù)算單位），負(fù)責(zé)編制本單位所監(jiān)管企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算建議草案。三是制訂了國有資本收益預(yù)算編制原則。第一，量入為出、統(tǒng)籌兼顧、保證重點、留有余地。第二，效益優(yōu)先。在強調(diào)國有企業(yè)自我積累、自我發(fā)展的基礎(chǔ)上，主張國有資產(chǎn)收益更多的投向能實現(xiàn)保值增值、實現(xiàn)效益最大化的資本項目。第三、遵循國家和地方國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整規(guī)劃，減少國有資本退出領(lǐng)域的支出。四是規(guī)定了國有資產(chǎn)收益來源和使用范圍。國有資產(chǎn)收益來源包括資本性收益和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。國有資產(chǎn)收益使用范圍包括資本性支出、企業(yè)改革成本支出和其他支出。五是建立了國有企業(yè)利潤分配和留存收益年度報告制度。每年度初，國有企業(yè)編制上一年度利潤分配方案，報市國資局。國有獨資企業(yè)按照市國資局的批復(fù)意見決定利潤分配，國有控股企業(yè)的利潤分配方案提請股東大會審議批準(zhǔn)，國有產(chǎn)權(quán)代表按照市國資局的批復(fù)意見，在股東大會上表達意見和行使表決權(quán)。六是建立了國有資產(chǎn)收益上繳責(zé)任制度。國有企業(yè)每年應(yīng)上繳利潤（股利、紅利）在規(guī)定的時間內(nèi)繳清。同時將國有資產(chǎn)收益收繳和考核結(jié)合起來，凡未經(jīng)批準(zhǔn)欠繳利潤或不按規(guī)定程序決定分配利潤的，年度內(nèi)不享受財政各項扶持政策。

3、取得的成效

國有資本經(jīng)營預(yù)算的實踐，帶來了四大良好效應(yīng)，增強了企業(yè)責(zé)任意識，促進了企業(yè)發(fā)展壯大和國有資產(chǎn)保值增值，增強了宏觀調(diào)控手段，有效扶持了一批經(jīng)濟效益好、發(fā)展前景大的企業(yè)，助推了國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過國有資本金收繳和加大國有資本金投入，提高了國有控股地位。一是緩解了中小企業(yè)融資難。通過國有資本經(jīng)營預(yù)算，增強了擔(dān)保公司的擔(dān)保實力。全市50家企業(yè)累計獲得擔(dān)保融資達3.5億元，特別是在世界金融危機下，大大地緩解了一大批中小企業(yè)融資難的問題，使中小企業(yè)在國家宏觀調(diào)控的前提下，得到了穩(wěn)步發(fā)展。二是扶持了科技創(chuàng)新型企業(yè)。主要是通過有償、無償、注入資本方式扶持科技創(chuàng)新發(fā)展性企業(yè)上市。三是增強了城投公司實力。為了搞好工業(yè)園區(qū)建設(shè)，兩年向城市投資公司注入資本金1億元，使城市投資公司的投融資平臺得到了充分發(fā)揮。2009年，該公司通過增強資本實力，得到各家銀行融資3億元，為全市工業(yè)發(fā)展和招商引資奠定了發(fā)展基礎(chǔ)。四是靈活運作了國有資本。在編制國有資本經(jīng)營預(yù)算時，將應(yīng)交利潤、應(yīng)交國有股股利、股息并未作為重點，更側(cè)重資本運作，選擇適當(dāng)時機增減國有股權(quán)（股份）。適時減持、增持上市公司國有股權(quán)。在資本運作、廣濟藥業(yè)國有股權(quán)總體不變的情況下，取得國有資本經(jīng)營凈收入2.84億元，使國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模大大提高。

三、存在的主要問題

1、國有資本收益的構(gòu)成問題

從理論上說，國有資本收益應(yīng)包括國有資本所有權(quán)的各種所得，如稅后利潤，股息和紅利，出售收入等。但是，在實踐中國有資本收益并不容易界定清楚。如對于壟斷國有企業(yè)，尤其是自然壟斷企業(yè)，其利潤中哪些是壟斷帶來的？哪些是經(jīng)營者良好經(jīng)營帶來的？壟斷帶來的利潤應(yīng)該全部歸為國有資本收益，而由經(jīng)營者良好經(jīng)營帶來的利潤，則需要在經(jīng)營者、職工和國家之間進行分配。兩種利潤混在一起，經(jīng)營者可能具有很大的機會主義動機攫取本屬于國家的收益。

2、國有資本收益的性質(zhì)問題

國有資本的所有者是全民，其收益也必須歸全民。但由于全民不能像股票持有者那樣直接獲得股票收益，也不能在不滿意企業(yè)績效時“用腳投票”，而只能依靠國家的公共財政支出間接受益，因此，國有資本收益必須納入國庫，然后通過公共財政支出才能回歸于全民。這就是說，國有資本收益屬于國庫收入，這一性質(zhì)必須明確，否則，將不可避免地出現(xiàn)國有資產(chǎn)的濫用、流失和錯誤配置。而且，國有資本收益不明，其不合理使用還可能被披上合理化的外衣。

3、國有資本收益的使用問題

地方政府國資委只是國有資產(chǎn)所有者的代表或者代理人，不是最終的所有者，因此，國資委不應(yīng)具有國有資本收益使用的法定權(quán)利。國有資本收益的使用應(yīng)由人大代表“用手投票”，即人大代表有權(quán)就上一年度的國有資本收益使用情況和本年度的使用計劃進行討論，并作出決議，然后由財政部門和政府國資委負(fù)責(zé)實施。作為代理人，地方政府國資委不能以任何理由直接截留國有資本收益。

4、國有資本收益的收取問題

國有資本收益留歸企業(yè)使用已經(jīng)實行了20多年，具有相當(dāng)?shù)穆窂揭蕾囆?，在收取時可能會遇到很大的障礙，或者因收益界定不清而不能完整地收上來。對此，應(yīng)在對國有資本收益進行嚴(yán)格、科學(xué)地界定的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范化的收益收取程序和組織體系。一旦發(fā)現(xiàn)問題，行為者必須承擔(dān)法律責(zé)任。

四、對策及建議

1、預(yù)算編制堅持“四項原則”

一是效益優(yōu)先的原則，力求以最小的投入，取得最大的經(jīng)濟和社會效益，追求所有者權(quán)益最大化；二是綜合平衡，量入為出的原則，積極穩(wěn)健，實事求是，以收定支，加強風(fēng)險控制；三是目標(biāo)與長遠(yuǎn)規(guī)劃相結(jié)合的原則，既要考慮當(dāng)前利益，又要兼顧長遠(yuǎn)目標(biāo)，要統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)決策；四是權(quán)、責(zé)、利對等的原則，落實好預(yù)算執(zhí)行單位及其負(fù)責(zé)人的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，為出資人考核企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績、選擇企業(yè)負(fù)責(zé)人提供依據(jù)。

2、明確經(jīng)營預(yù)算投入方向

公共預(yù)算收入的主要來源是稅收，支出也主要用于社會公用事業(yè)。國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國有資本取得的投資收益和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，主要用于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的關(guān)鍵行業(yè)和重點領(lǐng)域，實現(xiàn)國有資本的增值。一是要重點投入到國有企業(yè)的追加資本、增購股份等資本性支出，扶優(yōu)扶強，促進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整；二是支持國有企業(yè)自主創(chuàng)新、資源戰(zhàn)略投資等發(fā)展經(jīng)費支出；三是支持國有企業(yè)重組改制等改革經(jīng)費支出。

3、維護好國家所有者權(quán)益

武穴市今后國有資本收益主要包括：企業(yè)稅后利潤和國有股東分得的股息和股利、國有資產(chǎn)投資形成的收益、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、清算等國有資本處置收入、公共預(yù)算中劃轉(zhuǎn)的、專門用于國有企業(yè)改革和發(fā)展的資金、依法可以作為國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的其他項目。財政、國資應(yīng)該站在維護國家所有者權(quán)益的高度，努力做到不漏收、錯收和少收。

4、強化國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)管

一是要建立健全規(guī)范的企業(yè)財務(wù)管理制度，做到有章可循，有規(guī)可依，違者必糾；二是要規(guī)范賬戶設(shè)置、資產(chǎn)收支行為、對外投資活動，嚴(yán)禁弄虛作假；三是要建立定期報表和不定期督查制度，及時了解和掌握企業(yè)財務(wù)狀況，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正；四是嚴(yán)格對企業(yè)經(jīng)營者保值增值責(zé)任考核。要落實國有資本收益預(yù)算，必須建立和完善保值增值責(zé)任考核辦法，要把國有資產(chǎn)保值增值率、實現(xiàn)利稅、國有資本收益及上繳紅利等作為重要考核指標(biāo)，并與企業(yè)經(jīng)營者收入掛鉤，獎懲兌現(xiàn)，增強責(zé)任感，激發(fā)積極性，以便做好過去一直游離在預(yù)算外的財政蛋糕。

5、制定相應(yīng)配套措施

一是建立定期考核和評價制度。各有關(guān)部門要把國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況作為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)營業(yè)績考核評價的重要依據(jù)之一，與企業(yè)年薪制等收入分配政策掛鉤，建立激勵和約束機制。二是認(rèn)真開展宣傳培訓(xùn)工作。各級財政部門、國資委要加大對國有資本經(jīng)營預(yù)算的宣傳力度，認(rèn)真開展相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，特別是要及時培訓(xùn)國有、國有控股企業(yè)監(jiān)事會成員和財務(wù)人員，統(tǒng)一思想認(rèn)識，調(diào)動各方面的積極性，齊心協(xié)力搞好資本經(jīng)營預(yù)算工作。三是加大監(jiān)管工作力度。國資委、財政及國有、國有控股企業(yè)的監(jiān)事會要加強對國有企業(yè)資本投向和投入的指導(dǎo)和監(jiān)管，嚴(yán)格管理，規(guī)范運作，確保經(jīng)營預(yù)算工作在政府統(tǒng)一監(jiān)管下，按照市場經(jīng)濟規(guī)律要求運行。