大慶信訪狀況的調(diào)查與思考

滕延民

（大慶市政府法制辦，黑龍江 大慶 163002）

大慶信訪狀況的調(diào)查與思考

滕延民

（大慶市政府法制辦，黑龍江 大慶 163002）

大慶信訪問題大多在所有權(quán)、用益物權(quán)及相鄰權(quán)爭(zhēng)議方面,主要與執(zhí)行法律、政策的差異有關(guān)；與前任決策者有關(guān)，而且多呈惡性化趨勢(shì)。造成信訪問題有利益、體制失衡方面的原因，信任危機(jī)，信息化、法治化趨勢(shì)也是催化劑。同時(shí)，我們還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，信訪是維護(hù)權(quán)利的特殊形式，是公民的固有權(quán)利，是法治社會(huì)與和諧社會(huì)矛盾的爆發(fā)點(diǎn)，是社會(huì)良性發(fā)展的組成部分，是對(duì)社會(huì)良知的考驗(yàn)，但這不是我們對(duì)社會(huì)問題關(guān)注與否的標(biāo)準(zhǔn)。因此，我們有必要建立近期、中期、長(zhǎng)期三個(gè)目標(biāo)體系預(yù)防爭(zhēng)議，并對(duì)具體的信訪事項(xiàng)設(shè)立專家型的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一論證，統(tǒng)籌考慮，完善相關(guān)的保障體系。

信訪；原因；認(rèn)識(shí)；對(duì)策

林甸縣是大慶市管轄的典型農(nóng)業(yè)縣，也是唯一的國家級(jí)貧困縣；讓胡路區(qū)是大慶市人口和經(jīng)濟(jì)總量最大的行政區(qū)，人口和GDP分別占市區(qū)總量的33.5%和35.2%。以這一縣一區(qū)為樣本觀察大慶信訪問題，很具有代表意義。

一、信訪基本狀況

2009年，林甸縣和讓胡路區(qū)共有信訪案件814件，其中上年度積案16件，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生計(jì)生、勞動(dòng)社保、教育、民政、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域。全年合計(jì)結(jié)案（以息訴罷訪為標(biāo)準(zhǔn)）777件，結(jié)案率為95.5%。雖未息訴罷訪但被確認(rèn)為無理訪而采取一定措施的信訪案件占全年信訪案件的2.8%，未解決的信訪案件占全年信訪案件的1.7%。為便于觀察，我們從三個(gè)方面進(jìn)行了分類。

（一）按訴求分類

基本上可以歸納為四類：

1.所有權(quán)及用益物權(quán)爭(zhēng)議。主要集中在房屋、土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)爭(zhēng)議方面，如房屋拆遷和土地征用費(fèi)用價(jià)格問題、購買的商品的交割問題、建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目配套設(shè)施完善問題等等。這類爭(zhēng)議是上訪案件比例最大的，約占信訪案件的30.8%。同時(shí)，這些信訪案件往往利益相關(guān)人比較多，徹底解決的難度也大，所以最易造成群體性上訪或越級(jí)上訪等過激行為。

2.相鄰權(quán)爭(zhēng)議?；谙噜応P(guān)系而侵犯他人的合法權(quán)益，突出表現(xiàn)為新建建筑影響他人采光權(quán)，鄰近的垃圾、噪音、油煙、光污染，學(xué)校、市場(chǎng)等具有重大影響的項(xiàng)目建設(shè)和拆遷等等，約占信訪案件的27.7%。這類上訪大多沒形成規(guī)模，主要表現(xiàn)為個(gè)體訪，但隨著人們?cè)絹碓疥P(guān)注生活質(zhì)量，也呈規(guī)?；厔?shì)。例如某公路擴(kuò)建涉及拆遷房屋，但沿線未納入拆遷范圍的距離較近的商服、住宅和加油站也要求納入拆遷范圍，因該公路的修建必然直接影響他們的利潤甚至不再具備經(jīng)營條件。

3.人身權(quán)及與人身有關(guān)權(quán)益的爭(zhēng)議。對(duì)人身權(quán)的侵害一般針對(duì)自由或健康，突出地表現(xiàn)為對(duì)自身或他人所采取的行政處罰和刑事處罰不服，大多為個(gè)體訪，并已經(jīng)過司法途徑但仍多次上訪，這部分案件約占12.9%。與人身有關(guān)權(quán)益爭(zhēng)議一般表現(xiàn)為以利益為背景的特定身份的確認(rèn)，這類爭(zhēng)議一般時(shí)間較長(zhǎng)，查找事實(shí)證據(jù)和政策依據(jù)比較困難；或者發(fā)生在被征用土地的集體組織內(nèi)部，政府職權(quán)所不能及，例如要求明確特定身份、要求落實(shí)勞動(dòng)關(guān)系、要求獲得職工增加工資及工資性附加、要求恢復(fù)工齡并享受退休待遇、要求享受生活補(bǔ)貼和“五險(xiǎn)一金”等等，這部分案件約占11.3%。

4.債權(quán)糾紛?；诤贤?、侵權(quán)而形成的債權(quán)、債務(wù)關(guān)系存在爭(zhēng)議或債權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。這部分案件約占18.9%。例如集資詐騙的案件、未偵破的涉嫌侵犯財(cái)產(chǎn)案件被害人的上訪，對(duì)技術(shù)成果提成費(fèi)爭(zhēng)議的上訪，甚至對(duì)證券公司發(fā)布的信息的真實(shí)性產(chǎn)生懷疑也形成了上訪。對(duì)于法院的生效判決，因被執(zhí)行人下落不明、無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，或因其他法定原因?qū)е聜鶛?quán)無法實(shí)現(xiàn)而上訪最為典型。

（二）按責(zé)任主體分類

這里所說的責(zé)任不是指過錯(cuò)責(zé)任，有些負(fù)責(zé)解決信訪問題的部門沒有過錯(cuò)，所以專指導(dǎo)致信訪的決策主體。

1.本埠責(zé)任和外埠責(zé)任。外埠責(zé)任總量較小，約占信訪案件的8%，這部分信訪案件我們無權(quán)解決，但按照目前信訪工作“屬地管理”原則又歸我們處理。例如某公路拆遷問題，所涉及的部門都是省以上的部門，市、縣政府唯一能做的僅僅是緩解上訪人的情緒，協(xié)助上訪人與有關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)絡(luò)。

2.執(zhí)行性責(zé)任和政策性責(zé)任。上訪所反映的問題大多是在貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、政策環(huán)節(jié)上所造成的，但也有一部分是法律、法規(guī)、政策自身的不適當(dāng)或變更的銜接中所造成的問題，這部分雖然總量較小，約占全年信訪案件的1.2%，但也是最頑固、最難化解的案件。

3.政府責(zé)任與非政府責(zé)任。隨著市場(chǎng)化、社會(huì)化程度的提高，越來越呈現(xiàn)出決策主體的多元化趨勢(shì)，村民自治組織、居民自治組織、行業(yè)組織、企業(yè)等非政府主體的決策也不同程度地造成了分歧和爭(zhēng)議，成為信訪案件的主要來源，而針對(duì)政府部門及其工作人員的信訪僅占全年信訪案件的0.7%。但對(duì)于非政府主體決策導(dǎo)致的信訪案件，究其根源絕大多數(shù)都隱含著政府部門的責(zé)任，與政府部門的不作為或履行職責(zé)不力不無關(guān)系。

4.本任責(zé)任與前任責(zé)任。當(dāng)年決策當(dāng)年信訪的，約占信訪案件的9.1%；決策一年以上三年以內(nèi)信訪的，約占信訪案件的34.6%；決策三年以上十年以內(nèi)信訪的，約占全年信訪案件的55.6%，其中尤以三年以上五年以內(nèi)信訪的最為集中，約占53.2%；決策十年以后信訪的，約占信訪案件的0.7%。上訪所反映的問題基本上發(fā)生在前任決策者任職期間。

（三）按上訪形式分類

信訪人一般都有共同的心態(tài)：造成的影響越大，就會(huì)越引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門的重視，越有利于問題的解決。一般表現(xiàn)為四種形式：一是群體上訪（五人以上），約占信訪案件的24%；二是進(jìn)京或到省上訪，約占全年信訪案件10%，包含連續(xù)進(jìn)京上訪人員；三是采取暴力或極端的方式上訪，甚至沖擊國家機(jī)關(guān)、臥軌等等；四是引起海內(nèi)外媒體關(guān)注。后面兩種方式2009年在大慶市沒有發(fā)生，這些都是我們信訪工作的重點(diǎn)。

二、信訪背景原因分析

造成信訪問題有利益、體制失衡方面的原因，信任危機(jī)，信息化、法治化趨勢(shì)也是催化劑。

（一）利益性因素

爭(zhēng)議始于利，止于利。有限的資源和無限的欲望之間的矛盾是無止境的，不同人、不同群體在不同時(shí)期的需求不同，所認(rèn)可的利益也不盡相同。所以絕對(duì)的利益只能靠相對(duì)的公平得以保障。溫總理說“社會(huì)公平正義，是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)”，“公平正義比太陽還要有光輝”。公共服務(wù)是政府的重要職能，公共服務(wù)的重要內(nèi)涵就是公平分配資源、財(cái)富、榮譽(yù)、權(quán)力、地位、服務(wù)、機(jī)會(huì)等公共產(chǎn)品。誰得到什么、為什么得到、有什么差異往往是爭(zhēng)議的起因，而誰來分配、為哪些人分配、按照什么規(guī)則分配才是深層次的原因。現(xiàn)實(shí)階段來看，引發(fā)信訪的利益之爭(zhēng)大多與政府行為或政府主導(dǎo)下的行為有關(guān)。另一方面，也表現(xiàn)為利益的再調(diào)整，在利益關(guān)系保持不變的情況下往往是穩(wěn)定的、不存在爭(zhēng)議的。

（二）體制性因素

政府干預(yù)多，做了一些管不了也管不好的事，導(dǎo)致民眾對(duì)政府的不適當(dāng)依賴和利益相關(guān)人的不滿，社會(huì)行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)沒能發(fā)揮好應(yīng)有的作用，同時(shí)，在現(xiàn)有體制下很多爭(zhēng)議無法通過訴訟方式解決，能夠通過訴訟方式解決的利益相關(guān)人又對(duì)法院能否獨(dú)立、公正的審判持懷疑態(tài)度。政府如此全能，但對(duì)其評(píng)價(jià)權(quán)又是由上級(jí)來行使的，在單一的上級(jí)評(píng)價(jià)的內(nèi)容上又突出對(duì)GDP的考核，由此造成社會(huì)各方面、各領(lǐng)域的不均衡發(fā)展，面對(duì)這種不均衡的現(xiàn)狀，我們沒有主動(dòng)地、從根本上解決，而是重視了上訪的個(gè)案，頭痛醫(yī)頭，很少做制度化的通盤考慮，客觀上鼓勵(lì)了信訪和惡意上訪。

（三）信任性因素

涉及到信訪問題時(shí)，經(jīng)常存在下級(jí)不相信上級(jí)，群眾不相信政府，以至于政府部門執(zhí)法遭遇阻礙時(shí)，旁觀群眾幾乎無一例外的同情、聲援執(zhí)法相對(duì)人，因?yàn)樗麄冇欣碛烧J(rèn)為我們?cè)谝匀藶楸竞腿?、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展方面缺乏切實(shí)負(fù)責(zé)的態(tài)度。上級(jí)的好惡、偏好甚至于習(xí)慣成為指導(dǎo)我們工作的重要標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民意特別是少數(shù)人的利益不充分考慮，不愿意為上任留下來的問題負(fù)責(zé)，同時(shí)又不切實(shí)際地占用后任的資源，形成信訪問題的所謂“潛伏期”等等，都是這種態(tài)度下的副產(chǎn)品，造就了信訪問題的惡性循環(huán)。如果放任信任危機(jī)加劇，將不再是簡(jiǎn)單的信訪問題，勢(shì)必對(duì)我們的執(zhí)政基礎(chǔ)提出挑戰(zhàn)，繼而引發(fā)執(zhí)政合法性危急。

（四）信息化因素

信息化是大勢(shì)所趨，為我們帶來了空前的便利，也為我們的管理工作提出了更高的要求。以前信訪問題比較少，不是因?yàn)槿嗣袢罕姷臐M意度有什么變化，重要原因之一就是信息不暢通。一是法律、政策信息；二是與自身相同、相近爭(zhēng)議的最終處理信息。由于互聯(lián)網(wǎng)和手機(jī)的普及，大大加快了信息的傳播速度。大多數(shù)上訪者要么拿著法律、政策依據(jù)據(jù)理力爭(zhēng)，要么就是拿出別人、別的地區(qū)就這一問題如何處理的案例。

（五）法治化因素

法律不僅是我們管理社會(huì)的工具，也是約束我們自身的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)法律、政策的認(rèn)識(shí)越來越成為信訪事項(xiàng)有理與否的標(biāo)準(zhǔn)。很多從事群眾工作的同志都發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同的現(xiàn)象：當(dāng)我們拿出一部法律、法規(guī)或是一個(gè)規(guī)范的政策文件來處理信訪問題時(shí)，信訪人都會(huì)比較信服；而實(shí)際情況恰恰相反，我們很多決策是在缺少法律、法規(guī)或是一個(gè)規(guī)范的政策文件情況下做出的。所以，全社會(huì)法制化的傾向，對(duì)政府決策和執(zhí)行提出了更高的要求，迫使我們必須依法行政，必須公正執(zhí)法。

三、關(guān)于信訪問題的基本認(rèn)識(shí)

信訪問題似乎是中國特有的，但僅僅是反映自身訴求的不同形式，甚至可以說成為了有效的救濟(jì)手段。這就需要我們認(rèn)真地看待信訪本身，才能進(jìn)一步對(duì)待和解決好信訪所針對(duì)的問題。

（一）信訪是維護(hù)權(quán)利的特殊形式

信訪這種形式古已有之，對(duì)于任何訴求，任何人都可以向地方長(zhǎng)官提出并得到裁決處理，這些內(nèi)容不僅包括平等主體之間的糾紛，也包括不平等主體之間的糾紛以至刑事裁決。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，國家的公權(quán)力衍生為行政權(quán)、司法權(quán)，對(duì)于民眾的訴求，英、美國家普遍采用司法最終解決的方式，但由于我國司法體制的管理特點(diǎn)，導(dǎo)致一部分訴求無法通過司法途徑解決，最終回歸到向地方長(zhǎng)官以及上級(jí)反映的舊有模式。對(duì)于這種民眾自發(fā)的選擇和政府處理信訪機(jī)制的混亂，中國社會(huì)科學(xué)院的于建嶸稱之為“信訪功能錯(cuò)位”。此外，基于對(duì)司法的不獨(dú)立和可能的司法腐敗的片面認(rèn)識(shí)，再次加劇了對(duì)司法解決方式的不信任，致使選擇尋求司法救濟(jì)的民眾進(jìn)一步減少。

（二）信訪是公民的固有權(quán)利

每個(gè)人自然享有生命權(quán)、自由權(quán)和為保障這些權(quán)利而派生出來的反抗權(quán)，政府最主要的功能也是保障人安全地享有這些自然權(quán)利。《中華人民共和國憲法》規(guī)定公民有“言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”；“對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”；“對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員對(duì)涉及本人的人事處理不服的，可以申請(qǐng)復(fù)核、申訴；認(rèn)為機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的，可以提出控告?！缎旁L條例》直接把“保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序”作為立法宗旨。因此，對(duì)于信訪的限制，應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放在防止激化和妨礙他人權(quán)利的行使。

（三）信訪是法治社會(huì)與和諧社會(huì)矛盾的爆發(fā)點(diǎn)

信訪是社會(huì)和諧程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。所以，我們一般把案結(jié)事了、息訴罷訪作為處理信訪問題的終極目標(biāo)。當(dāng)法治與和諧出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，我們應(yīng)當(dāng)如何取舍？因此，必須統(tǒng)一一個(gè)認(rèn)識(shí)：重視信訪是建設(shè)法制地社會(huì)與和諧社會(huì)相一致的；清晰一個(gè)思路，即把和諧社會(huì)作為制定法律規(guī)范及政策的重要目標(biāo)，在執(zhí)行層面涉及自由裁量權(quán)時(shí)，社會(huì)和諧是必須考慮的因素。

（四）信訪是社會(huì)良性發(fā)展的組成部分

信訪是通過相對(duì)溫和的方式表達(dá)對(duì)現(xiàn)狀不滿的方式，如果我們不處理或處理得不好、不及時(shí)，勢(shì)必會(huì)造成一部分信訪人采取極端的、暴力的方式，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。而從積極的角度看，信訪是現(xiàn)實(shí)的社會(huì)監(jiān)督和民生問題的真實(shí)反映，不斷地督促我們自我反省，自我完善。信訪是價(jià)值多元化的體現(xiàn)。爭(zhēng)議表現(xiàn)為認(rèn)識(shí)的不同，我們尊重共同的認(rèn)識(shí)，可以不認(rèn)可少數(shù)人的認(rèn)識(shí)，但少數(shù)人的認(rèn)識(shí)并不一定是錯(cuò)誤的，所以我們必須給予充分理解，給他們以表達(dá)和證明的機(jī)會(huì)。

（五）信訪是對(duì)社會(huì)良知的考驗(yàn)

“對(duì)待窮人的態(tài)度，考驗(yàn)一個(gè)社會(huì)的良知；對(duì)待知識(shí)分子的態(tài)度，考驗(yàn)一個(gè)社會(huì)的文明程度！”而我們所看到的上訪者，大多是低收入群體，雖然他們有時(shí)表現(xiàn)得有些暴力，但在社會(huì)上基本上處于弱勢(shì)地位，他們的一切表現(xiàn)不過是尋找代言人的需要。政府不僅需要對(duì)法律負(fù)責(zé)，也要對(duì)道義負(fù)責(zé)；公職人員更需要對(duì)自己的忠誠和信仰負(fù)責(zé)。有的時(shí)候我們會(huì)同情于他們的處境但依法辦事才是公職人員的行為準(zhǔn)則，公平和正義是法律所追求的終極價(jià)值。

（六）信訪與否不是我們對(duì)社會(huì)問題關(guān)注程度的標(biāo)準(zhǔn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下的自然發(fā)展會(huì)造成財(cái)富和權(quán)利的兩極化發(fā)展，達(dá)到一定程度必然會(huì)產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定，或經(jīng)濟(jì)危機(jī)，或暴力革命，因此，政府有必要克服這種自然狀態(tài)下的缺陷，建立可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)秩序，多關(guān)注社會(huì)財(cái)富和利益分配中的弱勢(shì)群體。和諧社會(huì)必定是人文的社會(huì)，是相互得到尊重和關(guān)注的，信訪者是個(gè)體，但他們往往也是一個(gè)特定群體的代表，信訪者作為反映特定社會(huì)問題代表的勇氣應(yīng)當(dāng)給予尊重，所被代表群體的問題也必須以制度完善的形式同步解決，否則也是對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)。

四、應(yīng)對(duì)性策略

經(jīng)多年的探索和實(shí)踐，大慶形成了一整套信訪處理模式，建立了大信訪、大穩(wěn)定工作機(jī)制；建立了以“司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、群眾團(tuán)體調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解、中介組織調(diào)解”為內(nèi)容的六調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制；建立了信訪、穩(wěn)定排查機(jī)制；建立了領(lǐng)導(dǎo)層層包案、領(lǐng)導(dǎo)大接訪、信訪穩(wěn)定專項(xiàng)督察、信訪救濟(jì)、決策前信訪評(píng)估等工作制度，在預(yù)防和化解信訪爭(zhēng)議方面成效明顯。目前，信訪問題必須給予足夠重視，解決信訪問題可重點(diǎn)考慮以下四個(gè)方面：

（一）構(gòu)建新的決策體制，預(yù)防信訪問題

近期目標(biāo)是建立行政決策前的風(fēng)險(xiǎn)論證制度，從專家和群眾兩個(gè)角度，全面分析法律、效益、民生等層面的可能產(chǎn)生的后果，做到不經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)論證的不作決策，已經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)論證無新的影響性因素不重復(fù)論證。中期目標(biāo)是加快透明化和公眾參與程度，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督的深度和廣度，增強(qiáng)群眾對(duì)社會(huì)事務(wù)的責(zé)任感和認(rèn)可度。長(zhǎng)期目標(biāo)是加快法治進(jìn)程，推進(jìn)有限政府、責(zé)任政府建設(shè)，由政府對(duì)社會(huì)單一管理向政府主導(dǎo)、非政府組織參與治理轉(zhuǎn)化。

（二）統(tǒng)籌考慮，切實(shí)解決信訪問題

對(duì)爭(zhēng)議的具體問題，以調(diào)解為主；對(duì)反映出的能夠代表某類人或某一群體利益的爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮，長(zhǎng)期設(shè)立專家型的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一論證，然后由相關(guān)的部門依據(jù)職權(quán)分散執(zhí)行。

（三）積極主動(dòng)，對(duì)信訪問題防微杜漸

把被動(dòng)接受群眾的信訪和媒體曝光與主動(dòng)調(diào)查研究結(jié)合，提高發(fā)現(xiàn)社會(huì)問題的能力，提高對(duì)民生等重點(diǎn)問題的重視程度和解決力度。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高解決信訪問題的能力

一是嚴(yán)把國家公職人員的準(zhǔn)入關(guān)，確保履行職責(zé)的能力和操守；二是定期強(qiáng)化與履行職責(zé)相關(guān)的培訓(xùn)與教育，及時(shí)更新與履行職責(zé)相關(guān)的信息和知識(shí)結(jié)構(gòu)；三是提高履行職責(zé)所必需的物質(zhì)保障，避免以此為由的利用公職謀取利益的行為；四是在行風(fēng)評(píng)議、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核、執(zhí)法責(zé)任目標(biāo)考核等基礎(chǔ)上組建統(tǒng)一的以組織評(píng)議、社會(huì)評(píng)議、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核、執(zhí)法目標(biāo)考核為內(nèi)容的評(píng)議考核制，作為公職人員的獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降的直接依據(jù)。

〔責(zé)任編輯：鄭 輝〕

D632.8

A

1002-2341(2010)06-0126-04

2010-10-08

滕延民（1973-），男，黑龍江肇州人，科長(zhǎng)，從事司法實(shí)踐研究。