許昌市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場培育與政府規(guī)制建設(shè)調(diào)查

謝永鑫

（許昌學院 法政學院，河南 許昌 461000）

許昌市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場培育與政府規(guī)制建設(shè)調(diào)查

謝永鑫

（許昌學院 法政學院，河南 許昌 461000）

通過對河南省許昌市土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本現(xiàn)狀的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)在流轉(zhuǎn)市場培育上具有主體多元化、形式多樣化、流向特色化、經(jīng)營集約化、服務(wù)組織化的特點.但同時在市場培育與政府規(guī)制方面也存在一系列的問題.針對問題，提出了加強市場引導(dǎo)、規(guī)范市場運作、加快市場培育以及推進農(nóng)地交易市場化改革的制度安排等兩個方面的對策與建議.

許昌市；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；市場培育；政府規(guī)制

為更好地貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，規(guī)范和促進農(nóng)村土地資源有序流動，以適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村改革發(fā)展的需要，筆者選擇了河南省許昌市具有代表性的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的糧食生產(chǎn)大縣許昌縣、工業(yè)較為發(fā)達的糧食生產(chǎn)大縣長葛市、特色農(nóng)業(yè)大縣鄢陵縣作為研究樣本，采取調(diào)查問卷、座談、實地考察等辦法，對全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況進行了調(diào)查.

1 基本現(xiàn)狀及主要特點

1.1 許昌市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的整體現(xiàn)狀

全市家庭承包耕地總面積418萬畝，截至目前，全市土地流轉(zhuǎn)面積75.81萬畝，占家庭承包耕地總面積的18.1%，涉及20.63萬個農(nóng)戶，占承包耕地農(nóng)戶總數(shù)的21.92%.全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有三種：一是土地轉(zhuǎn)包.土地轉(zhuǎn)包面積24.4萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的32.2%.二是土地出租.土地出租面積39.5萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的52.1%.三是土地互換.土地互換面積7.4萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的9.76%.除此以外，還有土地轉(zhuǎn)讓、土地入股等其他形式，流轉(zhuǎn)面積4.52萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的5.9%.

1.2 許昌市土地市場運作與政府規(guī)制的主要特點

1.2.1 流轉(zhuǎn)主體多元化

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已不僅局限于承包農(nóng)戶之間，社會工商企業(yè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等開始參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體趨于多元化.據(jù)統(tǒng)計，全市通過企業(yè)流轉(zhuǎn)面積14萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的18.5%.

1.2.2 流轉(zhuǎn)形式多樣化

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式已由過去農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包為主，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓等多種形式并存，流轉(zhuǎn)形式多樣化趨勢明顯.

1.2.3 流轉(zhuǎn)流向特色化

土地流轉(zhuǎn)主要集中在花木、中藥材、蔬菜、煙葉主產(chǎn)區(qū)，城鄉(xiāng)一體化推進區(qū)和農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)示范區(qū).通過土地流轉(zhuǎn)，用于花木、蔬菜、中藥材、煙葉等特色產(chǎn)業(yè)的面積37.1萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的49%.其中花木流轉(zhuǎn)面積21.5萬畝，煙葉5.7萬畝，蔬菜5.1萬畝，中藥材1.8萬畝.用于糧棉生產(chǎn)的25.6萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的33.8%.

1.2.4 流轉(zhuǎn)經(jīng)營集約化

目前，土地流轉(zhuǎn)已逐步由過去農(nóng)戶之間的分散零星向流轉(zhuǎn)經(jīng)營集約化、規(guī)?；较虬l(fā)展.全市規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營100畝以上的業(yè)主1009個.

1.2.5 流轉(zhuǎn)服務(wù)組織化

隨著各級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織的逐步建立，土地流轉(zhuǎn)開始由自發(fā)、口頭形式向規(guī)范化、組織化發(fā)展.目前，全市建立縣級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織7個，鄉(xiāng)級14個，全市通過鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)的18.7萬畝，農(nóng)戶委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)的32.3萬畝.

2 現(xiàn)存問題

通過對許昌市在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面作的大量的實踐和探索的分析，當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的現(xiàn)存問題主要表現(xiàn)在市場培育與政府規(guī)制建設(shè)這兩個方面：

2.1 市場培育方面的現(xiàn)存問題

2.1.1 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織體系不健全，流轉(zhuǎn)機制不完善

通過近幾年的努力，市、縣兩級已全部建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，但鄉(xiāng)、村兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織還不完善，全市少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，大部分村級尚沒有服務(wù)組織.同時，流轉(zhuǎn)機制不完善，引導(dǎo)和服務(wù)不到位.

2.1.2 土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的引導(dǎo)和管理

由于部分基層干部群眾對土地流轉(zhuǎn)認識不足，而且上面也沒有明確的要求和部署，所以對土地流轉(zhuǎn)不過問，也不加以引導(dǎo)和必要的規(guī)范，造成流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管，流轉(zhuǎn)糾紛無人受理.

2.1.3 農(nóng)村社會保障體系不健全制約土地流轉(zhuǎn)

由于農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不健全，農(nóng)民普遍把土地作為最基本的生活保障來對待，對土地流轉(zhuǎn)存在后顧之憂，流轉(zhuǎn)主動性不強.

2.1.4 運作不夠規(guī)范

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本處于自發(fā)階段，政府和業(yè)務(wù)主管部門對土地流轉(zhuǎn)的運作程序及管理辦法沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，也沒有通過合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；少數(shù)雖然簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但內(nèi)容不完善，嚴肅性也不夠.

2.1.5 穩(wěn)定土地承包關(guān)系的政策落實不力阻礙土地流轉(zhuǎn)

從調(diào)查情況看，穩(wěn)定土地承包關(guān)系的政策在一些地方還沒有完全得到落實，一是在少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組，農(nóng)村“土地承包合同書”至今沒有發(fā)放，農(nóng)民承包地的產(chǎn)權(quán)主體不明確.二是個別地方出現(xiàn)違背土地承包政策的問題.

2.1.6 土地零星分散,開發(fā)難成規(guī)模

土地承包到戶時,各地都是根據(jù)土質(zhì)、地利搭配,按人平均承包分配到戶,土地經(jīng)營分散.土地經(jīng)營分散,制約著規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展.

2.1.7 流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

主要表現(xiàn)：一是交易自由化、二是流向不合理.三是權(quán)屬不清晰.調(diào)查結(jié)果顯示，目前鄢陵縣在農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)登記、備案或公證的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積約占70%左右，有相當一部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，存在著形式不規(guī)范，內(nèi)容過于簡單，條款不完整的問題.

2.2 農(nóng)地市場的制度缺失

現(xiàn)行土地制度框架下，農(nóng)地市場存在著諸多內(nèi)、外生制度性約束，提高了農(nóng)地交易的制度成本等，降低了土地資源的配置效率.

2.2.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度殘缺，交易主體缺位

產(chǎn)權(quán)“是一個社會所強制實施的選擇一種經(jīng)濟品的使用的權(quán)利，它主要包括使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)”.交易主體是指買賣雙方，包括所有權(quán)主體和使用權(quán)主體.殘缺的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，既模糊了土地所有者與使用者之間的關(guān)系、土地使用者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也模糊了產(chǎn)權(quán)行為主體、責任主體和利益主體的關(guān)系.

2.2.2 農(nóng)地商品屬性不明，交易客體非價值化

我國農(nóng)村土地長期以來實行的是實物管理，否定土地是商品，具有價值.農(nóng)地的商品和資產(chǎn)屬性目前仍無法律認可，割裂了土地所有權(quán)、使用權(quán)價格與價值之間的聯(lián)系.

2.2.3 農(nóng)地交易規(guī)則缺失

第一，當前的法律規(guī)定沒有給集體建設(shè)用地市場配置留下空間.第二，農(nóng)用地登記制度不健全，導(dǎo)致過高的市場交易費用.第三，土地監(jiān)察執(zhí)法不力.

2.2.4 農(nóng)地交易中介服務(wù)匱乏

雖然許昌市土地交易的中介組織已經(jīng)有了很大發(fā)展，但總體上仍然相當匱乏，并顯現(xiàn)出規(guī)模小、機制不活、市場意識差、職業(yè)素質(zhì)低、經(jīng)營管理弱等缺陷，沒有一個自上而下、網(wǎng)絡(luò)狀、多功能、高質(zhì)量的中介服務(wù)體系.從而使這種中介組織失去應(yīng)有的媒介功能與效率，影響土地交易的速度、規(guī)模和效益.

2.2.5 市場與政府內(nèi)生沖突

目前的土地市場是政府壟斷下的市場，政府掌握和控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)，只有政府通過其機構(gòu)可以改變農(nóng)村集體土地所有者的歸屬，政府在對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓上所進行的限制，已經(jīng)遠離法律意義的財產(chǎn)所有權(quán)基本權(quán)能的范圍.

3 相關(guān)對策與建議

針對許昌市在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的現(xiàn)狀和存在問題，我認為應(yīng)從市場這一“看不見的手”與政府規(guī)制這一“看得見的手”兩個方面采取措施，以進一步創(chuàng)新農(nóng)村土地制度和推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，具體的對策與建議如下：

3.1 加強市場引導(dǎo)，規(guī)范市場運作，加快市場培育

3.1.1 加大教育宣傳，積極培育農(nóng)戶市場主體意識

農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)決策對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生決定性影響.因此，加大教育宣傳，培育農(nóng)戶市場主體意識顯得尤為重要.首先，要加強土地管理法和農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，特別是十七屆三中全會公報的宣傳、教育，讓農(nóng)戶充分了解國家在農(nóng)地流轉(zhuǎn)上的積極政策，消除其在農(nóng)地流轉(zhuǎn)上的疑慮；其次，加強對基層干部的政策法規(guī)培訓，提高干部認識和管理水平，減少其在流轉(zhuǎn)上不適當?shù)男姓深A(yù)行為；再次，加大農(nóng)村素質(zhì)教育的投入.

3.1.2 做好產(chǎn)權(quán)登記，提供良好的土地流轉(zhuǎn)管理平臺

產(chǎn)權(quán)邊界清晰是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場正常運行的重要基礎(chǔ).農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須嚴格按照依法批準、權(quán)屬明晰、界址清楚的原則進行，搞好土地產(chǎn)權(quán)的登記確權(quán)工作是確保流轉(zhuǎn)順暢的首要環(huán)節(jié).

3.1.3 發(fā)展流轉(zhuǎn)中介，形成完善的市場配套服務(wù)體系

市場中介是市場發(fā)展走向成熟和完善的重要標志，促進集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要積極發(fā)展價格評估、政策咨詢、委托代理、合同公證等方面的中介組織.尤其是農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)，國家應(yīng)該采取各種政策措施促其發(fā)展. 3.1.4建立有形市場，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場運作

農(nóng)村土地有形市場是指進行土地交易的固定場所，通過健全交易規(guī)則，提供配套服務(wù)，形成土地使用權(quán)公平、公開和公正交易的市場環(huán)境.在建立農(nóng)村土地有形市場過程中具體做好以下內(nèi)容：一是管理部門要高度重視，發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強協(xié)調(diào)配合；二是要明確業(yè)務(wù)范圍，重點抓好農(nóng)村土地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的登記確權(quán)工作；三是要科學管理，規(guī)范有形市場的運作.

3.1.5 積極探索土地流轉(zhuǎn)模式

在借鑒外地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)我市實際情況，今后可重點推行以下四種土地流轉(zhuǎn)模式：一是農(nóng)戶委托村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn).二是村企共建模式.三是土地使用權(quán)入股流轉(zhuǎn).四是通過中介服務(wù)組織流轉(zhuǎn).

3.2 推進農(nóng)地交易市場化改革的制度安排

3.2.1 明晰產(chǎn)權(quán)邊界，提高制度效率

產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，活躍市場交易，提高經(jīng)濟效率.具體做法如下：第一，集體土地所有權(quán)應(yīng)享有完整的地權(quán).第二，承包土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)享有完整的地權(quán).第三，實行宅基地市場配置制度.第四，國家支持土地所有者或使用者以地招商、以地入股、以地生財.

3.2.2 實現(xiàn)農(nóng)地價值化管理，提高要素效率

第一，修正扭曲的土地價格.總體上看，我國農(nóng)地價格須遵循定級估價和依據(jù)市場來定價兩個原則.第二，實現(xiàn)土地使用權(quán)證券化.土地證券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的收益轉(zhuǎn)變成為資本市場上可銷售和可流通的金融產(chǎn)品的過程.

3.2.3 強化政府公共管理職能，提高行政效率

第一，厘定政府與市場邊界.土地市場建設(shè)必然要求建立政府和市場合理分工的資源配置機制，市場的責任是提供平臺，政府的職能是指導(dǎo)而不替代.第二，土地市場的政府規(guī)制取向.第三，完善市場主體入市資質(zhì)審查制度.第四，健全交易規(guī)則，規(guī)范市場行為.最后，是打造規(guī)范的交易中介組織，提高交易效率.

F 127

A

1673-260X（2010）07-0066-02

河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場培育與政府規(guī)制研究”（2009BJJ013）