城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的現(xiàn)實訴求與方案求解

陳清芬

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州 350007)

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的現(xiàn)實訴求與方案求解

陳清芬

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州 350007)

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化是基于社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、政府公共行政管理角度的理念訴求而提出的，目前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育仍存在幾個方面的差異：經(jīng)費(fèi)差異、師資差異、可及性差異。由此差異造成三個方面的效應(yīng)：流動性效應(yīng)、人力資本存量效應(yīng)、收入效應(yīng)。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育朝向均等化發(fā)展，本文從戰(zhàn)略層面和戰(zhàn)術(shù)層面上提出相應(yīng)的解決措施。

均等化；現(xiàn)實訴求；差異分析；效應(yīng)分析；方案求解

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》方案中提出“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?！惫卜?wù)均等化已成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一個重要問題?！肮卜?wù)均等化是公共財政的基本目標(biāo)之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。公共服務(wù)均等化的主要實現(xiàn)手段是政府間轉(zhuǎn)移支付制度?！背青l(xiāng)基礎(chǔ)教育是基本公共服務(wù)中的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化是指基礎(chǔ)教育中的各級各類學(xué)校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入、學(xué)校布局、硬件實施、師資調(diào)配、辦學(xué)水平和教育質(zhì)量等方面大體上處于一個比較均衡的狀態(tài)，與基礎(chǔ)教育的公共性、普及性、基礎(chǔ)性相適應(yīng)，使每一位受教育者的教育權(quán)利、教育機(jī)會得以公正地?fù)碛小?/p>

一、現(xiàn)實理念對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的訴求

（一）社會的協(xié)調(diào)發(fā)展需要城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展均等化

1.公平、公正的社會機(jī)制是社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育是否均等化，城鄉(xiāng)各個階層、各個社會成員能否得到公平、公正的教育對待，這是衡量社會是否公平、公正的重要標(biāo)志之一。雖然社會成員的出生環(huán)境、面臨的機(jī)遇不同，但公平的教育可以提供平等的發(fā)展機(jī)會，從而使社會走上公平、公正的人生發(fā)展的康莊大道。教育若不公平，社會就無法達(dá)到真正的公平。在我國，教育公平、公正雖在法律層面上給以保障，但還需采取政策化的手段促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化發(fā)展。

2.可持續(xù)發(fā)展是社會協(xié)調(diào)發(fā)展所追求的最高層次。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個互為因果的復(fù)合體。社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平?jīng)Q定教育的發(fā)展程度，教育的質(zhì)量影響著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。城鄉(xiāng)各個階層、各個社會成員素質(zhì)的均等化發(fā)展和總體提升是社會可持續(xù)發(fā)展的必要條件?；A(chǔ)教育的程度關(guān)系到下一代的生活質(zhì)量系數(shù)，影響著社會可持續(xù)發(fā)展的壓力和動力。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育需均等化是社會可持續(xù)發(fā)展的最基本要求。

3.以人為本是社會協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)要求。當(dāng)今社會是一個多樣化的社會，人們對機(jī)會均等的關(guān)注勝過對結(jié)果平等的追求。社會各個階層都希望通過自己的勞動獲得社會的認(rèn)可和尊重，實現(xiàn)自身價值和社會價值的統(tǒng)一。以人為本是社會協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)要求，其注重的是“形成人的能力”的公平，尤其是要解決弱勢群體的人權(quán)保障問題。社會發(fā)展實質(zhì)是人的素質(zhì)的提高和演進(jìn)，為此，對于城市和偏遠(yuǎn)的農(nóng)村都應(yīng)該提供均等的教育機(jī)會才能促進(jìn)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、從現(xiàn)代政府公共行政管理角度看基礎(chǔ)教育發(fā)展均等化

（一）市場的經(jīng)濟(jì)原則決定政府是把握教育公平的不可替代之手

市場的“逐利”本性決定了市場之手會把基礎(chǔ)教育差距拉大，市場的經(jīng)濟(jì)原則所追求的主要價值是“效益”而不是“公平”，為此教育公平無從談起。教育運(yùn)行的穩(wěn)定性與市場機(jī)制的急劇變化相沖突決定了市場之手不能承擔(dān)基礎(chǔ)教育的均等化發(fā)展。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育是國家的生命工程，具有公益性、義務(wù)性。發(fā)展城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化是政府的職能之一。確立政府的基礎(chǔ)辦學(xué)主體地位，是保證基礎(chǔ)教育均等發(fā)展的頭號要素。

（二）澄清城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的公共產(chǎn)品屬性，定位政府在基礎(chǔ)教育中的角色

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育包括義務(wù)教育、特殊教育和高中教育，根據(jù)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的理論，基礎(chǔ)教育的不同構(gòu)成部分具有不同性質(zhì)。其中，義務(wù)教育和特殊教育是一種非排他性、非競爭性的純公共產(chǎn)品，如果均等化發(fā)展就會給社會帶來正外部性，那么基礎(chǔ)教育需由政府全面提供一種機(jī)會均等的教育。而基礎(chǔ)教育中的高中教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是一種需付費(fèi)的具有一定的排他性和競爭性的服務(wù)，但高中教育仍是教育體系中的最基礎(chǔ)部分之一，因而仍應(yīng)由政府提供為主、受教育者付費(fèi)為輔。

（三）政府在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的管理中追求發(fā)展均等化，并不是扼殺民眾在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育中的選擇性

政府追求城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化并不意味著民眾不能追求高檔教育。對于部分有經(jīng)濟(jì)實力的家庭可以去追求高檔教育，但這種高檔教育應(yīng)推向市場，形成政府與市場共同辦學(xué)的多元化格局，以此來滿足民眾的基礎(chǔ)教育選擇性需求。為此，城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)教育的均等化發(fā)展應(yīng)由政府來提供，而高檔性的選擇性教育應(yīng)由民辦教育來提供。從而在保障社會基礎(chǔ)教育均等化發(fā)展的同時，也能促進(jìn)高檔教育的發(fā)展，進(jìn)而提升整個社會的教育水平。

三、方案的求解

公共服務(wù)均等化包括三個層面上的均等化：首先是區(qū)域公共服務(wù)均等化，其次是基本公共服務(wù)均等化，最后是全民公共服務(wù)均等化。目前我國的公共服務(wù)均等化處于區(qū)域公共服務(wù)均等化和基本公共服務(wù)均等化的初級階段。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育是基本公共服務(wù)中的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展不僅是一種理想、理論，更是一種責(zé)任、政策；不僅是一項福利，更是一項社會行動。作為一項社會行動，就有必要采取切實可行的措施來縮小地區(qū)之間、學(xué)校之間與不同群體之間的差距，走向基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。

（一）戰(zhàn)略層面

1.確立在發(fā)展的背景下認(rèn)識均等化、在發(fā)展中追求均等化的思路。所謂均等化并不是一種靜態(tài)的、絕對的均等化，均等化只能是一種動態(tài)的、相對的均等化。在發(fā)展中推向均等化，發(fā)展為均等化提供了可能性以及調(diào)配的本錢。我們要在確立發(fā)展的背景下認(rèn)識均等化、在發(fā)展中追求均等化的思路就要辯證看待當(dāng)前教育中的種種發(fā)展失衡，要把其置于發(fā)展歷史的背景下來審視和認(rèn)識。例如：“分級辦學(xué)、分級管理”的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育管理體制，雖然在教育發(fā)展中造成了一些教育失衡問題，但是也促進(jìn)了基礎(chǔ)教育的快速發(fā)展，為現(xiàn)在的基礎(chǔ)教育發(fā)展打下了殷實的基礎(chǔ)。因此沒有前階段的長足發(fā)展，就不能為現(xiàn)在的均等化發(fā)展提供基礎(chǔ)保障，鑒于此，我們必須在發(fā)展的背景下認(rèn)識城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的均等化問題，用歷史的眼光來審視、剖析城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化發(fā)展中存在的問題。同時也要以發(fā)展的視角來看待并調(diào)配目前的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源，在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展中追求均衡。

2.以現(xiàn)代公平理念為指導(dǎo)，確立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化發(fā)展的政策理念。溫家寶在《政府報告》中提出“教育是國家發(fā)展的基石，教育公平是重要的社會公平?！笨v觀我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展歷程，經(jīng)濟(jì)體制上的轉(zhuǎn)變，使得“效率優(yōu)先、兼顧公平”的經(jīng)濟(jì)價值標(biāo)準(zhǔn)成為了教育發(fā)展的主導(dǎo)價值標(biāo)準(zhǔn)，而教育公平價值就被忽視了。這種理念上的誤導(dǎo)必導(dǎo)致政策的偏誤。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育作為公共政策的公益、正義、公正等特征被完全消解。為此，我們在發(fā)展城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的時候就更應(yīng)該關(guān)注教育的公平問題，在制定政策中要彰顯城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)性、公共性、公正性特征，讓城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)教育從起點開始就是公平的，在過程和結(jié)果等方面都盡量實現(xiàn)公平。因此，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的均等化發(fā)展就要以現(xiàn)代公平理念為指導(dǎo)。

（二）戰(zhàn)術(shù)層面

1.均衡配置教育資源。要促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，就要均衡地配置教育資源，從最基礎(chǔ)的教育資源的均衡上保障城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的均等化發(fā)展。但教育資源的均衡配置并不是平均分配或“一刀切”地推平，應(yīng)遵循兩個原則：“平等原則”——平等地滿足每一個適齡兒童的基本學(xué)習(xí)需求；“補(bǔ)償原則”——在平等的基礎(chǔ)上給各種社會處境不利的兒童以額外的教育補(bǔ)償關(guān)懷。促進(jìn)“兩頭動員”（城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育中的優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校），對于重點學(xué)校不應(yīng)抑制配置教育資源，而是應(yīng)盡量擴(kuò)大其優(yōu)質(zhì)學(xué)位的含量，通過自身的示范性和輻射作用來影響薄弱學(xué)校。而對于薄弱學(xué)校，則政府在教育政策方面要給以一定的傾斜，擴(kuò)大其各項教育資源，還應(yīng)對長期地補(bǔ)償教育資源，但薄弱學(xué)校自身也要借助政府力量著力提高其自身的管理能力和辦學(xué)水平?！皟深^動員”，縮短優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間的實力差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化發(fā)展。

2.健全教育財政政策，加大城鄉(xiāng)間教育財政的轉(zhuǎn)移支付。據(jù)目前我國的教育現(xiàn)狀，對均衡性影響最大的是教育經(jīng)費(fèi)和人力資源，要解決城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡問題，最關(guān)鍵是加強(qiáng)政府間的財政轉(zhuǎn)移支付力度，使城鄉(xiāng)和不同地區(qū)的教育資源與教育投入相對均衡。而城鄉(xiāng)間的教育財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)建立在公平、有效、規(guī)范的原則之下。雖然這幾年國家對教育給以較大的投入，但是相比學(xué)生的人數(shù)來說，其經(jīng)費(fèi)還是有限的。要解決城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)差異的問題，最重要的還是應(yīng)該在經(jīng)費(fèi)方面的政策給農(nóng)村適當(dāng)?shù)膬A斜，適當(dāng)擴(kuò)大中央財政對農(nóng)村教育事業(yè)資金投入力度，適當(dāng)擴(kuò)大中央財政對農(nóng)村和西部地區(qū)的稅收返回和轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，縮小城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)差距。

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[9]劉玉浦.公共管理玉社會發(fā)展[M].北京：中央編譯出版社，2005.

Equalization of Basic Education in Urban and Rural Areas: Problems and Solutions

CHEN Qing-fen
(Public Management Institute, Fujian Normal University, Fujian 350007, China)

The idea of equalizing basic education in both urban and rural areas is put forward based on the balanced development of the society, the government’s public administration appeals. However, there are still such differences of rural and urban area basic education as funds, teachers, and accessibility, which cause the corresponding mobility, human resources and income difference. Based on this analysis, this article will put forward some solutions to these problems.

equalization; reality demands; difference; effects; solving program

G40-011.8

A

1009-8135（2010）01-0140-03

2009-03-20

陳清芬（1985-），女，福建泉州人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理碩士研究生。

（責(zé)任編輯：張新玲）