從中西黨政關(guān)系比較思量我國黨政關(guān)系未來走向

易靈娟

從中西黨政關(guān)系比較思量我國黨政關(guān)系未來走向

易靈娟

執(zhí)政黨與國家政權(quán)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系即黨政關(guān)系是政治體制改革中最為核心的關(guān)系，也是攸關(guān)社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的重大問題。我國的政治體制改革“要堅(jiān)持從我國國情出發(fā)，總結(jié)自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借鑒人類政治文明的有益成果”。比較中西黨政關(guān)系，找出適合我國國情的一般性的人類政治文明的原則、規(guī)律，從而促進(jìn)我國政治體制改革的不斷前進(jìn)，探索我國黨政關(guān)系的規(guī)范化模式，使我國的政治文明朝著健康、有序、充滿活力的方向發(fā)展。

中國；西方；執(zhí)政黨；黨政關(guān)系

一、對黨政關(guān)系含義的界定

所謂黨政關(guān)系，是指執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過程中所形成的政治權(quán)力關(guān)系，也就是執(zhí)政黨和國家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)作方式［1］。它主要涵蓋三個(gè)層面的內(nèi)容：第一，執(zhí)政黨與國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)即全國人大之間的關(guān)系；第二，執(zhí)政黨與政府之間的關(guān)系；第三，執(zhí)政黨黨員角色與政府官員角色之間的關(guān)系。

正確處理上述三個(gè)層面的關(guān)系是正確處理黨政關(guān)系的一般要求。能否正確把握這三種關(guān)系，關(guān)系到我們黨執(zhí)政的穩(wěn)定性，關(guān)系到我國政治體制改革的實(shí)際成果，關(guān)系到我們社會(huì)主義政治文明的前進(jìn)方向。

二、從中西黨政關(guān)系視角解析我國黨政關(guān)系

（一）執(zhí)政黨地位的確定及政府組建方式

1.西方執(zhí)政黨地位的確定及組閣方式。在當(dāng)代西方國家，一個(gè)政黨的執(zhí)政地位是由每幾年一次的大選確定的，是政黨之間競選的結(jié)果，也就是所謂的“選民授權(quán)”。在議會(huì)制國家，在議會(huì)大選中獲得多數(shù)議席的政黨或政黨聯(lián)盟，成為議會(huì)第一大黨，擁有組閣權(quán)，從而成為執(zhí)政黨；在總統(tǒng)制國家，凡是在總統(tǒng)大選中當(dāng)選的總統(tǒng)所屬的政黨或政黨聯(lián)盟（即使它在議會(huì)中是少數(shù)黨），就是執(zhí)政黨或執(zhí)政黨聯(lián)盟。當(dāng)然，由于每個(gè)國家政治發(fā)展的歷史背景千差萬別，文化傳統(tǒng)各異，所以每個(gè)國家執(zhí)政黨地位的形成和政府組建方式又各有特色。

（1）英國執(zhí)政黨地位的確定以及組閣方式。英國長期實(shí)行兩黨制。哪一個(gè)政黨能夠成為執(zhí)政黨是由下議院議員大選決定的，也就是說，在大選中獲得多數(shù)選票、在下議院中擁有穩(wěn)定多數(shù)（過半數(shù)）議席，就成為議會(huì)第一大黨，從而取得執(zhí)政黨地位。

英國執(zhí)政黨在組閣問題上有自己的特點(diǎn)。第一，一黨單獨(dú)組閣，不與別的政黨分享行政大權(quán)。其內(nèi)閣成員的全部或大多數(shù)由本黨的議會(huì)領(lǐng)袖和資深議員組成。內(nèi)閣首相由該黨領(lǐng)袖擔(dān)任，他以黨的領(lǐng)袖和政府首相的雙重身份挑選內(nèi)閣成員和各部大臣。這個(gè)名單一般都能獲得議會(huì)的同意，并得到國王的批準(zhǔn)。而且內(nèi)閣成員的調(diào)整、更換或內(nèi)閣改組，都是黨的領(lǐng)袖即首相一人說了算，基本上是首相大權(quán)獨(dú)攬。第二，執(zhí)政黨領(lǐng)袖的選舉制度和黨內(nèi)派系的存在，對首相的更換具有一定的影響。保守黨領(lǐng)袖由該黨的議員和全國委員會(huì)的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人選舉產(chǎn)生；工黨領(lǐng)袖則由其議會(huì)黨團(tuán)選舉出來。這個(gè)制度表明，不論各黨的廣大黨員還是廣大選民對領(lǐng)袖即首相均無選擇的權(quán)利。由于保守黨和工黨的領(lǐng)袖任期與首相任期不同，當(dāng)執(zhí)政黨的領(lǐng)袖任期屆滿，即使首相任期期限未到也要進(jìn)行領(lǐng)袖的選舉。如果現(xiàn)任領(lǐng)袖、首相在黨內(nèi)受到非議并在選舉中落選，新當(dāng)選的領(lǐng)袖就自動(dòng)地成新任首相。第三，執(zhí)政黨組閣，在特定條件下受選民和反對黨的牽制。當(dāng)民眾對首相和政府的政策不滿時(shí)，各反對黨便利用這種情緒聯(lián)合起來，形成一定的多數(shù)，加上執(zhí)政黨部分議員的“倒戈”，就能提出對內(nèi)閣的不信任案。

（2）美國執(zhí)政黨地位的確定及組閣方式。美國實(shí)行總統(tǒng)制，國家的最高行政大權(quán)掌握在總統(tǒng)手中，總統(tǒng)既是國家元首，又是政府的首腦。因而，總統(tǒng)所屬的政黨，即使它在國會(huì)中是少數(shù)黨，也是全國的執(zhí)政黨。

美國執(zhí)政黨組閣是由總統(tǒng)來進(jìn)行的，但也體現(xiàn)執(zhí)政黨的指導(dǎo)或影響。美國總統(tǒng)組閣，實(shí)際上是組建兩套工作班子及其機(jī)構(gòu)。其一是政府各部領(lǐng)導(dǎo)人及其機(jī)構(gòu)，它由國務(wù)院、財(cái)政、國防、司法、內(nèi)政、勞工、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育與福利、住房與城市發(fā)展、運(yùn)輸?shù)炔拷M成，12個(gè)部長為內(nèi)閣級官員，是政府機(jī)構(gòu)的核心。其二是總統(tǒng)直屬辦事機(jī)構(gòu)，主要有三個(gè)部分，分別是白宮辦公廳、國內(nèi)事務(wù)委員會(huì)、國家安全委員會(huì)。

執(zhí)政黨對總統(tǒng)組閣的指導(dǎo)作用與影響，可以從以下三個(gè)方面來看：一是總統(tǒng)本身就是執(zhí)政黨的領(lǐng)袖，在一定意義上講，總統(tǒng)決策也就是執(zhí)政黨的決策。二是總統(tǒng)主要從執(zhí)政黨中物色、任命政府各部的長官。三是政府要員名單須經(jīng)國會(huì)同意才能生效。

2.中國執(zhí)政黨地位的確定和政府的組建。中國執(zhí)政黨地位的確定，不是西方國家那樣經(jīng)由政黨競選來確定的，而是歷史形成和現(xiàn)實(shí)需要來決定的，同時(shí)也是憲法和法律所認(rèn)可和固定下來的一種制度。

在中國，執(zhí)政黨的內(nèi)涵比西方執(zhí)政黨的涵義要廣闊得多，它不僅表現(xiàn)為掌握國家最高行政大權(quán)，而且表現(xiàn)為對國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人民代表大會(huì)以及其他國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)；它不僅對中央一級權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，而且對地方國家機(jī)關(guān)也發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用；它對整個(gè)國家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化生活的各方面，都負(fù)有組織、指揮與引導(dǎo)的責(zé)任。當(dāng)然，從某種程度上講，執(zhí)掌國家行政大權(quán)是執(zhí)政黨最經(jīng)常、最直接和最主要的任務(wù)。

中華人民共和國憲法規(guī)定，國務(wù)院是中華人民共和國的中央政府，是最高國家行政機(jī)構(gòu)，它由總理一人，副總理若干人，國務(wù)委員若干人，各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長和秘書長組成。實(shí)行總理部長負(fù)責(zé)制，每屆任期同人民代表大會(huì)每屆任期相同。總理、副總理和國務(wù)委員連續(xù)任職不得超過兩屆。

中共中央政治局根據(jù)多方面的考察，經(jīng)過集體慎重、反復(fù)的研究，擬出國家主席、副主席和國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員和各部、委領(lǐng)導(dǎo)人的初步名單，再通過多種渠道和形式，聽取各參政黨和有關(guān)人士的意見，根據(jù)情況進(jìn)行一定的調(diào)整，作為建議提交全國人民代表大會(huì)主席團(tuán)，依照法定的程序，由全國人大選舉和決定國家主席、副主席和總理，再由國家主席和國務(wù)院總理依次向全國人大提名，經(jīng)人大審議和投票表決確定，從而建立國務(wù)院的整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子和機(jī)構(gòu)。

人民代表大會(huì)是由人民選舉產(chǎn)生的，因而由人民代表大會(huì)審議通過成立的中央政府，是人民授權(quán)的結(jié)果。由此可以看到，執(zhí)政黨的意志和人民的意志得到了有機(jī)的統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨的這種組閣方式同西方國家執(zhí)政黨組閣的方式相比較，顯得更為直接和嚴(yán)密有效，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)作用也就更加有效。

（二）執(zhí)政黨執(zhí)掌行政權(quán)的方式

1.西方執(zhí)政黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)方式。執(zhí)政黨如何執(zhí)掌行政權(quán)的問題，在本質(zhì)上就是執(zhí)政黨如何對政府及其行政過程發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)或指揮作用的問題［2］?？v觀當(dāng)代西方國家執(zhí)政黨的執(zhí)政活動(dòng)，其共同性有兩個(gè)方面：一是在執(zhí)政內(nèi)涵上，就其橫向關(guān)系與作用而言，僅指主管行政大權(quán)，不管轄政府以外的社會(huì)團(tuán)體、文化事業(yè)以及企業(yè)的事務(wù)；就其縱向關(guān)系與作用來看，僅指掌握國家的中央一級的行政大權(quán)，而不管轄地方各級政府。二是就其執(zhí)政方式而言，雖各不相同，但從總體上看，執(zhí)政黨大都是采取間接介入或通過各種渠道施以影響的模式，即大多數(shù)國家的執(zhí)政黨都以政府總理、首相或總統(tǒng)的身份出面掌權(quán)。

2.中國執(zhí)政黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)作用及其現(xiàn)狀。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，不僅依法領(lǐng)導(dǎo)國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人大的工作，而且也領(lǐng)導(dǎo)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)——國務(wù)院的工作。在我國，執(zhí)政黨的執(zhí)政更主要地表現(xiàn)在對國家行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)問題上。

我國黨和政府關(guān)系的現(xiàn)狀是：第一，執(zhí)政意味著必須掌握包括立法、司法和行政以及軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的國家全部權(quán)力。第二，無產(chǎn)階級政黨“是直接執(zhí)政的先鋒隊(duì)”（列寧語）。十一屆三中全會(huì)前，我國在很大程度上是黨代替了國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，以黨的政策代替了政府政策，執(zhí)政黨權(quán)力國家化。第三，改革開放以來實(shí)行黨政分開，我們對黨和政府關(guān)系的改革和探索取得了一定成效，但也存在一些誤區(qū)：（1）往往注重機(jī)構(gòu)上、權(quán)力上即形式上的分，而忽視了職能上的分。（2）只注重靜態(tài)上的分，而忽視了動(dòng)態(tài)上的聯(lián)系、溝通與銜接。（3）在黨和政府的職能、權(quán)力劃分和機(jī)構(gòu)設(shè)置上，思路、方法單一僵化，采取上下一個(gè)模式［1］。

三、對中國黨政關(guān)系未來走向的思考

我們黨作為唯一長期執(zhí)政的黨，必須要始終處于臺(tái)前，堅(jiān)持黨對各級政府的領(lǐng)導(dǎo)地位，但問題是通過什么樣的機(jī)制來解決既處于臺(tái)前，又避免黨政不分或以黨代政呢？

幾何力學(xué)認(rèn)為，三角形是最穩(wěn)定的框架結(jié)構(gòu)。相對于社會(huì)主義國家來說，資本主義國體有很大的局限性，但其政體已發(fā)展得相當(dāng)完備，這就是為什么一個(gè)世紀(jì)以來西方資本主義國家政治穩(wěn)定、變革不多的原因［3］。反觀社會(huì)主義的中國，共產(chǎn)黨各級黨委高高在上，由黨產(chǎn)生立法機(jī)關(guān)，再產(chǎn)生行政和司法機(jī)關(guān)。然而，在政治體制的操作運(yùn)行過程中，這四項(xiàng)權(quán)利結(jié)構(gòu)關(guān)系很可能由三角形異化成四邊形或一條線形，此種不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)容易造成兩種后果：一種是如果進(jìn)行放權(quán)民主化改革，則導(dǎo)致權(quán)力大規(guī)模下放、權(quán)威渙散，各自為政，即“一放就亂”的現(xiàn)象；另一種是權(quán)力日益集中，成線狀分布，自上而下，政令暢通，但權(quán)力機(jī)關(guān)處于虛位狀態(tài)，即“一收就死”的現(xiàn)象，不利于民主制度的發(fā)展。

實(shí)踐證明，片面地強(qiáng)調(diào)“合”即黨政不分或以黨代政，與片面地強(qiáng)調(diào)“分”即黨政分家、黨只管黨，都存在問題，都不符合黨政關(guān)系的內(nèi)在要求和發(fā)展趨勢。新型的黨政關(guān)系必須是既堅(jiān)持黨政分開又堅(jiān)持黨政不分的黨政關(guān)系，即要明確什么情況下應(yīng)該實(shí)行黨政不分，什么情況下應(yīng)該實(shí)行黨政分開。首先來看黨政不分，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，政不能脫離“黨”的領(lǐng)導(dǎo)，否則“政”就會(huì)迷失方向，性質(zhì)發(fā)生改變；再反過來看，黨要領(lǐng)導(dǎo)、保持執(zhí)政黨的地位就必須通過“政”對社會(huì)實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)作用。其次就黨政分開而言，必須注意黨和國家政權(quán)是兩個(gè)不同的概念，并且是不同的組織系統(tǒng)，在社會(huì)政治制度中居于不同的地位，承擔(dān)著不同的職能，因此黨政要分開。分開不是說不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是黨的領(lǐng)導(dǎo)要采取間接的方式，通過人大這一最高權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)它的執(zhí)行機(jī)關(guān)［4］。

理順黨政關(guān)系的總目標(biāo)是要使黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來，建立起一個(gè)適應(yīng)新形勢新任務(wù)的黨政關(guān)系新模式［5］。具體可以從以下三個(gè)方面著手：

第一，在職能上要既分又合。要按照黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，改革和完善領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度；堅(jiān)持黨委管全局性、戰(zhàn)略性、事務(wù)性方面的問題；在一些事關(guān)全局的重大問題上，黨政要同舟共濟(jì)，共同解決。

第二，在工作內(nèi)容上要有分有合。在日常工作事務(wù)上黨政各司其職，避免以黨代政的現(xiàn)象；在一些重大問題上，例如在事關(guān)全局的決策上，在重要的人事任免上，在思想政治工作上要齊心協(xié)力。

第三，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)該上下有別。不應(yīng)上下一般粗，政企一個(gè)樣。中央、地方和基層的黨政部門所肩負(fù)的職能和任務(wù)有很大的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)本著具體問題具體對待的原則，允許各地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行探索和創(chuàng)新，以此節(jié)約政治成本，提高政府工作效率。

四、結(jié)語

處理好黨政關(guān)系是深化行政體制改革以及整個(gè)政治體制改革的關(guān)鍵。在新的歷史條件下研究我國的黨政關(guān)系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。要不斷鞏固中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，就必須著眼于我國黨政關(guān)系的現(xiàn)實(shí)，同時(shí)借鑒西方黨政關(guān)系的一般規(guī)律和有益成果，在此基礎(chǔ)上努力探索適合我國國情的有分有合的黨政關(guān)系新型模式。

[1]郝欣富.從比較研究中看我國的黨政關(guān)系[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2004(5).

[2]梁琴,鐘德濤.中外政黨制度比較[M].北京:商務(wù)印書館, 2000:196.

[3]肖鳴.黨政分開:社會(huì)主義民主的突破口:對黨委和人民代表大會(huì)權(quán)力地位關(guān)系的反思和重塑[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2007(2).

[4]劉靖北.中外黨政關(guān)系比較與中國黨政關(guān)系的現(xiàn)實(shí)思考[J].科學(xué)社會(huì)主義，2002(1).

[5]羅顯華.論理順黨政關(guān)系[J].探索,2003(1).

D251

A

1673-1999（2010）14-0012-03

易靈娟（1987-），女，甘肅蘭州人，蘭州大學(xué)(甘肅蘭州730000)政治與行政學(xué)院2009級碩士研究生。

2010-04-11