我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度探析

鄧江凌，李萍

我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度探析

鄧江凌，李萍

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅猛發(fā)展，被征地農(nóng)民這一特殊人群不斷增多，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題逐漸成為全社會(huì)關(guān)心的一個(gè)重要問(wèn)題。而國(guó)家目前已實(shí)施的相關(guān)法律和政策并不能完全滿足失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村失地農(nóng)民的生存現(xiàn)狀、權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀，探究建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的模式，以資我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完善之借鑒。

征地；失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；法律制度

一、提出建立我國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的背景

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐明顯加快，政府為建設(shè)新城、開(kāi)渠、修水庫(kù)、建工廠等不斷征地，導(dǎo)致了一個(gè)特殊群體——失地農(nóng)民的產(chǎn)生。農(nóng)民失去土地，就等于失去了最基本的生產(chǎn)資料，失去了生存的根本和依賴。如何在不損害農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是我們當(dāng)前亟需解決的問(wèn)題。而解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，是保護(hù)農(nóng)民利益的一個(gè)重要方面，也是社會(huì)安定和諧的必然要求。同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的復(fù)雜性決定了我們還有較長(zhǎng)的路要走。

（一）被征地農(nóng)民的觀念落后

1.偏重于貨幣化安置，不能合理使用補(bǔ)償金。傳統(tǒng)的征地補(bǔ)償安置方法就是單純的貨幣化安置。征地方之所以青睞這種安置方法，主要是圖其方便簡(jiǎn)捷，無(wú)需經(jīng)過(guò)繁瑣的程序。而對(duì)于被征地農(nóng)民而言，一大筆賠償款的確是一個(gè)巨大的誘惑，他們樂(lè)意接受這種“征地就分錢(qián)”的征地補(bǔ)償模式?？墒?，多數(shù)人在得到賠償款后，卻不知道如何合理地使用這些錢(qián)為未來(lái)做籌劃，他們一時(shí)之間還難以接受“土地?fù)Q社?！?、“土地?fù)Q養(yǎng)老保險(xiǎn)”的做法。尤其是年輕的農(nóng)民，他們覺(jué)得離“養(yǎng)老”還很遙遠(yuǎn)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題較為淡漠。

2.過(guò)于看重儲(chǔ)蓄，對(duì)保險(xiǎn)功能認(rèn)識(shí)不足。中國(guó)人特別是傳統(tǒng)的中國(guó)農(nóng)民有儲(chǔ)蓄的習(xí)慣，與將錢(qián)投入保險(xiǎn)相比，他們更愿意把錢(qián)存在銀行里，以為這樣才是最安全有效的保值增值方式。由于這種認(rèn)識(shí)的局限性，他們看不到保險(xiǎn)在轉(zhuǎn)移、分散風(fēng)險(xiǎn)上的重大作用，一旦風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨，他們便會(huì)損失慘重。

（二）用于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)力不足

現(xiàn)行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在政府補(bǔ)助過(guò)低、相關(guān)制度建設(shè)滯后以及監(jiān)督乏力等問(wèn)題，解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于建立城鄉(xiāng)保障水平相差不大的養(yǎng)老保障機(jī)制［1］，這既可以有效地促進(jìn)包含農(nóng)村勞動(dòng)力在內(nèi)的勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一，又可以緩解農(nóng)村由于勞動(dòng)力過(guò)多而造成的土地資源緊張的局面。黨的十七屆三中全會(huì)提出破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本措施在于擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。這表明我國(guó)更加重視解決廣大農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的財(cái)政投入力度，盡早出臺(tái)相對(duì)統(tǒng)一的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律、法規(guī)，使農(nóng)民“老有所養(yǎng)”真正有法可依。

（三）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)立法缺位

2009年9月，國(guó)務(wù)院開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。新農(nóng)保試點(diǎn)的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”；同時(shí)，中央明確規(guī)定：基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于長(zhǎng)期繳費(fèi)的農(nóng)村居民，可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。這一指導(dǎo)意見(jiàn)的提出將極大地推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善。

二、建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的任務(wù)、適用范圍和基本原則

（一）任務(wù)和適用范圍

結(jié)合我國(guó)農(nóng)村失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際情況，我國(guó)可制定一部《農(nóng)村失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，立法任務(wù)是保護(hù)我國(guó)農(nóng)村失地農(nóng)民的利益，使其老有所養(yǎng)、老有所依，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。該法的適用范圍可限定為：涉及國(guó)家、政府和農(nóng)民之間因征地關(guān)系而引起的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、就業(yè)安置和養(yǎng)老保險(xiǎn)等一系列問(wèn)題。

（二）基本原則

作為特殊保險(xiǎn)法的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法，除了要遵循一般保險(xiǎn)法的公平原則和自愿原則之外，鑒于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的特殊性，還要遵循以下五項(xiàng)基本原則：

1.戶籍平等原則。由于城鄉(xiāng)二元分割制度的存在，廣大農(nóng)民基本上享受不到現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度的實(shí)惠。因此，應(yīng)按照黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的思路，盡快改革現(xiàn)行的戶籍制度，把戶籍管理納入法制化軌道，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度；應(yīng)將在城市有穩(wěn)定工作的失地農(nóng)民和農(nóng)民工納入社會(huì)保障的覆蓋范圍之內(nèi)，為其建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶。

2.政府主導(dǎo)與責(zé)任分擔(dān)原則。中國(guó)的城市化是政府主導(dǎo)型的城市化［2］，政府有責(zé)任為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障法律制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，切實(shí)承擔(dān)起完善政策法規(guī)、落實(shí)國(guó)家財(cái)政供給、監(jiān)管制度運(yùn)行的職責(zé)。集體（企業(yè)）在養(yǎng)老保險(xiǎn)中具有提供部分資金的功能和責(zé)任，個(gè)人在養(yǎng)老保險(xiǎn)中具有繳納保費(fèi)的義務(wù)和獲得養(yǎng)老保障的權(quán)利。只有實(shí)行政府、集體和個(gè)人共同分擔(dān)責(zé)任的制度，才能在有限的財(cái)力下多渠道籌集到養(yǎng)老基金，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)功能，從根本上改善失地農(nóng)民的處境，實(shí)現(xiàn)城市化的可持續(xù)發(fā)展。

3.因地制宜原則。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，兼顧地區(qū)發(fā)展的不均衡性，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況作出不同的決策，實(shí)行分類指導(dǎo)。制度的設(shè)計(jì)應(yīng)是多層次、多形式的，以適應(yīng)不同地區(qū)、不同失地農(nóng)民群體養(yǎng)老保障的需要。

在此次研究中,AB兩組的手術(shù)時(shí)間和出血情況對(duì)比不存在統(tǒng)計(jì)學(xué)差異性(P>0.05)。AB兩組的止痛效率不存在統(tǒng)計(jì)學(xué)差異性(P>0.0167),ABC三組的止痛效率、肺炎發(fā)生率、住院時(shí)間、滿意度等存在統(tǒng)計(jì)學(xué)差異性(P<0.05)。AB兩組外觀滿意度、肺炎發(fā)生率、住院時(shí)間不存在統(tǒng)計(jì)學(xué)差異性(P>0.0167)。隨著肋骨骨折手術(shù)的改進(jìn),固定材料有了很大的變化,記憶合金和可吸收釘?shù)炔牧媳粡V泛使用。綜上所述,使用內(nèi)固定方式能夠讓患者的疼痛緩解,減少患者的住院時(shí)間,縮短患者的康復(fù)周期,但是骨質(zhì)疏松和骨折嚴(yán)重患者還是推介T(mén)iNi環(huán)抱式接骨器內(nèi)固定,可吸收髓內(nèi)釘適合不宜進(jìn)行二次手術(shù)患者。

4.低進(jìn)低保原則。失地農(nóng)民是低收入階層，在繳費(fèi)上必須實(shí)行低繳費(fèi)原則，準(zhǔn)入門(mén)檻要適合失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，總體繳費(fèi)率不能太高，以擴(kuò)大覆蓋面，提高參保率。在低繳費(fèi)的前提下，適度確定保障待遇水平。

5.城鄉(xiāng)制度相銜接原則?，F(xiàn)階段，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)既應(yīng)相互區(qū)別，體現(xiàn)各自的特殊性，又應(yīng)在兩種制度間保留銜接的通道，以實(shí)現(xiàn)兩種制度的銜接。因?yàn)槭У剞r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)是向城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)換的過(guò)渡形式，它將伴隨著失地農(nóng)民的市民化而消失，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保障目標(biāo)［3］。筆者認(rèn)為，目前把失地農(nóng)民平等地、完全地納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系是不妥的。失地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民不論從情感上還是從物質(zhì)上，都存在著一定的差距，這不是歧視而是擺在眼前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。由此，將失地農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系在當(dāng)前還不現(xiàn)實(shí)，在制度設(shè)計(jì)上，目前只能盡量照顧現(xiàn)實(shí)，設(shè)計(jì)一種銜接城鄉(xiāng)的制度。

三、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的具體內(nèi)容

（一）保險(xiǎn)對(duì)象

筆者認(rèn)為，失地農(nóng)民按照不同的年齡段，根據(jù)其對(duì)土地的依賴程度和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所作的貢獻(xiàn)，可實(shí)行不同類別的基本生活和養(yǎng)老保障。從依法批準(zhǔn)征地后，可以將被征地農(nóng)民按年齡段劃分為三類：第一類為16周歲以下人群。16周歲以下的人員正在接受義務(wù)教育，基本上不參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，而且這類人群離養(yǎng)老還很遙遠(yuǎn)，他們對(duì)土地基本沒(méi)有依賴性。因此征地方可以一次性發(fā)放征地安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)；第二類為16周歲至60周歲的男性人群和16周歲至55周歲的女性人群。征地方可根據(jù)他們對(duì)農(nóng)業(yè)所作的貢獻(xiàn)，為其一次性繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，建立個(gè)人賬戶，繳費(fèi)的最長(zhǎng)年限不超過(guò)15年；第三類人員為男60周歲、女55周歲以上人群。按照《勞動(dòng)法》的規(guī)定，達(dá)到法定退休年齡的人員，應(yīng)該退出勞動(dòng)力市場(chǎng)。對(duì)這部分人員的安置可以給予其與16周歲以下人員同等的待遇。

以上分類只是一種理想的、單純的分法，在實(shí)際的征地過(guò)程中，通常會(huì)涉及到一些較復(fù)雜的問(wèn)題。比如：一戶被征地農(nóng)民家有5口人，既有老人、青年，也有讀書(shū)的小孩，此時(shí)，保險(xiǎn)對(duì)象應(yīng)如何確定呢？筆者認(rèn)為，對(duì)于此類問(wèn)題，關(guān)鍵要看這戶家庭的人員誰(shuí)對(duì)土地的依賴性最強(qiáng)、對(duì)農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)最大，補(bǔ)償就以依賴性最強(qiáng)、貢獻(xiàn)最大的人員為主、其他人的補(bǔ)償為輔。在老人、青年、孩子三類人群同時(shí)出現(xiàn)時(shí)，他們涉及到了上述保險(xiǎn)對(duì)象的分類，但是，如果完全按照上述人群的分類來(lái)補(bǔ)償是不太現(xiàn)實(shí)的，這會(huì)給國(guó)家、政府帶來(lái)巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在這種情況下，最合理、最簡(jiǎn)單的方法就是以青年人的補(bǔ)償為主，對(duì)老人和孩子給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

（二）保險(xiǎn)資金的籌集

建立農(nóng)村失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本問(wèn)題是資金問(wèn)題。人力資源和社會(huì)保障部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司司長(zhǎng)趙殿國(guó)在2007-2008年中國(guó)人類發(fā)展報(bào)告發(fā)布會(huì)上談到，波蘭有5%的中央財(cái)政支出用于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，而我國(guó)中央財(cái)政對(duì)此則沒(méi)有一分錢(qián)。倘若我國(guó)中央財(cái)政只要支出2%用于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，就能建立一個(gè)低水平、全覆蓋的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)體系［4］。

目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取的是以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家政策提供扶持的辦法。但在實(shí)際操作過(guò)程中，農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金幾乎完全由個(gè)人繳納，多數(shù)集體沒(méi)有為農(nóng)民提供補(bǔ)助。這種“農(nóng)民個(gè)人是養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)的主體”的資金投入模式使農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度根本不可能起到社會(huì)保障的作用。因此，要通過(guò)多種渠道，采取多方面的措施，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)多方參與的資金籌措模式。

（三）保險(xiǎn)費(fèi)的繳納

目前，大部分失地農(nóng)民沒(méi)有購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，其原因是多方面的，有些是意識(shí)淡薄，有些是買不起，但究其深層次的原因，還在于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納制度不完善、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的準(zhǔn)入門(mén)檻高低過(guò)于懸殊［5］。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)在，國(guó)家已有一定的實(shí)力在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)這一項(xiàng)目上加大財(cái)政投入力度，使失地農(nóng)民能切實(shí)享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，不斷縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差距。政府繳費(fèi)的比例可與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中的企業(yè)繳納部分一樣，確定為20%。最關(guān)鍵的是個(gè)人賬戶的繳費(fèi)問(wèn)題。在個(gè)人賬戶制度下，養(yǎng)老金的多少取決于個(gè)人賬戶已有的積累和投資回報(bào)。對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)講，被征土地為他們換得了一大筆賠償款，他們可以用這筆賠償款中的一部分來(lái)建立個(gè)人賬戶，以后的繳費(fèi)比例可確定為年收入的6%，允許一定程度的波動(dòng)，但不能低于4%，這樣就可以保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利進(jìn)行。

（四）保險(xiǎn)資金的管理

勞動(dòng)社會(huì)保障部門(mén)作為政府的職能主管部門(mén)，負(fù)責(zé)制定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的方針、政策，從宏觀上對(duì)其進(jìn)行管理；國(guó)土資源部統(tǒng)一辦理、管理和負(fù)責(zé)撥付征地資金。但是，由于相關(guān)的機(jī)制還不完善，當(dāng)有突發(fā)事件時(shí)，轉(zhuǎn)借、挪用或截留、擠占養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況時(shí)有發(fā)生。因此，應(yīng)根據(jù)政事分開(kāi)的原則，不僅要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金進(jìn)行收支管理和財(cái)政專戶管理兩條線，單獨(dú)記賬、核算，按有關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)保值增值，而且可由政府職能部門(mén)委托非營(yíng)利性的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行過(guò)程中，政府需健全監(jiān)管體系，使基金的運(yùn)行規(guī)范化、法制化。

（五）養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放

在養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放方面，由于失地農(nóng)民在失去土地后選擇的生存方式不同，其收入必然有高低之分，因此可以將其分為低收入人群，中等收入人群和高收入人群。對(duì)于低收入的失地農(nóng)民，可按照“多捐少補(bǔ)”的原則進(jìn)行發(fā)放，即個(gè)人賬戶月養(yǎng)老金的發(fā)放，應(yīng)根據(jù)各自對(duì)應(yīng)的選擇生命表和退休時(shí)個(gè)人賬戶累積額以終身生存年金的方式進(jìn)行。如果實(shí)際壽命比較短，則個(gè)人賬戶的余額為正，這一余額捐獻(xiàn)給基金；反之，基金補(bǔ)缺。這種方式不僅適用于低收入失地農(nóng)民，還適用于中等收入和高收入人群。對(duì)于高收入的人群，則可以單個(gè)人為單位，實(shí)行“自負(fù)盈虧”的發(fā)放原則，即個(gè)人賬戶月養(yǎng)老金的發(fā)放，應(yīng)根據(jù)各自對(duì)應(yīng)的選擇生命表和退休時(shí)個(gè)人賬戶累積額進(jìn)行。如果實(shí)際壽命比較短，則個(gè)人賬戶的余額為正，這一余額可以由法定繼承人繼承；反之，須由其另外的積蓄補(bǔ)缺或法定繼承人資助。對(duì)于這兩種個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放方式，應(yīng)允許不同的群體根據(jù)其退休后的經(jīng)濟(jì)情況和偏好不同而自由選擇，不能只用國(guó)家法定的惟一方式來(lái)發(fā)放個(gè)人賬戶累積額。

[1]林閩鋼.我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)方式的探討[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 2003(3).

[2]馨芳.世界各國(guó)的社會(huì)保障制度[M].北京:中國(guó)物資出版社,1994.

[3]鄔克彬.中國(guó)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度淺議[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊, 2009(3).

[4]尚長(zhǎng)風(fēng).農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政學(xué)反思[J].南京大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版),2004(5).

[5]姚麗,李思哲.失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式：北京市通州區(qū)實(shí)證研究[J].福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2004(4).

book=51,ebook=195

D922.284

A

1673-1999（2010）14-0051-03

鄧江凌（1975-），男，四川隆昌人，碩士，重慶文理學(xué)院（重慶永川402160）政法學(xué)院講師，從事經(jīng)濟(jì)法研究；李萍（1987-），女，湖北襄樊人，重慶文理學(xué)院政法學(xué)院學(xué)生。

2010-04-15