基于國際比較視角的我國問題銀行退出路徑研究

陳 華， 劉志威

（1.山東經(jīng)濟學(xué)院 財稅金融研究所所長、教授、財政部財政科學(xué)研究所博士后，山東 濟南 2 5 0 0 1 4）

（2.山東經(jīng)濟學(xué)院 財政金融學(xué)院碩士研究生，山東 濟南 2 5 0 0 1 4）

基于國際比較視角的我國問題銀行退出路徑研究

陳 華1， 劉志威2

（1.山東經(jīng)濟學(xué)院 財稅金融研究所所長、教授、財政部財政科學(xué)研究所博士后，山東 濟南 2 5 0 0 1 4）

（2.山東經(jīng)濟學(xué)院 財政金融學(xué)院碩士研究生，山東 濟南 2 5 0 0 1 4）

完善的市場退出機制是一個成熟、高效的金融市場應(yīng)具備的特征之一。銀行業(yè)建立平穩(wěn)、有序的退出通道、糾錯機制是完善市場的重要組成部分。相對于發(fā)達國家，我國問題銀行市場退出的實踐不多、經(jīng)驗不足。對問題銀行市場退出的概念進行界定后分析了發(fā)達國家問題銀行市場退出經(jīng)驗，我國問題銀行市場退出現(xiàn)狀及存在問題，提出了我國問題銀行市場退出路徑。

問題銀行；退出路徑；機制；國際比較；糾錯機制；啟示

完善的市場退出機制是一個成熟、高效金融市場應(yīng)具備的特征之一。市場競爭的結(jié)果有好有壞，市場應(yīng)該有進有退，劣汰才能優(yōu)勝，銀行業(yè)建立平穩(wěn)、有序的退出通道、糾錯機制是完善市場的重要組成部分。我國銀行業(yè)在轉(zhuǎn)軌過程中積累了較多的風(fēng)險，出現(xiàn)了個別的問題銀行。問題銀行的存在，對經(jīng)濟的正常運行造成了嚴重影響，隨著外資銀行在我國業(yè)務(wù)的全面開展，銀行業(yè)競爭必將更加激烈，在一定時期內(nèi)問題銀行數(shù)量可能會不斷增加。問題銀行處置不當可能會引起銀行體系系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，借鑒發(fā)達國家問題市場退出機制的成功經(jīng)驗，對我國問題銀行市場退出路徑進行研究，避免個別問題銀行的危機擴散到整個銀行體系，建立中國的問題銀行退出機制就顯得十分重要。

一、問題銀行及其退出的相關(guān)研究述評

（一）問題銀行的文獻綜述

問題銀行，是指從會計角度講接近或已處于無流動性清償能力（技術(shù)性違約），或無資本清償能力（凈資產(chǎn)為負）的銀行。

闕方平博士（2001）認為，問題銀行是健康銀行的對稱。按照商業(yè)銀行的管理能力、流動性清償能力和資本清償能力，或者按照其健全性、流動性和安全性標準來判斷，均可將其分為兩大類：即健康銀行和問題銀行。健康銀行是指主要風(fēng)險監(jiān)測指標處于正常區(qū)域，風(fēng)險水平處于銀行機構(gòu)自身控制能力之內(nèi)的商業(yè)銀行。問題銀行一般是指因經(jīng)營管理不善或因重大突發(fā)事件的影響，已接近或已處于無流動性清償能力（技術(shù)性違約），或無資本清償能力（凈資產(chǎn)小于或等于零）的商業(yè)銀行；簡言之，問題銀行就是接近或已經(jīng)喪失流動性或（和）資本清償能力的商業(yè)銀行。①闕方平著《有問題銀行處置制度安排研究》，中國金融出版社，2001年出版，第1頁。

殷孟波（1999）認為，根據(jù)銀行的性質(zhì)、程度大小和國際慣例，按照管理能力、支付能力和清償能力，或者按照健全性、流動性和安全性的標準來判斷，可將銀行分為正常銀行、可疑銀行和危機銀行三類，其中可疑銀行和危機銀行統(tǒng)稱為問題銀行。①殷孟波著《中國金融風(fēng)險研究》，西南財經(jīng)大學(xué)出版社，1999年出版。

國際上對問題銀行的界定主要借鑒了美國的“駱駝”（CAMEL）評級體系，認定那些在評級中各環(huán)節(jié)（主要包括資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、管理質(zhì)量、盈利能力和流動性）都存在嚴重問題，依靠自身力量很難擺脫困境，接近破產(chǎn)邊緣的銀行為“問題銀行”。對于那些在個別環(huán)節(jié)存在弱點，在經(jīng)濟形勢和金融形勢發(fā)生突變的情況下，其應(yīng)變與適應(yīng)能力受到質(zhì)疑的銀行，理論界也通常將其納入問題銀行的范圍內(nèi)。

（二）問題銀行市場退出的述評

從經(jīng)濟學(xué)意義上分析，市場退出是指一個廠商從原來業(yè)務(wù)領(lǐng)域中出來，即放棄生產(chǎn)或提供某一特定市場上的產(chǎn)品或服務(wù)。商業(yè)銀行市場退出意味著銀行的法人資格喪失，不再以原法人名義從事任何金融業(yè)務(wù)。

闕方平（2001）將問題銀行市場退出界定為問題銀行的退出是指依照一定的程序停止經(jīng)營、清理（或轉(zhuǎn)讓）債權(quán)并清償（或轉(zhuǎn)讓）債務(wù)、關(guān)閉機構(gòu)、喪失獨立法人資格、喪失民事權(quán)利和行為能力，從而退出市場的過程。②闕方平著《有問題銀行處置制度安排研究》，中國金融出版社，2001年出版，第104頁。

戴麗霞（2005）從法律角度考慮，市場退出應(yīng)該是法人主體完全的從市場上消失，應(yīng)該不包括救助和重組的階段，主要涉及的是商業(yè)銀行自動退出、政府的行政關(guān)閉以及破產(chǎn)關(guān)閉等情形。③戴麗霞著《問題銀行市場退出機制的法律研究》，西南財經(jīng)大學(xué)，2005年，第6頁。

陳軼嵐（2008）認為，商業(yè)銀行的退出是指商業(yè)銀行民事權(quán)利能力和民事行為能力的喪失，具體包括：商業(yè)銀行停止營業(yè)、清理或轉(zhuǎn)讓債權(quán)債務(wù)、關(guān)閉機構(gòu)、喪失獨立法人資格，該定義核心是商業(yè)銀行法人資格的消滅。④陳軼嵐著《我國商業(yè)銀行的市場退出問題研究》，廈門大學(xué)，2008年，第4頁。

二、發(fā)達國家問題銀行市場退出路徑分析

發(fā)達國家具有完善的金融體系和法律體系，并且對問題銀行市場退出有豐富的經(jīng)驗，通過研究美國、日本、英國和德國等發(fā)達國家市場退出路徑，對于我國問題銀行市場退出路徑的選擇具有借鑒意義。

（一）美國問題銀行市場退出路徑

美國《聯(lián)邦儲備法》關(guān)于問題銀行市場退出路徑主要有三種：自動退出（解散）、撤銷與關(guān)閉和宣告破產(chǎn)。

自動退出（解散）?！堵?lián)邦儲備法》第二十五條第17款規(guī)定：“任何被授權(quán)辦理國外銀行業(yè)務(wù)的公司，凡經(jīng)擁有2/3股票的股東投票表決，即可自動清理和關(guān)閉。”

撤銷與關(guān)閉?！堵?lián)邦儲備法》對撤銷會員銀行做出了如下規(guī)定：“如果聯(lián)邦儲備系統(tǒng)理事會任何時候發(fā)現(xiàn)會員銀行違反本法案或會員銀行已停業(yè)，聯(lián)邦儲備系統(tǒng)理事會在聽取聽證后，有權(quán)要求該銀行交回其所持有的聯(lián)邦儲備銀行的股票并取消該銀行作為會員銀行享有的一切權(quán)利和特權(quán)?！泵绹赏ǔＲ蟊O(jiān)管當局在90天之內(nèi)關(guān)閉資本嚴重短缺的銀行，由貨幣監(jiān)理署或州銀行監(jiān)管當局對各自注冊的有問題銀行作出關(guān)閉命令，一旦其被宣布關(guān)閉，貨幣監(jiān)理署或州銀行監(jiān)管當局會迅速將該問題銀行交給聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）來負責實施破產(chǎn)清算。FDIC處理問題銀行時使用三種手段：購買和承繼（P&A）、存款償付（Deposit Payoff）和營業(yè)銀行援助（OBA）。P&A指允許一個健康的金融機構(gòu)收購問題銀行，購買部分或全部資產(chǎn)，承繼部分或全部債務(wù)。收購時通過競價來確定問題銀行的收購方，這樣就降低了FDIC的處置成本。如果FDIC找不到收購方，F(xiàn)DIC就實施存款償付，直接向其存款者支付存款，在FDIC承保范圍內(nèi)對每一個儲戶支付一定數(shù)額，在宣布問題銀行關(guān)閉后立即支付。FDIC一般會對影響比較大瀕臨關(guān)閉問題銀行通過貸款、購買資產(chǎn)等方式進行援助。

宣告破產(chǎn)。美國貨幣監(jiān)理署和州監(jiān)管當局對于已采取挽救措施或采取挽救措施無效的瀕臨破產(chǎn)問題銀行，可通過法院宣告其破產(chǎn)，并且美國法律要求貨幣監(jiān)理署和州監(jiān)管當局授權(quán)FDIC作為破產(chǎn)問題銀行的接管人，F(xiàn)DIC負責接受并管理破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)，派人進駐該銀行復(fù)核存款記錄后，向存戶支付存款保險金，出售破產(chǎn)銀行資產(chǎn)，并將所得對未保險存戶進行分配。

（二）日本問題銀行市場退出路徑

日本金融監(jiān)管主管機構(gòu)大藏省采取以下措施處理陷入經(jīng)營危機問題銀行：

當銀行面臨流動性暫時不足引發(fā)經(jīng)營危機時，一般由中央銀行作為最后貸款人通過貸款等方式向問題銀行提供援助；銀行間的兼并，通過行政指導(dǎo)其他銀行對由于經(jīng)營錯誤而處于危難的問題銀行進行兼并，以幫助其度過難關(guān)并繼續(xù)存在，當找不到其他銀行來兼并問題銀行時，日本監(jiān)管當局采取建立新的銀行繼承破產(chǎn)問題銀行業(yè)務(wù)的方法；存款保險制度，當問題銀行因破產(chǎn)等原因無法支付存款時，由存款保險機構(gòu)負責償還存款人的存款，對銀行的合并、重組等提供資金援助，有的救助而不至于使其破產(chǎn)，而有的不救任由其破產(chǎn)（陳軼嵐，2008）。

（三）英國問題銀行市場退出路徑

英國《2009銀行法案》建立了特別處理機制（Special Resolution Regime，簡稱SRR）來干預(yù)和處理問題銀行，該法案規(guī)定銀行破產(chǎn)的三個基本條件：問題銀行已經(jīng)無力或者將無力償付債務(wù)、銀行破產(chǎn)符合公共利益以及銀行破產(chǎn)合乎公平。規(guī)定只能由英格蘭銀行、金融服務(wù)局和財政部向法院提出問題銀行破產(chǎn)申請，并同時提出具體清算人。

該法案涉及問題銀行市場退出路徑有：私人部門并購、引入過橋銀行、暫行國有化和破產(chǎn)。當SRR啟動時，由英格蘭銀行負責問題銀行的整個處理程序，進行私人部門并購時，把問題銀行的部分或全部業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)任給其他私人企業(yè)；引入過橋銀行是指由英格蘭銀行設(shè)立一家全資擁有的公司（過橋銀行），將問題銀行的部分或全部業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給該公司；暫行國有化，由財政部指定的公司或者全資擁有的公司來接收問題銀行的業(yè)務(wù)（成經(jīng)緯，2010）。

（四）德國問題銀行市場退出路徑

德國問題銀行市場退出路徑主要有：救助、并購、撤銷問題銀行營業(yè)許可證和破產(chǎn)。根據(jù)德國《信用業(yè)法》的規(guī)定，德國銀行分為三類，一是德國公法銀行，二是德國私有制銀行，三是合作制銀行。其中，公法銀行和合作制銀行一般不適用破產(chǎn)，對于合作制銀行由合作銀行同業(yè)協(xié)會組織接管或兼并；對于私有制銀行，先由聯(lián)邦金融監(jiān)管局實行關(guān)閉，關(guān)閉之后，若有其他金融機構(gòu)對問題銀行進行收購，不走破產(chǎn)程序；反之，若找不到接收金融機構(gòu)，就通過破產(chǎn)程序進行公平清償。

德國《金融法》規(guī)定了金融監(jiān)管局可吊銷問題銀行的許可證、關(guān)閉該銀行的三種情況：不能支付到期存款；管理的財產(chǎn)出現(xiàn)危險無法解決；頒發(fā)許可證后一年內(nèi)未開展業(yè)務(wù)，許可證自動失效。在德國，一般只有私有制銀行和合作制銀行真正最終進行市場退出，并且退出的路徑主要是并購，而國有銀行即公法銀行沒有市場退出的風(fēng)險（唐濟宇，2007）。

三、發(fā)達國家問題銀行市場退出路徑的國際比較

通過對發(fā)達國家問題銀行市場退出路徑分析，可以發(fā)現(xiàn)其市場退出路徑相同之處和各自的特點。

（一）發(fā)達國家問題銀行市場退出路徑相同點

1.退出機制法制化、規(guī)范化、透明化

發(fā)達國家都有一套完整的問題銀行市場退出法律體系，這些法律法規(guī)對問題銀行市場退出路徑做出了明確規(guī)定，并具有可行性和操作性強的特點，使得問題銀行市場退出是在適宜的規(guī)則和程序中進行的，例如美國的《聯(lián)邦儲備法》、英國的《2009銀行法案》和德國的《金融法》等，這些法律法規(guī)規(guī)定了問題銀行市場退出的主持機構(gòu)及其權(quán)限，市場退出的程序及方式，存款保險機構(gòu)的職責等，為問題銀行市場退出的實施提供了法律依據(jù)。

2.問題銀行市場退出主持機構(gòu)明確

在美國，當問題銀行被宣布關(guān)閉時，由聯(lián)邦存款保險公司負責對問題銀行進行破產(chǎn)清算；日本由金融監(jiān)管機構(gòu)大藏省來主持問題銀行市場退出；英國由英格蘭銀行負責對問題銀行進行處置。由于問題銀行退市主持機構(gòu)明確，機構(gòu)獨立，有利于迅速采取行動，以保護存款者、債權(quán)人以及社會公共利益。由明確主持機構(gòu)對問題銀行進行迅速而高度專業(yè)化處置，在不影響當?shù)氐氖袌霏h(huán)境下，高效處置資產(chǎn)，保持公眾對銀行體系的信心，降低了處置危機的經(jīng)濟成本和社會成本，維護了銀行體系的穩(wěn)定。

3.退出行為利益化，選擇最佳處置方式

發(fā)達國家對問題銀行進行處置時，通常遵循成本最小化原則，在成本和收益的比較下，決定采取何種市場退出路徑，從而維護市場穩(wěn)定，并保護公眾存款的權(quán)益。因此，發(fā)達國家銀行監(jiān)管當局一般通過提供貸款、接收部分呆賬并提供優(yōu)惠措施等方式，來引導(dǎo)經(jīng)營較好的金融機構(gòu)對瀕臨破產(chǎn)的問題銀行進行兼并。對問題銀行的處理并不是簡單解決不良資產(chǎn)和其它壞賬問題，而是通過各種方式重構(gòu)問題銀行的經(jīng)營機制。發(fā)達國家問題銀行市場退出的目的不是簡單的化解風(fēng)險，而是為了增強銀行的競爭力，擴大市場份額，提高經(jīng)營效率。

4.完善的存款保險補償機制

發(fā)達國家都建立了問題銀行市場退出的補償機制——存款保險制度。存款保險制度是指為了保護中小存款人利益，維護金融體系的安全和穩(wěn)定，吸收存款的銀行機構(gòu)按照一定比例向存款保險機構(gòu)繳納保費，以便在非常之時由存款保險機構(gòu)按照一定比例賠付存款人，并對問題銀行進行處置的制度。一國建立存款保險制度可以起到以下幾個方面的作用：防止銀行擠兌；防止因為個別銀行的破產(chǎn)退出而引發(fā)整個銀行體系發(fā)生支付危機，增強銀行體系的穩(wěn)定性；為問題銀行提供流動性；促進銀行之間有效競爭和保護中小存款者的利益。各國存款保險制度是直接針對銀行倒閉情況提出來的，其根本目的在于維護存款人利益，進而維護金融業(yè)的安全和穩(wěn)定。

（二）發(fā)達國家問題銀行市場退出路徑各自的特點

美國、英國等國家對問題銀行的處置是堅持市場主導(dǎo)模式，不良資產(chǎn)評估、出售，問題銀行的兼并都來自市場的選擇，而沒有行政的強制行為。市場處理方式一般有著較高的效率，而且政府承擔的損失較小。美國問題銀行市場退出是以存款保險制度為核心，存款保險機構(gòu)FDIC是倒閉銀行的主要處理者，有權(quán)對投保銀行進行監(jiān)督檢查，責令銀行停業(yè)整頓、接管破產(chǎn)銀行、支付保險存款、清理資產(chǎn)、償還債務(wù)、尋求銀行兼并、對陷入困境問題銀行提供資金支持等措施。

日本與美國相反，日本問題銀行市場退出可以稱為“政府強干預(yù)下市場退出”，沒有信息披露制度，排斥自由競爭，缺乏市場退出機制，長期實行商業(yè)銀行不破產(chǎn)的政策。在日本，金融監(jiān)管被稱為“金融行政”，在具體監(jiān)管手段上，行政指導(dǎo)也是主要的金融監(jiān)管手段，所以日本金融監(jiān)管極富有行政管理的特點。

四、我國問題銀行的市場退出路徑

在我國現(xiàn)行的法律法規(guī)框架下，借鑒國外發(fā)達國家問題銀行市場退出經(jīng)驗，我國問題銀行市場退出路徑主要有：救助、收購或兼并、重組、接管、解散、行政關(guān)閉和撤銷、破產(chǎn)等方式。

（一）救助

當銀行面臨流動性困境，金融系統(tǒng)出現(xiàn)潛在危機，若對問題銀行實行破產(chǎn)將會對經(jīng)濟發(fā)展、金融穩(wěn)定和社會安定產(chǎn)生巨大的影響，因此政府為了實現(xiàn)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，預(yù)防和避免大的金融動蕩，一般會傾向于對問題銀行進行救助。對問題銀行的救助，旨在改善銀行的流動性狀況，挽救問題銀行和銀行體系，使其具有持續(xù)的金融清償能力、經(jīng)營能力和盈利能力，從而達到使問題銀行持續(xù)經(jīng)營，銀行體系穩(wěn)健運行（王一林，2001）。

我國對問題銀行的救助主要是指信用救助，包括由中國人民銀行作為最后貸款人對問題銀行增資擴股和提供救助性再貸款給予信用救助，政府對問題銀行注資給予信用救助以及其他健康銀行對問題銀行同業(yè)拆借提供流動性支持。1999年，我國對鄭州城市商業(yè)銀行進行救助并獲得成功。

（二）收購或兼并

對問題銀行無法救助或救助無效，在這種情況下就要求監(jiān)管機構(gòu)引導(dǎo)、鼓勵其他有實力、有需求的健康銀行，按照市場原則收購或兼并問題銀行，并承接問題銀行的全部資產(chǎn)和合法負債。

收購和兼并合稱并購，對問題銀行的并購是指由健康銀行購買問題銀行股權(quán)、或者部分資產(chǎn)，負責其債務(wù)，從而使問題銀行成為健康銀行的一個分支機構(gòu)或組成部分，進而喪失主體資格卻保留其經(jīng)營價值的一種方式，是利用非政府管理技術(shù)資金促使商業(yè)銀行退出市場的一種市場導(dǎo)向方式。從發(fā)達國家的實踐看，兼并和收購是處理金融機構(gòu)危機一種較為普遍做法，這種市場退出方式給社會、經(jīng)濟帶來的沖擊最小?？偟膩碚f，問題銀行通過并購方式退出市場符合問題銀行市場退出成本最低原則，有利于穩(wěn)定金融秩序，保護存款人特別是中小個人存款者的利益。因此，這種退出方式應(yīng)作為我國處理問題銀行的首選模式。

（三）重組

重組的主要目的是通過減輕問題銀行的債務(wù)清償能力，通過債轉(zhuǎn)股等手段提高問題銀行的資本水平，從而改善問題銀行的流動性和保持問題銀行的持續(xù)經(jīng)營。重組方式分為兩類：一是債務(wù)重組，二是機構(gòu)重組。

債務(wù)重組的主要途徑是：一是通過與債權(quán)人協(xié)商，延緩或減輕問題銀行的支付壓力，為問題銀行提供更多的時間和時機，包括改變問題銀行的融資條件、延長債務(wù)的償還期限、債轉(zhuǎn)股、普通債務(wù)轉(zhuǎn)變成次級債務(wù)，債權(quán)人豁免全部或部分債權(quán)或者豁免全部或部分債權(quán)利息等；二是改善銀行財務(wù)狀況，包括資產(chǎn)負債表所反映的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)，損益表所反映的損益狀況的重組。措施包括：注入資本、縮減負債、盤活資產(chǎn)、減少支出、降低資金成本及增加收入。

機構(gòu)重組主要是通過改變問題銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)、改變問題銀行組織結(jié)構(gòu)形式，或者改變問題銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍等措施，達到為問題銀行機構(gòu)注入新的資本、改變原問題銀行在公眾面前的信譽，或者改善問題銀行資產(chǎn)流動性的目的，從而解決問題銀行的支付危機，在新的資本基礎(chǔ)、經(jīng)營管理基礎(chǔ)和信譽基礎(chǔ)上恢復(fù)其正常的經(jīng)營管理能力。

（四）接管

接管是指金融監(jiān)管當局根據(jù)法律授權(quán)，對經(jīng)營有嚴重問題的銀行通過成立接管組織強行介入，行使經(jīng)營管理權(quán)利，防止問題銀行資產(chǎn)質(zhì)量和業(yè)務(wù)經(jīng)營進一步惡化，以保證存款人和其他債權(quán)人利益，恢復(fù)其經(jīng)營能力及信用秩序。我國《商業(yè)銀行法》第六十四條規(guī)定，商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對該銀行實行接管。接管由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)決定并組織實施，自接管開始之日起，由接管組織行使商業(yè)銀行的經(jīng)營管理權(quán)力。接管是金融監(jiān)管部門依法對銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營實施的強制性干預(yù)措施，是法律賦予金融監(jiān)管部門的法律職權(quán)，既是權(quán)力又是職責。嚴格來說，接管也是一種介于救助和重組之間的問題銀行處置措施，是政府和金融監(jiān)管部門處置問題銀行的一種方式。

（五）解散

我國《商業(yè)銀行法》第六十九條規(guī)定，商業(yè)銀行因分立、合并或者出現(xiàn)公司章程規(guī)定的解散事由需要解散的，應(yīng)當向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)提出申請，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務(wù)清償計劃。經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準后解散。商業(yè)銀行解散的，應(yīng)當依法成立清算組，進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務(wù)。國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)督清算過程。

（六）行政關(guān)閉和撤銷

撤銷是問題銀行市場退出的行政程序，商業(yè)銀行的撤銷也可以稱為商業(yè)銀行行政關(guān)閉程序，行政關(guān)閉和撤銷是同一含義。撤銷是指監(jiān)管機構(gòu)運用行政手段宣布對嚴重違規(guī)，或者因經(jīng)營困難而救助失敗的問題銀行采取強制措施吊銷經(jīng)營許可證，處置銀行資產(chǎn)，清理債權(quán)債務(wù)，最終使其退出市場，主體滅失的行為?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十九條規(guī)定，銀行業(yè)金融機構(gòu)有違法經(jīng)營、經(jīng)營管理不善等情形，不予撤銷將嚴重危害金融秩序、損害公眾利益的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)有權(quán)予以撤銷?！渡虡I(yè)銀行法》第七十條規(guī)定，商業(yè)銀行因吊銷經(jīng)營許可證被撤銷的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當依法及時組織成立清算組，進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務(wù)。

（七）破產(chǎn)

破產(chǎn)清算是指在債權(quán)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時，為使全體債權(quán)人取得公平受償?shù)臋C會，由法院依照破產(chǎn)法的規(guī)定，強制取得債務(wù)人的財產(chǎn)，并按債權(quán)受償?shù)姆ǘ樞?，按比例分配給債權(quán)人的一種執(zhí)行程序。我國《商業(yè)銀行法》第七十一條規(guī)定，商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的，由人民法院組織國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)等有關(guān)部門和有關(guān)人員成立清算組，進行清算。按照中國人民銀行《防范和處置金融機構(gòu)支付風(fēng)險暫行辦法》第二十七條規(guī)定，依法破產(chǎn)清收是指支付風(fēng)險嚴重、資不抵債的問題銀行在股東放棄救助、或被中國人民銀行行政關(guān)閉后發(fā)現(xiàn)其財產(chǎn)不足清償債務(wù)，且債權(quán)人不同意調(diào)解的，經(jīng)中國人民銀行同意，問題銀行向人民法院申請破產(chǎn)和人民法院經(jīng)過審理后依法宣告其破產(chǎn)和對其進行破產(chǎn)清算的情形。雖然破產(chǎn)在市場經(jīng)濟條件下是市場主體退出市場的最主要的方式，但是鑒于銀行業(yè)的特殊性和蘊含的公共利益，以及破產(chǎn)處理方式產(chǎn)生較大的負外部性，對金融秩序和公眾信心的巨大打擊，破產(chǎn)處理是各國都謹慎采取的退出方式。

五、我國問題銀行市場退出的現(xiàn)狀及存在的問題

1998年6月21日，中國人民銀行決定關(guān)閉海南發(fā)展銀行，停止其一切業(yè)務(wù)活動。這是我國運用市場退出機制關(guān)閉的第一家商業(yè)銀行。從此，我國問題銀行市場退出工作經(jīng)歷了一個逐步探索和完善的過程，積累了寶貴經(jīng)驗。目前，我國問題銀行市場退出還存在著諸多問題，主要包括：

（一）政府干預(yù)過多，政府主導(dǎo)，行政色彩濃厚

當商業(yè)銀行出現(xiàn)因經(jīng)營不善或出現(xiàn)違規(guī)行為而出現(xiàn)資不抵債并最終退出市場時，發(fā)達國家對問題銀行市場退出處置大多遵循市場規(guī)律，較少出現(xiàn)政府行為。一直以來，我國奉行“大而不倒”政策，這樣問題銀行存在退出難的問題，當問題銀行出現(xiàn)資不抵債、瀕臨破產(chǎn)時，政府一般會出面進行干預(yù)。近些年，政府雖允許問題銀行退出市場，但都是由政府牽頭組成風(fēng)險處置領(lǐng)導(dǎo)小組，負責停業(yè)整頓或撤銷銀行的風(fēng)險處置。可以看出在問題銀行市場退出過程中，也帶有很強的行政性。這種做法目的是降低社會成本，減少損失，但實際結(jié)果證明：問題銀行市場退出成為政府行政職能的組成部分，既不符合效率原則，又令政府不堪重負（李金津，2008）。

（二）問題銀行處置手段和路徑單一

從國外發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，處置問題銀行基本方式有緊急救助措施、重組處理和市場退出三種。雖然我國處理問題銀行也嘗試了包括接管、并購、債務(wù)重組、關(guān)閉及破產(chǎn)等多種方式，但目前，我國處置問題銀行主要采取兩種方式：一是由政府指定一家健康金融機構(gòu)托管或者合并有問題的金融機構(gòu)，將風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給健康金融機構(gòu)；二是關(guān)閉問題銀行，由中央銀行提供再貸款用于兌付自然人存款，組織對關(guān)閉的問題銀行進行清算工作。這兩種方式都是由政府作為主體，帶有很強的行政性和局限性。這種處置是以國家信用為依托，而不是以市場原則為基礎(chǔ)，將問題銀行的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了其他健康銀行。雖然通過行政手段強制接收問題銀行可以在短時間內(nèi)高效率化解少數(shù)問題銀行的風(fēng)險，但是銀行系統(tǒng)發(fā)生危機的風(fēng)險可能性依然存在，整體風(fēng)險水平并沒有降低。

（三）問題銀行市場退出規(guī)則不透明、不確定

我國問題銀行市場退出的處置過程未能體現(xiàn)公平與效率原則，沒有遵循“權(quán)利與責任對等，收益與風(fēng)險對稱”的市場游戲規(guī)則。問題銀行的出資人、經(jīng)營者幾乎沒有承擔損失和責任，其示范效應(yīng)形成了較高的道德風(fēng)險。目前形成問題銀行的一個重要原因就是經(jīng)營管理不善和出資人投資動機不純。經(jīng)營管理不善主要表現(xiàn)在：內(nèi)控制度不健全或者內(nèi)控制度執(zhí)行不力；組織體系混亂，缺乏相互制約，高級管理人員未能較好的履行其善良管理人義務(wù)，濫用權(quán)力等行為時有出現(xiàn)。出資人投資動機不純主要表現(xiàn)在：投資人沒有足額出資或者出資后通過各種方式抽回出資額，造成商業(yè)銀行成立之初就沒有足夠的資本金來抵御風(fēng)險和彌補損失；當商業(yè)銀行經(jīng)營出現(xiàn)困難時，投資人不是想方設(shè)法向問題銀行注資挽救，而是采取一些非法手段獲得政府的彌補。在處置問題銀行后，不良高級管理者和不良出資人都沒有承擔相應(yīng)的法律和經(jīng)濟責任，具有較大的負外部性。

（四）存款保險社會“減震器”制度缺失

發(fā)達國家都建立了完善的存款保險制度，在處理問題銀行過程中，存款保險機構(gòu)發(fā)揮了重要的減震器、穩(wěn)定器作用，通過存款保險制度，保護中小儲戶的利益，穩(wěn)定住這部分最容易產(chǎn)生擠兌沖動的因素，從而使由金融機構(gòu)擠兌所引發(fā)的金融恐慌能得到大大緩解。1997年，中國人民銀行成立了存款保險課題組，但至今仍未進入實質(zhì)性的操作階段。在目前處理問題銀行的市場退出個案中也主要采用了“政府兜底”的方式來保證對居民儲蓄存款的支付。如1998年6月21日，中國人民銀行關(guān)閉了海南發(fā)展銀行，并指定中國工商銀行托管海南發(fā)展銀行債權(quán)債務(wù)，對境外債務(wù)和境內(nèi)居民儲蓄存款本金及合法利息保證支付，其余債務(wù)，待組織清算后償還。

（五）問題銀行市場退出的法律不健全，相關(guān)法律可操作性差

我國現(xiàn)行問題銀行市場退出的相關(guān)法律制度不健全。目前，我國關(guān)于問題銀行市場退出相關(guān)法律依據(jù)主要有：《中國人民銀行法》（1995，2003年12月27日修訂）、《商業(yè)銀行監(jiān)督管理法》（2004）、《商業(yè)銀行法》（1995，2003年12月27日修訂）等。但這些法規(guī)中沒有一部是關(guān)于問題銀行市場退出的專門法則，且這些法律條文都過于簡單、分散，對金融機構(gòu)市場退出的方式、方法、標準、程序等內(nèi)容沒有做出明確規(guī)定，沒有形成專門的操作規(guī)范，由此導(dǎo)致在實際工作執(zhí)行中缺乏依據(jù)、操作性差。例如，《商業(yè)銀行法》雖然規(guī)定了商業(yè)銀行的合并、解散、依法撤銷和破產(chǎn)的市場退出的法定形式，但多數(shù)為原則性規(guī)定，很少能在實際中運用。

六、我國問題銀行市場退出的對策建議

（一）建立我國問題銀行危機預(yù)警機制和評估體系

結(jié)合我國商業(yè)銀行經(jīng)營特點，借鑒美國CAMEL的經(jīng)驗，建立我國問題銀行危機預(yù)警評估體系，具體來說就是建立以資本充足率為基礎(chǔ)的快速識別與糾正系統(tǒng)，金融監(jiān)管部門從銀行的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理能力、盈利能力、流動性、市場風(fēng)險等6個方面來對銀行進行綜合考察，對這6個指標的取值進行綜合處理，得出銀行相應(yīng)的風(fēng)險指數(shù)和風(fēng)險等級，必要時可以進行銀行壓力測試，確定銀行整體風(fēng)險水平，使監(jiān)管部門和銀行管理層采取正確措施化解銀行危機，降低銀行面臨的風(fēng)險。

（二）樹立有限政府理念，遵循問題銀行市場化退出原則

要解決政府一包到底的錯誤思想——認為政府是無限政府，市場出現(xiàn)問題，政府應(yīng)該兜底。為保證問題銀行市場退出順利進行，弱化或降低負外部性，必須遵循的退出原則包括依法退出原則、效率與穩(wěn)定原則、準市場化原則、風(fēng)險最小化原則、協(xié)調(diào)配合原則、強制性原則和風(fēng)險轉(zhuǎn)移、分散和補償原則等。問題銀行的市場退出行為，必須在監(jiān)管當局的直接監(jiān)督控制下依法公開進行。在問題銀行市場退出的手段選擇上，通常做法是市場手段和行政手段相結(jié)合。問題銀行市場退出涉及多方當事人，為使問題銀行市場退出平穩(wěn)進行和順利推進，需要金融監(jiān)管當局、財政部門、司法部門相互協(xié)調(diào)配合。問題銀行喪失資本清償能力后，經(jīng)救助與重組失敗后，就必須退出市場，若問題銀行繼續(xù)存在，意味著金融風(fēng)險的擴大，這是監(jiān)管當局所不允許的?？梢?，問題銀行市場退出具有強制性。

（三）適時建立存款保險制度

通過建立存款保險制度，在問題銀行和健康銀行之間建立起一道防范風(fēng)險蔓延的防火墻，同時，為問題銀行的風(fēng)險損失給予補償。在美國、日本、英國等發(fā)達國家都建了存款保險制度，并且在問題銀行市場退出過程中發(fā)揮了巨大減震器作用。在存款保險制度設(shè)計中要有控制道德風(fēng)險的制度安排，還要在存款保險制度設(shè)計中體現(xiàn)強制加入、差別費率和風(fēng)險共擔的原則，注重保持存款保險機構(gòu)的獨立性，互相協(xié)調(diào)，循序漸進。只有這樣，才能建立符合中國國情的存款保險制度，從而在弱化道德風(fēng)險前提下，真正發(fā)揮存款保險制度的減震器功效。

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[責任編輯：李君安]

Research on Exit Path of China’s Problem Bank

CHEN Hua LIU Zhi-wei

Perfect exiting mechanism is an important character of a mature and efficient financial market.The result of market competition is good or bad,market should have entry and exit mechanism,good to win,bad to quit,bank industry should build stable and orderly exit path,error correction mechanism is the important part of perfect market.Compared with developed countries, we are lack of the market-withdrawal practice of problem banks.First,the paper defines the concept of problem bank market-withdrawal;second,it analyzes the experiences of problem bank market-withdrawal of developed countries,and the situations and problems in the market-withdrawal of China’s problem banks;finally the paper specifically analyzes the exit path of China’s problem banks.

problem bank;exit path;mechanism;international comparison;error correction mechanism;revelation

book=46,ebook=91

F830.2

A

1673-8616（2010）06-0046-07

2010-08-13

教育部人文社科研究項目《中國經(jīng)濟刺激計劃的退出時機、路徑與政策優(yōu)化研究》