論公共管理的藝術(shù)價(jià)值

李水金

當(dāng)人們苦于辦理項(xiàng)目審批所耗費(fèi)的時(shí)間、精力與財(cái)力時(shí)，“一站式窗口”、“一條龍服務(wù)”、“政府超市”令人感受到政府工作的程序之美；當(dāng)人們需要向政府申報(bào)繳納稅費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)用或其它相關(guān)費(fèi)用時(shí)，再不需去履行繁瑣的手續(xù)，而只需用鼠標(biāo)在網(wǎng)上輕輕一點(diǎn)就可完成時(shí)，使人體驗(yàn)到現(xiàn)代科技帶來的服務(wù)之美；當(dāng)人們需要親自去政府機(jī)關(guān)咨詢某個(gè)重要事項(xiàng)時(shí)，公共管理者熱情的服務(wù)、文明的用語、優(yōu)雅的形象，讓人享受到事務(wù)辦理中的過程之美。因此，公共行政是一種美，是一種追求卓越的藝術(shù)之美，它和建筑、音樂、藝術(shù)一樣，具有自身的藝術(shù)價(jià)值。正如弗萊德克森所指出的，“從藝術(shù)角度看，公共行政的確是美的。公共組織及其程序擁有美麗而匹配的形式、設(shè)計(jì)、經(jīng)驗(yàn)和語言，正是這種美或潛在的美，吸引了無數(shù)的人來從事公共工作。”[1]

一、為什么要研究公共管理的藝術(shù)價(jià)值

管理的相通性賦予了公共管理的藝術(shù)價(jià)值。以往人們談?wù)摴芾淼乃囆g(shù)性時(shí)，涉及更多的是私營部門管理的藝術(shù)，而很少談及公共部門管理的藝術(shù)，似乎公共部門管理的藝術(shù)性遠(yuǎn)不如私營部門管理的藝術(shù)性那樣受到關(guān)注。事實(shí)上，私營部門管理與公共部門管理從來就沒有清晰地區(qū)分過，二者的管理原理都是建立在一般管理的職能基礎(chǔ)上的，其管理架構(gòu)都以韋伯官僚制理論為基礎(chǔ)，如歐文·休斯指出的那樣，“在20世紀(jì)的大部分時(shí)期，公共部門與私營部門的管理結(jié)構(gòu)或管理風(fēng)格并沒有多大差別”。[2]（P57）20世紀(jì)80年代以來，私營部門管理的明顯成功與公共部門管理的滯后狀況形成鮮明反差，這種反差使人們開始重新認(rèn)識公共部門管理與私營部門管理的關(guān)系，認(rèn)識到公共部門管理與私營部門管理并無實(shí)質(zhì)性差異，私營部門管理的方法、技術(shù)、手段如競爭導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向等同樣可以適用于公共部門。公共部門與私營部門之間并無明顯的界限，管理具有相通性，私營部門管理的藝術(shù)如彈性管理、靈活管理、外包管理、授權(quán)管理、績效管理等同樣可以應(yīng)用到公共部門，因此，公共部門管理的藝術(shù)性應(yīng)當(dāng)受到關(guān)注。

第一，公共管理的藝術(shù)是公共管理者的必備素質(zhì)。公共管理者是公共部門的職業(yè)管理者，代表政府對社會事務(wù)進(jìn)行管理，其涉及面更廣，對社會的影響也更深。因此，如果說私營部門的管理藝術(shù)是私營管理者的一項(xiàng)基本素質(zhì)，那么公共管理者理應(yīng)更加重視公共管理的藝術(shù)。特別是在公共決策過程中，公共管理者的決策藝術(shù)直接影響著決策的質(zhì)量，需要公共管理者“有較強(qiáng)的分寸感和較好的行政藝術(shù)”。[3]傳統(tǒng)上那種“門難進(jìn)、臉難看”的管理方式在很大程度上并非是管理的能力問題，從根本上說是管理的藝術(shù)問題，如果公共管理者注意管理的藝術(shù)，是完全可以克服的。例如在2009年6月發(fā)生的“替誰說話”的事件中，鄭州市規(guī)劃局副局長說出“是準(zhǔn)備替黨說話，還是替老百姓說話？”的驚人之語，固然有其個(gè)人自身素質(zhì)的問題，但從某種角度看，也折射出公共管理者的公共管理藝術(shù)問題，是公共管理者長期缺乏管理藝術(shù)修養(yǎng)的結(jié)果。

第二，公共管理的藝術(shù)有助于政府提高服務(wù)效率，改善服務(wù)形象。隨著全球化和信息技術(shù)的飛速發(fā)展，公眾的期望值在不斷提高，對公共管理的要求不斷提高，評判公共管理的標(biāo)準(zhǔn)也不斷更新，如便利、效率、效益、選擇、多樣性、彈性、參與、人性化、更有競爭力等正在成為評判公共管理的新的關(guān)鍵詞。公共管理的藝術(shù)在公共管理中的作用日益增強(qiáng)，講究和提高公共管理藝術(shù)對于政府提高服務(wù)效率和質(zhì)量作用顯著。“微笑服務(wù)”、“親切服務(wù)”、“一條龍服務(wù)”等從形式到程序的變化大大地改善了政府的服務(wù)形象，更好地滿足了公眾多樣化的服務(wù)需求?？梢哉f公共管理的諸多問題都需要運(yùn)用公共管理的藝術(shù)，例如公共決策、危機(jī)管理、群眾關(guān)系管理、公共服務(wù)、公共管理改革等，這些領(lǐng)域是容易發(fā)生矛盾與沖突的地方，需要更多的管理技巧和管理藝術(shù)，當(dāng)公共管理的藝術(shù)能夠有效地運(yùn)用于這些領(lǐng)域時(shí)，會切實(shí)提高公共管理的效率與質(zhì)量并獲得公眾的信任與支持，從而有效地提高政府的服務(wù)形象。

二、公共管理藝術(shù)價(jià)值的內(nèi)涵

1.公共管理形式上的藝術(shù)價(jià)值

“藝術(shù)在其傳統(tǒng)的表現(xiàn)手段——繪畫、雕塑、音樂、詩歌、建筑——中都體現(xiàn)了一種永恒的特征：形式。組織同樣如此。形式無處不在。”[1]形式總是與特定的形狀聯(lián)系在一起的，如彎曲的線條、球形、螺旋狀、圓柱體、錐形、網(wǎng)絡(luò)形、不對稱型等等，不管是自然界還是社會人造物，形式美都以其獨(dú)特的風(fēng)格給人以美的享受，如精確而有序的蜂房、整齊劃一的動(dòng)物群、錯(cuò)落有致的建筑物、優(yōu)美高尚的人體造型等。公共管理形式上的藝術(shù)價(jià)值主要體現(xiàn)在建筑物外觀設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)設(shè)置及人員形象上。政府建筑物的外觀設(shè)計(jì)會對公共管理的藝術(shù)價(jià)值具有重要的影響，獨(dú)特的建筑風(fēng)格可體現(xiàn)政府良好的藝術(shù)形象，美國白宮建筑物，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的分開設(shè)置預(yù)示著三權(quán)分立的存在，給人以莊嚴(yán)穩(wěn)重的藝術(shù)之美。建筑物的藝術(shù)價(jià)值會在某種程度上影響政府的形象。戈得塞爾在《都市里的組織機(jī)構(gòu)：尋找一個(gè)適當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)》中曾指出：“一些建筑物堅(jiān)定了我們對組織機(jī)構(gòu)最壞的信念：與世隔絕、庸懶惰怠的一群人，躲在他或她的小窗后，一絲不茍地執(zhí)行命令，處理公文。”[1]在結(jié)構(gòu)設(shè)置上，如果組織結(jié)構(gòu)的全部成員都能夠?qū)I(yè)地、創(chuàng)造性地、充滿激情地工作，那么這個(gè)組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置就具有藝術(shù)之美。戴維·奧斯本指出：“如果一個(gè)組織結(jié)構(gòu)是鼓勵(lì)企業(yè)家精神和行為的，那么幾乎人人都可以成為企業(yè)家。反之，如果一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)是鼓勵(lì)官僚主義行為的，則幾乎任何企業(yè)家都會變成官僚主義者?！盵4]（P7）這種鼓勵(lì)企業(yè)家精神的組織結(jié)構(gòu)能夠促使人們高效率地工作，從而具有藝術(shù)之美。在人員形象上，公共管理者的衣著整潔、舉止莊重、面帶微笑、談吐得體、辦事效率等外部形象，都能體現(xiàn)公共管理的藝術(shù)價(jià)值，給人以美的感受。

2.公共管理行為上的藝術(shù)價(jià)值

公共管理行為上的藝術(shù)價(jià)值是指公共管理者在公務(wù)執(zhí)行過程中體現(xiàn)出來的行為美德。這種行為美德一是表現(xiàn)為行政行為中的文明執(zhí)法。行政行為是一種藝術(shù)，這種藝術(shù)是通過公共管理者的具體執(zhí)法行為而體現(xiàn)出來的，這就要求公共管理者在公務(wù)執(zhí)行中要文明執(zhí)法、道德執(zhí)法，充分尊重行為對象的權(quán)利、要求與愿望，使行政行為得到公眾的認(rèn)可并獲得公眾內(nèi)心深處的支持，從而體現(xiàn)公共管理行為上的藝術(shù)價(jià)值。二是表現(xiàn)為公共管理者在行政活動(dòng)中要遵守規(guī)則。遵守規(guī)則是一種美德，要求公共管理者要按照規(guī)章制度辦事，破除人治，實(shí)現(xiàn)法治，同時(shí)要合理合法地處理好行政自由裁量權(quán)，使公共管理體現(xiàn)行為之美。三是表現(xiàn)為公共管理行為的程序之美。要求公共管理者在公共管理過程中要尊重公民的知情權(quán)，實(shí)行政務(wù)公開，防止暗箱操作，讓公共管理者的行政行為暴露在陽光下，體現(xiàn)陽光行政的藝術(shù)之美。四是表現(xiàn)為公民對公共管理的參與之美。一個(gè)專制的行政行為是談不上美德的，相反，一個(gè)民主的行為則能體現(xiàn)公共行政的藝術(shù)之美。這就要求公共管理者要充分尊重公民在公共事務(wù)中的參與權(quán)，讓公民能夠參與公共事務(wù)的管理，利用眾人的智慧解決公共問題，防止獨(dú)斷專行，從而使公共管理行為獲得公眾更多的支持與擁護(hù)。

3.公共管理精神上的藝術(shù)價(jià)值

精神美是公共管理的最高追求，也是公共管理藝術(shù)價(jià)值的核心，沒有精神美，公共管理的藝術(shù)價(jià)值將失去道德的屏障。公共管理精神上的藝術(shù)價(jià)值主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

一是公共管理的道德美。公共管理的道德價(jià)值將對整個(gè)社會起著示范作用，這就要求公共管理者在日常管理過程中要樹立道德理念，在執(zhí)行公務(wù)中要忠于職守、遵紀(jì)守法、勤政為民、清廉正直、重視倫理，從而體現(xiàn)公共管理的道德之美。二是公共管理的價(jià)值美。價(jià)值美是公共管理的重要美德，價(jià)值美要求公共管理要充分追求社會的公正、公平、民主、正義等憲政價(jià)值，從而體現(xiàn)公共管理的公共性，有效地保護(hù)公民的權(quán)益，維護(hù)社會正義，體現(xiàn)公共行政崇高的價(jià)值之美。三是公共管理的人文關(guān)懷之美。公共管理要具有樂善好施的精神，體現(xiàn)公共管理的仁厚與關(guān)懷精神，費(fèi)雷德里克森指出：“公共行政的精神是建立在所有公民的樂善好施的道德基礎(chǔ)之上的?！盵5]（P204）四是表現(xiàn)為公共管理的變革之美。變革是一種精神，也是一種藝術(shù)之美，變革之美之所以為美，是因?yàn)椤叭说膶徝酪庾R是流動(dòng)的，變化的”。[6]（P411）這種流動(dòng)的美就體現(xiàn)在公共管理的不斷變革之中，一潭死水是激不起任何藝術(shù)價(jià)值的，只有不斷地創(chuàng)新和變革，才能使公共行政閃現(xiàn)出動(dòng)態(tài)之美，正如弗萊德克森所說，“當(dāng)組織實(shí)現(xiàn)了重大改變的時(shí)候，組織中就會產(chǎn)生最美的瞬間?！盵1]

三、提高公共管理藝術(shù)價(jià)值的有效途徑

1.通過變革與創(chuàng)新不斷提高政府的藝術(shù)形象

通過變革與創(chuàng)新來提高政府的藝術(shù)形象，需要從以下幾方面入手。一是要通過變革來實(shí)現(xiàn)對物的形象設(shè)計(jì)。例如，政府建筑物的顏色、位置、風(fēng)格以及辦公室的具體設(shè)計(jì)等都會影響到人們的直覺形象，因此，從物的方面來改變政府的藝術(shù)形象是提高公共管理藝術(shù)價(jià)值的重要一環(huán)。二是要通過變革來設(shè)計(jì)良好的組織結(jié)構(gòu)形象。通過結(jié)構(gòu)的變革，克服傳統(tǒng)上的機(jī)構(gòu)臃腫、部門主義、本位主義、各自為政等，在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上充分體現(xiàn)“便民化”、“親民化”、“彈性化”、“靈活化”、“扁平化”等，使公民和政府的距離更小、服務(wù)更便捷、辦事更有效率，從而體現(xiàn)公共管理結(jié)構(gòu)上的藝術(shù)價(jià)值。三是要通過變革來設(shè)計(jì)良好的程序形象。通過對政府的業(yè)務(wù)流程再造，減少不具有創(chuàng)新價(jià)值的環(huán)節(jié)。通過設(shè)立“政府超市”、“公共大廳”等提供“無縫隙服務(wù)”、“一條龍服務(wù)”、“親切化服務(wù)”、“均等化服務(wù)”。總之，通過不斷提高政府公共服務(wù)的美譽(yù)度，實(shí)現(xiàn)公共管理的藝術(shù)價(jià)值。四是要通過變革與創(chuàng)新來重新設(shè)計(jì)人的形象。公共管理者的衣著、談吐、接待、禮儀等都能體現(xiàn)公共管理的藝術(shù)價(jià)值，因此，要努力改善公共管理者的服務(wù)形象，讓公民在和政府交往過程中感受到公共管理藝術(shù)之美的存在?？傊?，通過變革與創(chuàng)新來改善政府的藝術(shù)形象，是提高公共管理藝術(shù)價(jià)值的重要一環(huán)，必將激發(fā)公共管理的活力，從而得到公民對政府的真心擁護(hù)和愛戴。

2.通過政府美德的提升來提高公共管理的藝術(shù)品質(zhì)

公共管理的藝術(shù)之美首先表現(xiàn)為政府的美德，其一舉一動(dòng)、一言一行都對社會產(chǎn)生示范作用，政府如果辦事公道、講究誠信、重視倫理、崇尚正義，那么社會也會以這些美德為榜樣；相反，如果政府暗箱操作、貪污腐化、不講誠信、追求私利，那么整個(gè)社會的道德水平也會下降。正如霍爾巴赫在《自然政治論》中指出的：“再也沒有什么東西能夠像政府那樣對人民的風(fēng)俗習(xí)慣產(chǎn)生如此直接的影響?！闲邢滦?，人民總是仿效他們的統(tǒng)治者的生活方式”，以至“在不道德國王的統(tǒng)治下，惡德本身也變得高尚起來”。[7]（P330）政府美德的提升，重要的是要使政府建立在高尚道德的基礎(chǔ)之上，政府不應(yīng)僅注重效率和經(jīng)濟(jì)，更重要的是要關(guān)注政治上的代表性，增強(qiáng)政治回應(yīng)性；政府也不應(yīng)僅關(guān)注公共行政的管理價(jià)值，還應(yīng)關(guān)注社會正義、平等、民主、法治等憲政價(jià)值；政府不僅要高效優(yōu)質(zhì)地履行公共職責(zé)，還應(yīng)富有愛心和責(zé)任感，成為社會風(fēng)氣的引領(lǐng)者，從而體現(xiàn)出崇高的藝術(shù)品質(zhì)。此外，政府美德的提升還體現(xiàn)為對“善業(yè)”的追求。善業(yè)，即政府的一種“樂善好施”的精神，“善業(yè)”是公共管理藝術(shù)價(jià)值的靈魂，是公共管理追求的終極目標(biāo)，正如亞里士多德指出的，“所有共同體都是為著某種善而建立的（因?yàn)槿说囊磺行袨槎际菫橹麄兯J(rèn)為的善），很顯然，由于所有共同體旨在追求某種善，因而，所有共同體中最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善?！盵8]（P1）一個(gè)追求“善業(yè)”的政府，必將是一個(gè)公正公平的政府，一個(gè)民主法治的政府，一個(gè)充滿正義的政府，一個(gè)具有崇高藝術(shù)價(jià)值的政府。

3.通過公共管理者行為方式的轉(zhuǎn)變來提升公共管理的藝術(shù)魅力

公共管理者的行為方式因其所固有的權(quán)威性、政策性和導(dǎo)向性，會對整個(gè)社會產(chǎn)生明顯而持久的輻射作用和誘導(dǎo)作用，其舉手投足無不關(guān)系和影響著整個(gè)社會的辦事習(xí)慣、道德水準(zhǔn)和思維觀念，并進(jìn)而影響到整個(gè)社會的精神風(fēng)貌。因而，要使公共管理者的行為體現(xiàn)藝術(shù)價(jià)值，就必須實(shí)現(xiàn)公共管理者行為方式的轉(zhuǎn)變，具體說來體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

一是要使公共管理者的行為體現(xiàn)文明性。要求公共管理者要注重執(zhí)法藝術(shù)，充分尊重行為對象的權(quán)利，減少粗暴、專制及命令、歧視行為。二是要使公共管理者的行為體現(xiàn)規(guī)范性。要求規(guī)則面前人人平等，公共管理者要嚴(yán)格按照規(guī)章辦事，破除執(zhí)法中的隨意行為，切實(shí)保護(hù)行為對象的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)由人管人到制度管理人的轉(zhuǎn)變。三是要使公共管理者的行為體現(xiàn)人道性。人道性要求公共管理者要提倡人道、反對霸道，提倡人性、反對獸性。要求公共管理行為要體現(xiàn)“人本精神”，視人本身為最高價(jià)值，把人當(dāng)人看，充分理解尊嚴(yán)，關(guān)心和信任行為對象，了解他們的需求，傾聽他們的呼聲，反映他們的心聲，使人性、人權(quán)得到普遍的維護(hù)。要承認(rèn)行為對象具有平等的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利，公正公平地對待當(dāng)事人，重視弱勢群體利益的保護(hù)，并為其提供表達(dá)利益的通道。同時(shí)還要求公共管理者要注重工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾，講實(shí)話，辦實(shí)事，誠實(shí)守信，讓人的人格精神得到充分體現(xiàn)，從而使公共管理者的行為充分體現(xiàn)人性之美。

4.通過提高公共管理者的藝術(shù)能力與藝術(shù)修養(yǎng)來實(shí)現(xiàn)公共管理的藝術(shù)價(jià)值

這里的藝術(shù)能力與藝術(shù)修養(yǎng)是指公共管理的藝術(shù)能力與藝術(shù)修養(yǎng)。公共行政的日常事務(wù)是通過公共管理者的公共活動(dòng)來履行的，因此，公共管理者處置公共問題的藝術(shù)能力與藝術(shù)修養(yǎng)直接影響到公共行政的藝術(shù)價(jià)值，其言談舉止無不反映著政府的形象及公眾的審美情操，其在執(zhí)行公務(wù)過程中所體現(xiàn)出來的責(zé)任感、忠誠感及奉獻(xiàn)精神將使公共管理具有崇高的藝術(shù)之美。只有具有美好、和諧、高尚心靈及道德情操的公共管理者，才能有效地實(shí)現(xiàn)公共管理的藝術(shù)價(jià)值，因此，加強(qiáng)公共管理的藝術(shù)修養(yǎng)、提高個(gè)人處置公共問題的藝術(shù)能力是實(shí)現(xiàn)公共管理藝術(shù)價(jià)值的必經(jīng)途徑。這就要求公共管理者將公共管理工作作為一種藝術(shù)的實(shí)踐過程來看待，要象對待藝術(shù)作品一樣來對待自己所從事的職業(yè)，認(rèn)真、忠實(shí)、公正公平地履行職責(zé)。公共管理者要加強(qiáng)自身的文化素養(yǎng)，提高自身素質(zhì)，在言談舉止之間透出美的情操，使服務(wù)對象在接受公共服務(wù)的過程中得到美的熏陶，從而增強(qiáng)對公共管理的支持。公共管理者要樹立全心全意為人民服務(wù)的理想，牢記“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，將自己的理想與天下百姓的命運(yùn)結(jié)合起來，從而使公共管理的藝術(shù)價(jià)值得到真正有效地體現(xiàn)。

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