論開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位

王艷玲

論開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位

王艷玲

關(guān)于開(kāi)民區(qū)管理會(huì)的法律地位，認(rèn)為應(yīng)將其界定為地方政府的派出機(jī)關(guān)。建議積極推進(jìn)相關(guān)立法，明確開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位，并加強(qiáng)其在職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制和管理模式等方面的制度建設(shè)，以適應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

開(kāi)發(fā)區(qū)；開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)；派出機(jī)關(guān)

目前，我國(guó)共有107個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，其中54個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和53個(gè)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，分別由商務(wù)部和科技部分而治之。20多年來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)這種模式為我國(guó)的改革開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了積極貢獻(xiàn)。然而，目前對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理還存在許多尚待解決的問(wèn)題，其中開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的主體地位不明是其核心所在。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的現(xiàn)狀

開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)堅(jiān)持“小政府、大服務(wù)”的原則，以精簡(jiǎn)高效的機(jī)構(gòu)提供了優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)，這在開(kāi)發(fā)區(qū)迅速壯大的過(guò)程中起到了至關(guān)重要的作用。然而，隨著開(kāi)發(fā)區(qū)改革的進(jìn)一步深化，其管理委員會(huì)的一些問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。

（一）行政授權(quán)不到位，宏觀(guān)控制缺乏力度

開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)雖然擁有省 (市)級(jí)經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)限，但在實(shí)際運(yùn)作中存在著較多困難，矛盾較為突出。其主要原因是開(kāi)發(fā)區(qū)的管理權(quán)限是切塊下放的，一般都是在開(kāi)發(fā)建設(shè)需要的時(shí)候，才下放某一塊權(quán)力，缺乏整體性的綜合協(xié)調(diào)管理力度。而且，一部分關(guān)鍵的管理權(quán)力還是沒(méi)有下放給開(kāi)發(fā)區(qū)。許多地方實(shí)行省(市)有關(guān)部門(mén)委托授權(quán)，實(shí)行“備案制”或合議小組審批制等，實(shí)際上辦事程序一點(diǎn)未減，仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下傳統(tǒng)的做法，使本應(yīng)高效、簡(jiǎn)約的工作機(jī)制人為地復(fù)雜化［1］。

（二）權(quán)限范圍模糊，關(guān)系不順

主要表現(xiàn)在：(1)開(kāi)發(fā)區(qū)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限不清，管理主體不明確。如何管理，歸誰(shuí)管理，一直沒(méi)有理清；有的開(kāi)發(fā)區(qū)歸經(jīng)貿(mào)委管，有的直接歸市政府管理。從中央到省、到市，缺乏一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的機(jī)構(gòu)。這樣的管理造成上下關(guān)系不順，許多重大事情不能及時(shí)決策［2］。(2)開(kāi)發(fā)區(qū)與當(dāng)?shù)卣块T(mén)管理權(quán)限劃分不清。由于開(kāi)發(fā)區(qū)管理權(quán)限沒(méi)有固定化和法制化，各部門(mén)往往根據(jù)形勢(shì)的變化，將黨委、政府賦予開(kāi)發(fā)區(qū)的權(quán)力逐漸回收，在這種情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)不再是一級(jí)辦事機(jī)構(gòu)，而成了一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

以上問(wèn)題可以歸結(jié)為開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位不明確。迄今為止還沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的法規(guī)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)予以全面準(zhǔn)確的規(guī)定，開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的主體地位不明，在實(shí)踐中和現(xiàn)行法律制度中對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的主體地位也有不同的看法和做法［3］。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)法律地位探討

開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位，涉及其職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制等一系列問(wèn)題，但其核心在于開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的行政主體類(lèi)型的定位。學(xué)界一般都承認(rèn)其具備行政主體資格，能獨(dú)立作為行政訴訟的被告，但對(duì)于其屬于行政主體類(lèi)型中的哪一種，各方的認(rèn)識(shí)卻有所不同。有人認(rèn)為其屬于“法律、法規(guī)授權(quán)組織”［4］，也有人認(rèn)為它是地方政府設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)。

(一)對(duì)現(xiàn)存各種觀(guān)點(diǎn)的分析

一是開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)可否界定為“法律、法規(guī)授權(quán)組織”？法律、法規(guī)授權(quán)組織是指依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職能的非國(guó)家行政機(jī)關(guān)組織［5］。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)授權(quán)的情況，非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織大致可歸納為下述幾類(lèi)：基層群眾性自治組織，行業(yè)組織，工青婦等社會(huì)團(tuán)體，事業(yè)與企業(yè)組織及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)。開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)盡管在我國(guó)行政序列中沒(méi)有明確的法律地位，但這并不能改變其在實(shí)踐中作為一個(gè)行政機(jī)關(guān)的事實(shí)，因?yàn)閺钠渎氊?zé)權(quán)限、人員編制、管理模式等角度來(lái)看，它完全是一個(gè)行政機(jī)關(guān)。把一個(gè)行使諸多行政職權(quán)、在實(shí)踐中儼然是一個(gè)政府性質(zhì)的機(jī)關(guān)界定為“法律、法規(guī)授權(quán)組織”是明顯不妥的。

二是開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)可否界定為政府職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)？派出機(jī)構(gòu)是政府職能部門(mén)根據(jù)行政管理的需要而在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的、代表該職能部門(mén)管理某項(xiàng)專(zhuān)門(mén)行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。例如公安、稅務(wù)、工商等職能部門(mén)的公安派出所、稅務(wù)所、工商所等。派出機(jī)構(gòu)在成立之時(shí)并無(wú)行政法上的主體資格，而是要依法律、法規(guī)的具體授權(quán)規(guī)定，才能判斷其是否能成為行政主體［6］。開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)有自己明確的行政管理范圍，有自己獨(dú)立的行政經(jīng)費(fèi)，有自己獨(dú)立的行政編制，能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，所以它是一個(gè)全新的行政主體，是改革開(kāi)放過(guò)程中出現(xiàn)的一種新主體、新事物，不能把它與通常意義上的派出機(jī)構(gòu)相提并論，二者之間有著本質(zhì)的區(qū)別［7］。

三是開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)可否界定為“行政機(jī)關(guān)委托的組織”？受委托組織是指受行政機(jī)關(guān)委托行使一定行政職能的非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織。受委托組織不是行政主體，它行使一定職能必須以委托行政機(jī)關(guān)的名義，且由委托行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為向外部承擔(dān)法律責(zé)任。開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為是以自己的名義，一般情況下也能獨(dú)立承擔(dān)法律后果，所以，與受委托組織有著本質(zhì)的區(qū)別。

（二）本文持有的觀(guān)點(diǎn)分析

關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的具體管理體制與職能，《國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》（征求意見(jiàn)稿）界定為：“國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行管理委員會(huì)的管理體制。管委會(huì)作為所在省或市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)關(guān)，代表所在省或市人民政府對(duì)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理?！憋@然，在法律沒(méi)有對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作統(tǒng)一界定的情況下，在學(xué)理上將其界定為一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)更符合現(xiàn)實(shí)情況。

首先，地方人民政府的派出機(jī)關(guān)是指縣級(jí)以上地方人民政府因工作需要，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的，承擔(dān)該區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)行政事務(wù)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)［8］?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第68條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。”對(duì)于省、自治區(qū)人民政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的派出機(jī)關(guān)，地方組織法并沒(méi)有規(guī)定其特定的名稱(chēng)，因而無(wú)論是原來(lái)的“行政公署”還是現(xiàn)在的“管理委員會(huì)”都是可以的。

其次，開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)與其他派出機(jī)關(guān)出現(xiàn)的原因是相同的，都是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密不可分的?！秶?guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理暫行辦法》規(guī)定：“開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為開(kāi)發(fā)區(qū)日常管理機(jī)構(gòu)，可以行使省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府所授予的省市級(jí)規(guī)劃、土地、工商、稅務(wù)、財(cái)政、勞動(dòng)人事、項(xiàng)目審批、外事審批等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理”。各個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)條例都規(guī)定了開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)廣泛的管理范圍。

最后，雖然開(kāi)發(fā)區(qū)條例大多規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)是派出機(jī)構(gòu)，但是開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)大多都是以行政主體的面目出現(xiàn)的，將省、自治區(qū)政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)定位為派出機(jī)關(guān)有利于政府放權(quán)，也有利于開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)依法行使職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

三、完善開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的構(gòu)想

(一)制度設(shè)計(jì)

1.理順與相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)的關(guān)系。明確規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)接受開(kāi)發(fā)區(qū)所在市政府的領(lǐng)導(dǎo)，開(kāi)發(fā)區(qū)所設(shè)工作機(jī)構(gòu)接受開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受上級(jí)人民政府工作部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，劃分它們之間的管理事項(xiàng)和權(quán)限，避免其在處理與上級(jí)政府部門(mén)關(guān)系的過(guò)程中“剪不斷，理還亂”的尷尬［9］，這也有利于上級(jí)政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

2.規(guī)定機(jī)構(gòu)設(shè)置的條件和程序，明確領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制。在法律中明確規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件和程序，把機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)交由地方權(quán)力機(jī)關(guān)行使，相關(guān)的議案由人大常委會(huì)審議；避免管理委員會(huì)隨著管理范圍的擴(kuò)大、事項(xiàng)的增加而隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)和人員。

3.進(jìn)一步下放權(quán)力，賦予體制創(chuàng)新的試驗(yàn)權(quán)。上級(jí)政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際需要，適當(dāng)下放若干權(quán)力交由開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)行使，在外資項(xiàng)目的審批、行政綜合執(zhí)法體制改革等方面賦予開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)更靈活的政策。賦予其在行政管理體制改革和創(chuàng)新方面更多的試驗(yàn)權(quán)，允許其在不違反上位法規(guī)定的前提下大膽進(jìn)行試驗(yàn)。

（二）立法思考

其一，修改我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，明確開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為各級(jí)政府派出機(jī)關(guān)的行政主體地位，將開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)納入國(guó)家行政組織序列，同時(shí)修改該法關(guān)于派出機(jī)關(guān)的規(guī)定，明確較大的市、設(shè)區(qū)的市經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立市政府的派出機(jī)關(guān)，代表市政府管理相關(guān)事務(wù)。

其二，由全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)組織制定《開(kāi)發(fā)區(qū)法》，明確開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)應(yīng)具有的基本職權(quán)職責(zé)。應(yīng)由“開(kāi)發(fā)區(qū)法”明確規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)相對(duì)獨(dú)立于地方政府的財(cái)權(quán)，規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)的稅費(fèi)收入形成開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政，并且規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政支出的種類(lèi)、條件和幅度，開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)有權(quán)在法定范圍內(nèi)裁量決定，并且擁有對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的公共財(cái)產(chǎn)的管理權(quán)。對(duì)于組織人事權(quán)，開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)可以依法并根據(jù)需要設(shè)立精簡(jiǎn)、高效的工作機(jī)構(gòu)，按規(guī)定權(quán)限任免和獎(jiǎng)懲開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)機(jī)構(gòu)和所屬單位的工作人員。

其三，除了“開(kāi)發(fā)區(qū)法”之外，應(yīng)該形成一個(gè)有關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)的有機(jī)統(tǒng)一的法律體系，確定職權(quán)行使的程序，明確違反職權(quán)和濫用職權(quán)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位問(wèn)題，不僅涉及開(kāi)發(fā)區(qū)自身的法律制度，同時(shí)更是我國(guó)地方行政組織法律體系中的重要環(huán)節(jié)。解決開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位及其相關(guān)問(wèn)題，必須結(jié)合我國(guó)行政體制改革和行政組織法律制度的完善進(jìn)行綜合研究，盡快實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)地位及其相關(guān)問(wèn)題的法定化、制度化，以適應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]王秀娥.我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)行政管理體制改革的現(xiàn)狀及對(duì)策[J].牡丹江師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲社版),2006(2).

[2]張振川.論開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展及其行政管理體制改革[J].東岳論叢,1997(2).

[3]鐘芳.開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的主體地位研究[J].海南大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版,2007(4).

[4]郭會(huì)文.國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格[J].法學(xué), 2004(11).

[5]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2005:138.

[6]方世榮,石佑啟.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005:74.

[7]周會(huì)德.經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的行政主體[J].法學(xué)雜志,1997(6).

[8]周佑勇.行政法原論[M].北京:中國(guó)方正出版社,2005:119.

[9]潘波.開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位[J].行政法學(xué)研究,2006(1).

D921.12

A

1673-1999（2010）16-0049-02

王艷玲,女,湖北襄樊人,中南民族大學(xué)（湖北武漢430074）法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)2008級(jí)研究生。

2010-05-01