《村委會組織法》修訂中的幾個問題研究

謝振東

《村委會組織法》修訂中的幾個問題研究

謝振東

《中華人民共和國村民委員會組織法》正式實施10多年來，為我國農(nóng)村村民自治提供了可靠的法律依據(jù)，同時也開創(chuàng)了我國民主建設(shè)發(fā)展的新局面。然而，該法在基層適用中存在一定的缺陷，因此應(yīng)修訂并完善，使我國基層村民的自治走向法治的保障體系。

妨礙選舉；村委會；黨支部

我國農(nóng)村實行村民自治，即由村民民主選舉村委會組成人員。村民自治所依據(jù)法規(guī)可以分成兩個階段：第一階段是1988年6月1日頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》法規(guī)，該法規(guī)當(dāng)時并沒有在全國農(nóng)村展開實施。另一階段是1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》），該法規(guī)在全國實行。在這20多年中，我國的村民自治有了長足的發(fā)展，告別過去“三級”人民公社的管理制度。然而，在我黨大力發(fā)展社會主義民主法治的過程中，基層自治的發(fā)展卻被一些問題所困擾著。

正如鄧小平強調(diào)：“舊中國留給我們的封建傳統(tǒng)比較多，民主法治傳統(tǒng)比較少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項制度，法治很不完備，也不受重視。”［1］江澤民同志在黨的十五大報告中指出，擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐。進入新世紀，以胡錦濤為首的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，明確提出：“強調(diào)要在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善符合中國國情的農(nóng)村基層治理機制，包括建立健全既保證黨的領(lǐng)導(dǎo)又保障村民自治權(quán)利的村級民主自治機制。”［2］可見，基層民主建設(shè)一直都是我黨領(lǐng)導(dǎo)人所重視的頭等大事。事實也證明，完善基層民主法治是幾億農(nóng)民的福祉。因此，科學(xué)編制新農(nóng)村建設(shè)法治規(guī)劃并完善配套監(jiān)督機制是十分重要的。

2009年，十一屆全國人大常委會第十二次會議初次審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(修訂草案)》(以下稱《修訂草案》)，并向社會公開征求意見，筆者擬就《村民委員會組織法》的幾個修訂問題闡述一下個人的看法。

一、完善妨礙選舉條款，保護村民合法權(quán)利

《修改草案》第十七條規(guī)定：以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會成員的無效；對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權(quán)向縣級人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府舉報，由縣級人民代表大會常務(wù)委員會、人民政府做出認定，并責(zé)成有關(guān)機關(guān)依法處理。而《村委會組織法》第十五條規(guī)定：以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)負責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無效。顯然，《修訂草案》第十七條的規(guī)定與《村民委員會組織法》第十五條的規(guī)定相比，增加了妨礙選舉的行為，并進一步明確由縣級人大常委會、政府認定、解決。但在實際的操作過程中，仍存在以下問題：

第一，對構(gòu)成“妨礙選舉”的行為列舉不周全，導(dǎo)致查處不力?！缎抻啿莅浮返谑邨l雖然將暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等“妨礙選舉”的行為羅列了出來，但在選舉的實踐中，有些行為明明是妨礙選舉的行為，結(jié)果卻因沒有法律規(guī)定或規(guī)定不明而無法追究。例如“賄選”行為，這種行為不但違背村委會選舉的公平、公正原則，而且會挫傷廣大村民依法參與選舉的積極性。

民政部門曾建議將“賄選”寫入村委會組織法修訂草案之中，并早在2005年以《通知》的形式給“賄選”予以了界定?！锻ㄖ贩Q，“候選人及其親友直接或指使他人用金錢、財物或其他利益收買本村選民、選舉工作人員或其他候選人的行為即為賄選?！边z憾的是，這次草案修改仍沒有把“賄選”列入第十七條之中，主要是因為賄選行為的認定存在很大難度。“一方面，到底候選人怎樣的行為將被界定為賄選，目前尚沒有定論；另一方面，掌握賄選的確鑿證據(jù)是很困難的，一般舉報者無法提出核心證據(jù)，從而導(dǎo)致整個行為的性質(zhì)難以判定?！保?］筆者建議，應(yīng)明確將“賄選”定為妨礙選舉行為。因為“賄選”在基層選舉實踐中普遍存在，已是眾所周知的秘密。那些通過“賄選”而當(dāng)上村官的人，他們當(dāng)選后，有可能為撈回“投入”而導(dǎo)致腐敗。

對“賄選”的界定，我們不妨參見我國香港特區(qū)《選舉(舞弊及非法行為)條例-SECT 2》釋義對賄選中的“利益”所做的解釋。該法認為，“利益”是指：(1)任何有值代價、饋贈或借貸；(2)任何職位、受雇工作或合約；(3)支付、免卻、解除或了結(jié)全部或部分義務(wù)；(4)行使或不行使權(quán)利或權(quán)力；(5)履行或不履行職責(zé)；(6)任何優(yōu)待（包括予以維護使免受已招致或預(yù)期招致的法律責(zé)任；予以維護使免遭已采取或可能采取的紀律、民事或刑事法律程序起訴）；(7)任何其它服務(wù)(義務(wù)服務(wù)及提供娛樂除外)，但如某項選舉捐贈的詳情已在提交有關(guān)主管當(dāng)局的選舉申報書內(nèi)提供，則“利益”一詞并不包括該項選舉捐贈［4］。雖然從一般意義上講，香港與大陸實行“一國兩制”，但并不妨礙我們對其法律的借鑒。一方面，它對我國立法的細化有利，另一方面，它對保護村民基層自治有一定的積極意義。

第二，救濟主體的可操作性不強。從《修訂草案》第十七條看，糾正的主體縮小到縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府，并由縣級人大會常務(wù)委員會、人民政府做出認定，并責(zé)成有關(guān)機關(guān)依法處理。

該《修訂草案》出于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也常常是妨礙選舉的行為主體之考慮，所以排除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府為救濟主體的規(guī)定。問題是，舉報人對縣級人大常委或縣人民政府做出的妨礙選舉處理不滿意，應(yīng)當(dāng)如何救濟呢？筆者認為，應(yīng)明確規(guī)定只由縣級人民政府認定，因為對政府的認定決定，村民如果不服可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。而對這些訴訟的審理結(jié)果是否公正，各級人大及其常委會則可以通過監(jiān)督的方式要求其改正。同樣，村民救濟納入行政與司法救濟范圍，有助于緩解上訪壓力，維護村民的合法利益。

第三，對舉報人的保障沒有作具體規(guī)定。我國《憲法》第四十一條第二款規(guī)定：“對于公民的申訴、控告或檢舉活動，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責(zé)處理，任何人不得壓制和打擊報復(fù)?！薄缎淌略V訟法》第四十九條、《刑法》第三○七條第一款“妨害作證罪”和第三○八條“打擊報復(fù)證人罪”，在刑事犯罪上都對證人的保護做了相關(guān)規(guī)定。在倡導(dǎo)人權(quán)保障的當(dāng)代社會，法律不僅要加強對刑事證人權(quán)利保障，還應(yīng)該強化對民事及行政證人的權(quán)利保護。既然民主監(jiān)督是基層自治的重要保障手段，建議在政府相關(guān)部門內(nèi)部設(shè)立專門的舉報人保護機構(gòu)，負責(zé)舉報人安全保障的具體事務(wù)，做到事先針對性的防范與處置和事后的保護與懲罰相結(jié)合，解決舉報妨礙選舉人的后顧之憂。

二、理順村委會地位，防止集體財產(chǎn)流失

《修訂草案》第二條規(guī)定，村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。它不是一級政權(quán)機構(gòu)，而是基層政權(quán)（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）之下的群眾性的自治組織。比照現(xiàn)行《村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會的地位仍然定性為基層自治組織。按照現(xiàn)行《村民委員會組織法》與《修訂草案》的規(guī)定，在村民內(nèi)部，自治機關(guān)包括村民會議、村民委員會，村民會議是村民自治組織的最高權(quán)力機關(guān)。村委會附屬于村民大會，村委會是村民自治體中的執(zhí)行機關(guān)，其職責(zé)是對本村公共事務(wù)進行管理，其中包括對集體財產(chǎn)的管理。按照我國《民法通則》第七十四條第一款的規(guī)定，農(nóng)村集體財產(chǎn)的所有權(quán)屬于一定范圍內(nèi)的勞動群眾集體。作為代表機關(guān)，村委會及其成員的義務(wù)是以實現(xiàn)集體利益為目的。

從《修訂草案》第八條第三款的規(guī)定看，對集體產(chǎn)權(quán)的規(guī)定仍然沒有突破，但從《修訂草案》第二十七條關(guān)于“村民委員會應(yīng)當(dāng)實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制”的規(guī)定來看，又將村委會定為村里的決策機構(gòu)，這有可能將村委會這一辦事組織變成實際上的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)合一的權(quán)力實體。

如果根據(jù)《修訂草案》的規(guī)定，村民對村集體財產(chǎn)的監(jiān)督顯得乏力，缺少實際有效性。村級財物管理主要是村民自治，實行財物公開，由村民民主監(jiān)督；村民委員會管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)所需要的費用，都要由村民會議討論決定，并由村民實施監(jiān)督。但從過去的經(jīng)驗看，村委會是集體的資源性資產(chǎn)以及村辦企業(yè)、其他固定資產(chǎn)的實際管理和支配者，村干部自然成為村經(jīng)濟組織的負責(zé)人。村集體財產(chǎn)之所以會大量流失，正是由于產(chǎn)權(quán)不夠明晰造成的。在這里我們可以套用一段話來說明：“集體”不是一個人，它無法充當(dāng)產(chǎn)權(quán)的人格化代表，而所有權(quán)從來不是空洞的，它必須靠財產(chǎn)的支配權(quán)和收益權(quán)來實現(xiàn)。在既無法參與資產(chǎn)處置又無法控制收入分配的情況下，那個被稱作“集體”的終極所有人只能是一個虛擬的所有者，而那個自稱為“村委會”的受托人永遠因失去制約而異化為驕橫的主人［5］。

三、堅持基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，明確其核心地位

《修訂草案》第四條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”在這條中，村黨組織與村民大會、村黨組織與村民委員會之間的權(quán)力關(guān)系含混不清，由此可能導(dǎo)致既削弱村民自治，也難以真正有效實現(xiàn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。從實際情況看，村委會的組成人員是通過民主選舉當(dāng)選的，村委會的權(quán)利來自于村民，黨支部的權(quán)利應(yīng)來源于黨。根據(jù)黨章規(guī)定，村支書可以被上級黨委指派，或是本村黨員選舉，顯然與村委會是兩個不同的體系。盡管該條指明了基層黨組織的三項任務(wù)，但現(xiàn)實中往往會出現(xiàn)以下三種情況：(1)支部成員都沒有進入村委，村委與支部是兩套班子；(2)黨支部書記被選為村主任，支書與主任“一肩挑”；(3)黨支部書記或支部成員選入村委，但不是村主任。

從《修訂草案》的相關(guān)規(guī)定可以看出，村民自己管理自己依據(jù)的是憲法和法律的支持和保障，黨支部不能干預(yù)村民的選舉和自治權(quán)利，它是通過黨章和該法來發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的。從理論講，村支部能否進入村委會，并不影響其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因為村委會要接受村民監(jiān)督，村支部成員既是村民又是村民利益的代表，村支書是當(dāng)然的監(jiān)督主體也是被監(jiān)督主體。但如果出現(xiàn)村支書、村主任“一肩挑”的局面，那么黨的監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)就失去了意義。筆者認為，村支書不當(dāng)村委會主任為好?；鶎狱h組織應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實際情況，緊密聯(lián)系村民，對村委會自治工作進行支持和監(jiān)督，從根本上發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。

[1]鄧小平選集:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:332.

[2]胡錦濤.進一步完善符合中國國情農(nóng)村基層治理機制[EB/OL] http://www.gov.cn/ldhd/2009-11/10/content_1461089.htm

[3]人民網(wǎng)[EB/OL].http://leaders.people.com.cn/GB/10413402.html.

[4]香港條例之選舉(舞弊及非法行為).第554章第2部分[EB/OL]http://www.hklii.org/hk/legis/ch/ord/554/

[5]魯?shù)?國企巨富陷民于水火人民只能是虛擬所有者.鳳凰財經(jīng)[EB/OL]http://finance.ifeng.com/opinion/zjgc/20100323 /1955885.shtml.

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D921.12

A

1673-1999（2010）16-0045-02

謝振東（1978-），湖北人，中共江蘇省委黨校（江蘇南京210004）法政教研部碩士研究生，研究方向為憲法與行政法學(xué)。

2010-05-06