淺析村民自治在農(nóng)村社會的運行及其制度完善

車慶隴，裴光昭

淺析村民自治在農(nóng)村社會的運行及其制度完善

車慶隴，裴光昭

村民自治制度實施的質(zhì)量，直接映射出我國基層民主政治的發(fā)展水平。分析和審視了我國村民自治實施中出現(xiàn)的觀念難以轉(zhuǎn)變、村委會直接選舉的程序缺乏科學(xué)性與民主性、制度彈性過大等問題，提出從體制、機制與技術(shù)等層面加強村民自治制度的建設(shè)和創(chuàng)新，對于進一步完善我國村民自治制度，促進基層民主政治建設(shè)具有重要意義。

村民自治；運行；完善

村民自治組織最早源于村民的實踐與創(chuàng)造，是一種誘致性的制度變遷。1980年代人民公社解體后，原先在強大的國家權(quán)力統(tǒng)治下的社會秩序出現(xiàn)了嚴重紊亂，基層政權(quán)建設(shè)滯后，村莊權(quán)力被濫用，農(nóng)村行政的合法性基礎(chǔ)遭受破壞，公社時期由國家掌管和控制一切的狀況發(fā)生了改變?！爱斖獠啃試抑卫磬l(xiāng)村的體制一旦發(fā)生變化，鄉(xiāng)村內(nèi)部沒有相應(yīng)的組織來承擔和應(yīng)對大量農(nóng)村內(nèi)部公共事務(wù)，進行自我整合，由此就會陷于‘治理真空’”，社會將處于嚴重無序狀態(tài)。農(nóng)村治理機制的缺失促使研究者開始探討新的治理體制，以將農(nóng)村社會秩序納入組織化和體制化的運作軌道?？碌で嘣鴮χ袊鴩鴥?nèi)關(guān)于村民自治的爭論進行過專門闡述：“歷史上的民主總是偶然出現(xiàn)的東西。在大多數(shù)場合，當一個威權(quán)政府下放一點權(quán)力給民眾的時候，民主才會來臨，盡管統(tǒng)治者放權(quán)放得很勉強，很不情愿，而且往往當做權(quán)宜之計。然后無心插柳柳成蔭，這種應(yīng)急的純粹工具性變革轉(zhuǎn)變成一種權(quán)力之后，掌權(quán)者再也收不回去了?！比嗣窆缃怏w后，農(nóng)村社會對民主的需求已經(jīng)到了足以催生村民自治的程度。

于是，一些鄉(xiāng)村自發(fā)地改革了原來的生產(chǎn)隊管理制度，通過社員投票方式選舉村民委員會，由村民委員會管理鄉(xiāng)村事務(wù)。1982年《憲法》明確地將村民委員會確定為基層群眾性組織，從而使中國的村民自治組織成為我國的憲法性制度。1987年第六屆全國人大常委會正是通過了《村民委員會組織法（試行）》，由此，中國的村民自治正式被納入制度建設(shè)與運行的范疇，成為農(nóng)村基層組織與法制建設(shè)的重要部分。經(jīng)過10年的實踐，九屆全國人大常委會對《村民委員會組織法（試行）》進行了修改，并于1998年正式通過了《村民委員會組織法》，進一步從法治的角度完善了村民自治制度，為村民自治提供了法律上的保障。

一、村民自治的實施問題

村民自治的“核心價值在于為農(nóng)民的自由、自主和自治提供了廣闊的制度性平臺”，既使農(nóng)民更好地服從國家對農(nóng)民整體利益所做的安排，同時為農(nóng)民改善其在基層社區(qū)政治中的處境留有余地。

但在具體的實踐中，村民自治出現(xiàn)了許多新問題。在相當一部分的村，村民自治尚停留在一般的法律制度層面，人民公社時期遺留下來的行政文化模式仍居主導(dǎo)地位。學(xué)者黨國印認為，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，可以有“自治”，但不會有“民主自治”。實際上，即使在村民自治實行得比較好的地方，“富人治村”、“能人治村”、甚至“惡人治村”都極為常見。一種極端的觀點甚至認為，目前普遍的村治秩序之所以能夠維持，原因不在于村民自治制度文本的到位，而恰恰在于它的不到位，因為它的到位將難免會引發(fā)復(fù)雜鄉(xiāng)村關(guān)系中的矛盾，影響國家目標的達成。民主政治系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)通常需要某些個體或群體的某種程度的冷漠和回避，這在很多情況下恰恰是民主有效發(fā)揮作用的重要條件。不容忽視的是，中國自實施村民自治以來，農(nóng)民負擔過重的問題有增無減，農(nóng)民權(quán)利和利益遭受侵犯的嚴重程度和普遍程度觸目驚心，究其原因是多方面的，主要有以下幾點：

（一）觀念難以轉(zhuǎn)變

自古以來，國人的民主和法治意識十分欠缺，中國農(nóng)民是先接受民主制度后接受民主思想的。農(nóng)民對黨領(lǐng)導(dǎo)的無產(chǎn)階級革命成功后賦予的行使民主的權(quán)利缺乏明確的認識，沒有政策特別是法律的保護，農(nóng)民們不敢、不會、也不能行使作為權(quán)利主體理應(yīng)享受的民主權(quán)利。有人指出，自1958年開始，鄉(xiāng)村之間就維持著“命令-服從”關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)習(xí)慣以領(lǐng)導(dǎo)地位自居，用行政命令的方式完成對村莊的行政管理；而村民自治正式施行的時間不長，強大的舊思維定勢和傳統(tǒng)工作慣性已成為鄉(xiāng)村關(guān)系轉(zhuǎn)型的思想障礙。

（二）村委會直接選舉的程序缺乏科學(xué)性與民主性

在許多地方，村民自治在基層領(lǐng)導(dǎo)的眼中被認為是一種“不得不”執(zhí)行的法律義務(wù)，或出于自身的利益考慮，基層干部可能將村委會選舉視為一種負擔，甚至是對其既有權(quán)力結(jié)構(gòu)的某種威脅。結(jié)果帶來了村干部難產(chǎn)，少數(shù)人操縱選舉，宗族、富人、黑惡勢力非法干涉選舉，請吃請喝送錢物拉票賄選，不合格人員當選等一系列非理性的選舉現(xiàn)象。當村民預(yù)期自己通過選舉不能在村里的資源流動和分配中得到更多利益，誰當村干部都與自己的生存和發(fā)展無關(guān)時，必然導(dǎo)致其對政治市場的冷漠，對政治參與的冷漠。于是，村民自治在法律表面上得到了“貫徹”，事實上卻不同程度地被“架空”了，成為一種形式化的制度。

（三）制度彈性過大

村民自治的制度體系由 《村民委員會組織法》和各地人大據(jù)此制定的具體實施辦法及村委會選舉辦法等單項法規(guī)組成。其中，涉及鄉(xiāng)村關(guān)系重新定位的主要是《村民委員會組織法》第四條：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！痹诖嘶A(chǔ)上，各地權(quán)力機關(guān)受全國人大的授權(quán)，可以根據(jù)本地的實際情況將此原則性法律規(guī)定加以細化和具體化，使之易于落實。但事實上，各地對此原則和籠統(tǒng)的規(guī)定都難以把握，只能一字不差地引用。這是一種定性的、較含糊的規(guī)定，不但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在哪些方面、采取何種方式指導(dǎo)和支持村委會的工作沒有清楚的界定，而且對于村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)府工作的范圍和形式也缺乏明確的規(guī)定，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府留下了較大的操作空間來保持傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系。

二、完善村民自治制度的對策建議

加強村民自治制度建設(shè)，一是要全面、深入地貫徹執(zhí)行《村民委員會組織法》，促使基層政權(quán)組織切實改變管理農(nóng)村事務(wù)的方式，嚴格依法行政；二是要完善農(nóng)村基層組織的工作程序制度，將基層組織及其工作人員的職權(quán)行為納入法制軌道，使其嚴格按照法定的職責范圍和程序規(guī)則行使職權(quán)，履行職責和義務(wù)。具體包括以下內(nèi)容：

（一）轉(zhuǎn)變陳舊觀念和目標，充分保護農(nóng)民的利益訴求

村民自治的基本精神和內(nèi)涵就是擴大村民對村級社會事務(wù)的廣泛參與，讓絕大多數(shù)農(nóng)民能夠在涉及自己切身利益的問題上有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正實現(xiàn)農(nóng)民自己的事情自己定，自己定的事情自己辦，這也是《村民委員會組織法》的立法目的。為了實現(xiàn)這一目的，各級領(lǐng)導(dǎo)干部在思維的方式方法上，要實現(xiàn)由“為民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變；在主人翁地位的確立上，要實現(xiàn)由“重民意識”到“還權(quán)于民”的轉(zhuǎn)變；在工作職責的定位上，要實現(xiàn)由“管民治民”到“服務(wù)人民”的轉(zhuǎn)變?；诖?，必須在立法與制度安排上防止兩種現(xiàn)象：一是防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力對村民委員會的直接領(lǐng)導(dǎo)；二是防止“村民自治”變成“村委會自治”。

在“鄉(xiāng)政村治”格局下，作為村民自治組織的村委會與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間并無行政隸屬關(guān)系與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，二者只有工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，如《村民委員會組織法》第四條規(guī)定所述。但就成文的法律文件和現(xiàn)行的制度而言，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是非常粗略和原則化的，很難消除或防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的直接領(lǐng)導(dǎo)，因為現(xiàn)有法律文件與制度安排既沒有明確規(guī)定 “指導(dǎo)、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會見仁見智、各取所需提供了過大的制度空間，由此而產(chǎn)生種種矛盾和沖突。

另外，在鄉(xiāng)村實際生活中還存在著一種“村委會自治”的治理現(xiàn)象。嚴格意義上講，村級民主決策運用這種組織形式是違法的。因為村民委員會組織法規(guī)定，村委會是由具有法定選舉資格的村民選舉產(chǎn)生的，村委會向村民會議負責，是村民會議的執(zhí)行機構(gòu)。當涉及村民利益的村務(wù)，村委會必須提請村民會議討論決定，并忠實執(zhí)行決議決定。但在實踐中，村民與村委會呈現(xiàn)互相背離的趨勢，村委會成為村干部的實際控制機構(gòu)，日益獨立化為鎮(zhèn)政府與村民之間的一個特殊利益群體。

針對上述兩種現(xiàn)象，必須進一步完善《村民委員會組織法》，更具體地規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的地位與關(guān)系，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村委會的自治權(quán)。同時，在制度上細化村委會的職責范圍與運作程序，完善村民對村委會的監(jiān)督機制，防止村委會侵犯村民自治權(quán)。要尊重農(nóng)民群眾的主人翁地位，按群眾意愿選人，使農(nóng)民真正成為農(nóng)村基層民主的踐行者、實施者，進而成為推動者、掌控者，以從根本上消除群眾的政治冷漠，使之享有不斷發(fā)展的民主政治生活。

（二）村民自治制度的程序性規(guī)定

從結(jié)構(gòu)層面分析，村民自治制度分為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個板塊，每一板塊以一個民主運行程序為重點構(gòu)建，一定程度上為先與后的緊密銜接邏輯關(guān)系，立法的旨意在于四個板塊相輔相成，共同體現(xiàn)村民自治“由村民依法辦理自己的事情”（《村民委員會組織法》第一條）的民主精神。這一精神完全符合民主是“人民的統(tǒng)治”的核心價值，其中蘊涵著由憲法第111條和 《村民委員會組織法》第一、二條規(guī)定所確立的村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的直接民主意義，彰顯出村民自治的直接民主屬性，而這都需要程序上的有力保障。所以，程序的設(shè)定必須面對現(xiàn)實，通過設(shè)定理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會、黨支部與村委會、村民與村委會的關(guān)系，具體清晰地界定各自的作用和權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不越位，也不失控；村黨支既不大權(quán)獨攬，也不袖手旁觀；村委會既不越權(quán)，又不濫用職權(quán)。

另外，由于參政的復(fù)雜性，在村民自治中，村民參政議政具有利益性趨向，宗族性認同和直接性民主的復(fù)雜性，必須通過程序的制定，達到預(yù)先制止以“民主決策”的名義濫用權(quán)力的行為出現(xiàn)，確保村民的權(quán)利真正得到落實。同時，制定的程序不能太煩繁、太復(fù)雜，而應(yīng)簡單明了、易于操作。一言以蔽之，通過程序的設(shè)定，要使決策路徑上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩委、村民代表、村民等每個節(jié)點，都能形成一條相互溝通、相互完善、相互制約而又相互促進的決策鏈，真正實現(xiàn)大家的事情大家定，大家定的事情大家辦的良性互動局面。

（三）完善法律責任制度

《村民委員會組織法》對村委會的法律責任幾乎未作規(guī)定，只在第十五條中規(guī)定“不得以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉”；第二十二條中規(guī)定“有關(guān)村民委員會實行村務(wù)公開制度，違反規(guī)定經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當依法承擔責任”；第二十三條規(guī)定“村民委員會及其成員應(yīng)當遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)”；第二十四條規(guī)定“村不得強迫命令，不得打擊報復(fù)”。縱觀這幾條規(guī)定，一是條文數(shù)量少，二是規(guī)定得非常粗略、籠統(tǒng)，三是有的條文沒有制裁措施。為了確保村級民主決策制度的順利實施，對亂拍板、亂簽約、亂決策的村干部，要建立健全責任追究制度，由村民、村委會成員、經(jīng)濟合作社成員等共同監(jiān)督，切實維護村民利益，忠實執(zhí)行村民主決策決定，杜絕“有權(quán)無責、有責無權(quán)”現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系

村民自治制度建設(shè)的一個重要性前提是產(chǎn)權(quán)清晰。按照馬克思主義所持“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”的理念，只有人們的物質(zhì)需求得到較好滿足時，才會關(guān)注到自己更高層次的需求是否被滿足，包括政治參與和政治地位等。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，但由于多年來城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的制約，造成了城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡。在這種情況下，大多數(shù)農(nóng)民，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民，他們更多關(guān)注的是物質(zhì)生活，而對政治投入的精力極少。加之市場經(jīng)濟對個人思想和行為的影響，人們更愿意選擇能滿足個人利益的經(jīng)濟活動，而對政治活動態(tài)度冷漠。所以，村民自治制度必須系統(tǒng)地反映農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，從政治價值分配角度，根本性地保障村民的集體產(chǎn)權(quán)，尤其是農(nóng)村土地問題。村民自治與農(nóng)村的政治民主是以農(nóng)民有真正的土地權(quán)利為基礎(chǔ)的，缺少了這個物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村民主建設(shè)不可能真正有效地進行下去，只有當民主、自治與財產(chǎn)及個人利益息息相關(guān)時，民眾才會真正關(guān)心他們的民主權(quán)利。這一點應(yīng)引起充分重視。

隨著改革開放和農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，2008年10月召開的黨的十七屆三中全會把“健全農(nóng)村民主管理制度”作為今后一個時期農(nóng)村改革發(fā)展過程中著力加強的六項重大制度之一。面對新形勢新任務(wù)，村民自治制度建設(shè)至少著肩負三個方面的職責和使命：為基層民主政治建設(shè)積累新經(jīng)驗；為提升城鄉(xiāng)居民群眾當家做主的能力提供新實踐；為化解城鄉(xiāng)基層社會矛盾，推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展做出新貢獻。所以，只有不斷創(chuàng)新、不斷創(chuàng)造和完善，才能使村民自治制度體現(xiàn)時代的強音。

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D921.12

A

1673-1999（2010）16-0039-03

車慶隴（1965-），女，甘肅人，蘭州工業(yè)高等?？茖W(xué)校（甘肅蘭州730050）社科系副教授，研究方向為思想政治理論。

2010-05-05