錫林郭勒草原保護(hù)存在的問題及對策研究*

丁佩秋

(中國地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院,北京 100083)

我國作為草原資源大國,擁有各種草原資源39283.3萬hm2,約占國土總面積的40%。我國的草原資源主要分布在內(nèi)蒙古,錫林郭勒草原屬于典型草原,是內(nèi)蒙古六大草原中植被保護(hù)最好的。其面積為1960萬hm2,其中牧區(qū)天然草場可利用面積為1647萬hm2。同時(shí)它是我國北方地區(qū)一道重要的綠色屏障,長期以來一直阻止著來自中亞草原和我國西部沙塵的東侵,對整個(gè)華北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)起著重要的作用。

1 保護(hù)和建設(shè)草原生態(tài)的重要意義

廣闊的錫林郭勒草原是我國北方重要的生態(tài)屏障,莽莽草原形成了一條綠色的自然保護(hù)帶。草原植物貼地面生長,能很好的覆蓋地面,增加下墊面的粗糙程度,降低近地表風(fēng)速,從而可以減少風(fēng)蝕作用的強(qiáng)度。當(dāng)草原植被蓋度為30%～50%時(shí),近地面風(fēng)速可削弱50%,地面輸沙量僅相當(dāng)于流沙地段的 1%?！?〕

草原植物通過葉面蒸騰,提高環(huán)境的濕度,減緩地表溫度的變幅,加快水汽循環(huán)的速度,起到調(diào)節(jié)小氣候的作用。在水草豐美地區(qū),環(huán)境濕度較大,植被茂密的草原上空,很易形成降雨調(diào)節(jié)濕度。

草原是牛羊的生存環(huán)境,是畜牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。近年來,由于牲畜數(shù)量增加,超載過牧,草地資源質(zhì)量明顯下降,畜草矛盾突出,嚴(yán)重地阻礙了草原畜牧業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。實(shí)施草地生態(tài)保護(hù)建設(shè),草原牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)條件明顯改善,實(shí)現(xiàn)質(zhì)量和效益的同步提高。解決草原建設(shè)滯后、草原利用不合理、草畜矛盾突出的問題,既是緩解草畜矛盾,加快畜牧業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求,也是實(shí)現(xiàn)草原資源永續(xù)利用,走畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路的客觀需要。

2 草原保護(hù)的現(xiàn)狀

錫林郭勒盟各族干部群眾大力開展以植被建設(shè)為主的生態(tài)環(huán)境建設(shè),并取得了顯著的成績。全盟通過開展大規(guī)模的植樹造林、人工草地建設(shè)、退耕還林還草、圍欄封育草場,使局部生態(tài)環(huán)境有了較大的改善,到目前已累計(jì)完成人工造林、飛播治沙造林種草、封沙育林育草、水土保持治理50萬hm2,建設(shè)人工草地7萬hm2,退耕還林還草1.3萬hm2,圍欄封育草場200多萬hm2。但是這只占錫盟草場總面積的萬分之二。總體上建設(shè)和治理的速度仍趕不上退化的速度。目前全盟退化、沙化、鹽堿化草場占草地總面積的68%,并且以每年67萬hm2的速度繼續(xù)擴(kuò)大。

3 錫林郭勒在草原保護(hù)及開發(fā)上存在的問題

我們采取的一系列的措施進(jìn)行草原保護(hù),錫林郭勒草原保護(hù)已經(jīng)取得了一定的成效。但是由于制度的缺失,執(zhí)行的不力,缺乏可持續(xù)發(fā)展的意識,同時(shí)在發(fā)展工業(yè)方面存在錯(cuò)誤認(rèn)識而導(dǎo)致草場退化依然嚴(yán)重,生態(tài)環(huán)境依然惡化,短期內(nèi)無法徹底恢復(fù)草原原有的生態(tài)功能和生產(chǎn)能力。

3.1 草原法律制度不健全

3.1.1 草原保護(hù)制度不健全

我國《草原法》明確規(guī)定的草原保護(hù)制度主要有基本草原制度、草畜平衡制度、禁牧休牧制度。設(shè)立基本草原制度的目的是將草原的主體納入基本草原范疇,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。納入基本草原的各類草地對畜牧業(yè)的發(fā)展具有關(guān)鍵性、決定性的作用,有些草地還是經(jīng)過國家投資建設(shè)的重要成果,同農(nóng)業(yè)中的基本農(nóng)田具有同等重要的地位和作用?！恫菰ā返谒氖l規(guī)定:“劃為基本草原,實(shí)施嚴(yán)格管理?；静菰谋Ｗo(hù)管理辦法,由國務(wù)院制定?！比欢?003年《草原法》施行至今并沒有基本草原的保護(hù)管理辦法出臺(tái)?！恫菰ā分械幕静菰Ｗo(hù)制度過于籠統(tǒng),缺乏具體的執(zhí)行方法和監(jiān)督機(jī)制。一些地方的濫墾亂占草原現(xiàn)象屢禁不止,甚至將國家投資建設(shè)的一些人工草地、牧草種子基地、科學(xué)實(shí)驗(yàn)和觀測草地改變用途,致使國家投資和草原資源的流失。

3.1.2 草原法律責(zé)任欠缺合理性

每部法律都會(huì)規(guī)定法律責(zé)任,是因?yàn)榉韶?zé)任是一種指引性評價(jià)。一旦人們不按照法律的指引去追求自身利益,那么,他的預(yù)期利益就得不到法律的承認(rèn)和保護(hù)。我國《草原法》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》對草原生態(tài)法律責(zé)任都有規(guī)定,但是存在以下問題:第一,《草原法》中第八章法律責(zé)任中,多數(shù)條款的最后一句都是“造成嚴(yán)重后果,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的,依法給予行政處分”。但是究竟造成怎樣的后果構(gòu)成刑事責(zé)任,并沒有具體說明。草原法中沒有關(guān)于刑事責(zé)任的規(guī)定,該方面的法規(guī)準(zhǔn)用刑法的規(guī)定?！缎谭ā返诹路梁ι鐣?huì)管理秩序罪中第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的九條法律條文沒有涉及到破壞草原生態(tài)環(huán)境犯罪的。同時(shí)我國《刑法》的七條修正案,也都沒有關(guān)于涉及破壞草原環(huán)境犯罪的規(guī)定。這是我國草原生態(tài)保護(hù)方面的一大缺陷。第二,行政責(zé)任中的罰款數(shù)額較小,明顯滯后于現(xiàn)實(shí)?！秾?shí)施細(xì)則》中規(guī)定:“違反本細(xì)則四十五條規(guī)定的,由旗縣以上人民政府草原行政主管部門的草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正,并處以100～500元罰款”。這一規(guī)定是針對草原道路暢通的,對于違反禁牧休牧、草畜平衡等草原保護(hù)基本法律原則的行為卻沒有規(guī)定處罰的金額。并且這一規(guī)定的罰款數(shù)額過小,對違法的單位和個(gè)人不足以構(gòu)成任何威懾力,并不能起到懲罰的效果。

3.2 公共草場權(quán)屬不清,草原退化嚴(yán)重

根據(jù)《草原法》的規(guī)定全盟貫徹實(shí)施草場承包責(zé)任制,但是仍然存在著草原的多頭并管,導(dǎo)致草原權(quán)屬不明的問題,比如草原監(jiān)理站負(fù)責(zé)監(jiān)理工作,畜牧局、農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)日常管理,各級基層的鄉(xiāng)、嘎查也有管理權(quán)。直接結(jié)果就是有利益時(shí),各部門都來分一杯羹,需要承擔(dān)責(zé)任時(shí),卻找不到一個(gè)責(zé)任主體,各部門都在互相推諉。公共草場的保護(hù)由各個(gè)部門共同管理,最后就造成人人都管,人人都不管的局面。同時(shí)牧民們對待公共草場也不像對待自己承包的草場同樣的保護(hù),同樣實(shí)行輪牧。美國學(xué)者哈丁所說的“公地悲劇”就真實(shí)的在錫林郭勒草原上演了。因此各個(gè)蘇木嘎查的公共草場是退化最嚴(yán)重的也就不足為奇了。

3.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展對草原的破壞

內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要是依托豐富的煤炭、礦產(chǎn)資源優(yōu)勢,經(jīng)濟(jì)高速增長是由資源的高消耗來支撐,資源的高消耗必然帶來高排放與高污染,導(dǎo)致草原生態(tài)環(huán)境惡化。隨著經(jīng)濟(jì)的增長尤其是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長,導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量特別是草原生態(tài)環(huán)境日趨下降。具體表現(xiàn)為:

3.3.1 錫盟對地下礦藏的過度、無序開采導(dǎo)致大面積草原地表裸露,沒有牧草覆蓋的草原退化和沙化加速

錫林郭勒草原地區(qū)地面與地下礦物資源十分豐富,煤、鉬、銅、多金屬等貯藏量都很大。近幾年,勘探開采這些礦物資源,促進(jìn)了錫林郭勒盟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但在資源的開發(fā)過程中,也會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面影響。錫盟煤層埋藏較淺,大多采用剝離土層的方法進(jìn)行開采,大面積草場被連根拔起,土地裸露。煤礦的尾礦掩埋在草原上,使得土地裸露從而誘發(fā)礦區(qū)周圍草原的退化與沙化。

3.3.2 小型工礦企業(yè)嚴(yán)重污染草原生態(tài)環(huán)境

近年來,一些地方政府為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和GDP的迅速增長,開始倡導(dǎo)發(fā)展工業(yè),走工業(yè)化道路,但對“工業(yè)化”的內(nèi)涵缺乏確切理解。在一些旗縣一提及“工業(yè)化”字眼兒就簡單理解為“上項(xiàng)目、建工廠”,盲目在草原牧區(qū)引進(jìn)污染嚴(yán)重、破壞環(huán)境的工業(yè)項(xiàng)目。一些小型工業(yè)項(xiàng)目毀壞了大面積的草場,浪費(fèi)了大量的自然資源、造成嚴(yán)重污染,給生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞。大面積草原變成了采礦場、采煤場、選場、冶煉廠,廠礦排出的工業(yè)廢物污染了大面積草原和河流。錫林浩特市郊的錫林河就是這樣遭到的嚴(yán)重破壞。90年代的皮革廠、骨粉廠都利用錫林河水清洗羊皮、羊骨、內(nèi)臟,河水臭不可聞已經(jīng)不能用于人畜飲用及草場的灌溉了。并且河岸上的草葉出現(xiàn)了枯黃、發(fā)黑的現(xiàn)象,錫林河沿岸的濕地環(huán)境完全被破壞,已經(jīng)喪失了原有的生態(tài)功能。然而這樣巨大的犧牲并沒有換來錫市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,相反,這幾家破壞環(huán)境的企業(yè)紛紛倒閉了。

4 錫林郭勒草原保護(hù)的完善

4.1 健全對草原保護(hù)的法律法規(guī)

進(jìn)一步細(xì)化草原保護(hù)法律法規(guī)。以草原基本制度、草畜平衡制度、禁牧休牧制度為基礎(chǔ),形成一整套可行的草原保護(hù)法律法規(guī),使草原保護(hù)有具體的條文進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)。建議在法律責(zé)任規(guī)定方面,根據(jù)違法情節(jié)的輕重和類型,分別承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任三方面的責(zé)任。借場放牧、采集野生植物、勘探、施工、打井、開礦、采石、取沙、趕運(yùn)牲畜破壞草原植被的,除了向旗縣級草原管理機(jī)關(guān)繳納草原養(yǎng)護(hù)費(fèi)之外,同時(shí)向承包該草場的牧民進(jìn)行民事賠償,按照《民法通則》第134條的規(guī)定,承擔(dān)民事責(zé)任,例如停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失。在發(fā)生大規(guī)?；蚴浅潭葒?yán)重、時(shí)間持久的破壞草原的行為之后,由責(zé)任人承擔(dān)刑事責(zé)任也是草原保護(hù)的必備手段。這樣才能有效合理公平地規(guī)范草原資源的可持續(xù)開發(fā)利用和保護(hù)。

4.2 建立和完善草原生態(tài)利益的補(bǔ)償機(jī)制

錫林郭勒草原退化的主要原因是人類的不合理活動(dòng),建立和完善草原生態(tài)利益的補(bǔ)償機(jī)制是草原保護(hù)的出路之一。生態(tài)補(bǔ)償(Eco-compensation)是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的,以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排,建立國家補(bǔ)償、社會(huì)補(bǔ)償、自身補(bǔ)償三位一體的制度。國家每年撥付大量草原保護(hù)經(jīng)費(fèi),如果增加社會(huì)補(bǔ)償,讓國際、國內(nèi)各方面的力量加入到保護(hù)草原的行動(dòng)中來,加上自然資源的開發(fā)利用者、資源輸入地區(qū)對生態(tài)恢復(fù)的補(bǔ)償,草原生態(tài)保護(hù)的費(fèi)用會(huì)大幅度增加,一定程度上化解現(xiàn)在草原保護(hù)資金不足的問題。將市場機(jī)制引入環(huán)境保護(hù)事業(yè)之中。在市場經(jīng)濟(jì)條件下形成生態(tài)利益的補(bǔ)償機(jī)制,應(yīng)當(dāng)按照“污染者付費(fèi),利用者補(bǔ)償,開發(fā)者保護(hù),破壞者恢復(fù)”的原則,逐步使排污者和開發(fā)者成為環(huán)保投資的主體。將排污者、開發(fā)者變成保護(hù)的主體,那么草原生態(tài)環(huán)境恢復(fù)不但有其他資金的支持,也找到草原生態(tài)恢復(fù)的主體。通過生態(tài)補(bǔ)償,可以部分彌補(bǔ)農(nóng)牧民因保護(hù)草原而減少放牧家畜、實(shí)施草畜平衡、開展禁牧休牧輪牧、限制采挖草原野生植物資源等所減少的來自草原的收入。

4.3 加大政府對草原執(zhí)法的監(jiān)督力度

各級政府應(yīng)該形成完整的草原行政執(zhí)法機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,這就要求各級政府,特別是旗縣級政府和政府部門工作人員的行政行為必須在法律法規(guī)的范圍內(nèi)運(yùn)行,一切行政行為都要以法律為依據(jù),并受法律制約。各級政府和政府工作部門應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)草原的法制化管理工作,有關(guān)草原方面的重大決策要有合法性審議程序,決不能因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的意志去行事,這應(yīng)形成完整的制度并用法律來規(guī)范。

5 結(jié) 語

草原保護(hù)是一個(gè)長期持續(xù)的工程,不是一朝一夕就可以完成的,也許會(huì)需要幾代人的努力。希望今后越來越多的人認(rèn)識到草原的重要性,認(rèn)識到它對大自然的生態(tài)多樣性的貢獻(xiàn),致力于保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境。只有草原保持其原本的面目,其防風(fēng)固沙,保持水土的作用才能發(fā)揮,進(jìn)而展現(xiàn)它的生產(chǎn)能力,滿足人類的物質(zhì)生活需要,做到人與自然和諧發(fā)展,人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

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