論我國行政訴訟受案范圍與原告資格的關(guān)系

孫春牛

論我國行政訴訟受案范圍與原告資格的關(guān)系

孫春牛

介紹并分析了關(guān)于行政訴訟受案范圍與原告資格關(guān)系的幾種觀點(diǎn)，闡述了行政訴訟受案范圍與原告資格的區(qū)別與聯(lián)系。認(rèn)為在我國，行政訴訟受案范圍始終制約著原告資格，原告資格總是以受案范圍為依托和保障。

行政訴訟；受案范圍；原告資格；行為標(biāo)準(zhǔn)；利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)

一、行政訴訟受案范圍與原告資格的概念

行政訴訟的受案范圍即法院對行政爭議的主管范圍，又稱“行政審判權(quán)范圍”或“可訴行為范圍”，它是指法院受理行政爭議案件的界限，即可以受理什么樣的案件，不能受理什么樣的案件，哪些行政活動應(yīng)當(dāng)由法院審查，哪些不能被審查［1］。

從世界范圍來看，各國都有關(guān)于受案范圍的類似規(guī)定，只是稱呼不同而已，如美國稱之為“司法審查的可得性”，法國稱之為“行政法院的審判權(quán)范圍”。我國《行政訴訟法》和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 《行政訴訟法》若干問題的解釋都對受案范圍有專門的規(guī)定。

學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對受案范圍概念的認(rèn)識比較一致。受案范圍是從原則上規(guī)定什么樣的問題可以告，哪些行政爭議可以通過行政訴訟途徑來解決。這同時決定著司法機(jī)關(guān)對行政主體行為的監(jiān)督范圍，決定著受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴訟的范圍，也決定著行政終局裁決權(quán)的范圍。

原告資格是行政訴訟區(qū)別于其他訴訟的一個重要因素，它是關(guān)系到起訴人是否能夠提起行政訴訟并啟動對行政行為的司法審查程序的一個關(guān)鍵問題。準(zhǔn)確界定行政訴訟原告資格，關(guān)系到國家保護(hù)公民合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政這一特定制度發(fā)展的水平，同時也是民主政治發(fā)展的體現(xiàn)［2］。

我國現(xiàn)行立法中沒有明確提出原告資格的概念，但在法律規(guī)定的條件中實(shí)際包涵了對原告資格的審查，法院在受理行政訴訟案件時也一直堅(jiān)持對原告資格的審查。根據(jù)《布萊克法律大辭典》的解釋，原告資格所要解決的問題無非是：什么人是與某事有“足夠的利益”的人和什么事是被稱為“司法性爭端”的事，即凱爾森所說的“屬人因素”和“屬事因素”兩方面。因此，在行政訴訟中要從“屬人因素”和“屬事因素”兩方面認(rèn)定行政訴訟的原告資格［3］。

筆者認(rèn)為，原告資格作為行政訴訟法律關(guān)系中的法律資格問題，應(yīng)該從法律資格的“屬人”因素分析，即什么樣的人可以提起行政訴訟；而“屬事”因素即行政訴訟應(yīng)該基于什么樣的司法爭端被提起，則應(yīng)從行政訴訟的受案范圍去研究。資格可視為一種限制，一種程序性權(quán)利。行政訴訟原告資格應(yīng)是公民、法人、組織與被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，向法院提起行政訴訟，而法院首先應(yīng)該審查起訴是否符合法律規(guī)定的原告資格要件。

二、關(guān)于受案范圍與原告資格的關(guān)系

關(guān)于行政訴訟受案范圍與原告資格的關(guān)系，學(xué)界有三種不同的觀點(diǎn)：

第一，認(rèn)為行政訴訟受案范圍是行政訴訟原告資格的產(chǎn)生前提［4］。“對提起訴訟的人來說，如果法律規(guī)定法院對某些行政爭議無權(quán)主管，卻仍賦予其原告資格，允許其提起行政訴訟，顯然無絲毫實(shí)際意義，反而是對提起訴訟的公民、法人或其他組織的一種愚弄?！保?］馬懷德教授也認(rèn)為如果一個案件不屬于行政訴訟的受案范圍，卻賦予其起訴人原告資格，這只是一個“美麗的諾言”而已。這種觀點(diǎn)比較符合我國的現(xiàn)狀。在實(shí)踐中，原告資格的認(rèn)定往往（甚至是必然）伴隨著對受案范圍的理解。從理論上講，行政爭議只有被列入了行政訴訟的受案范圍，才具有行政司法爭端的性質(zhì)。

第二，認(rèn)為受案范圍是行政訴訟原告資格的內(nèi)容之一［6］，兩者存在一種包含與被包含的關(guān)系。從屬人和屬事兩個因素來界定行政訴訟原告資格，即是間接地認(rèn)為受案范圍是行政訴訟原告資格的內(nèi)容之一。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)不可取，尤其在目前許多人將兩者混淆的情況下，更不利于清晰界定兩者的關(guān)系，而且兩者同時作為我國行政訴訟制度中的程序控制機(jī)制，各自具有相對獨(dú)立性。

第三，認(rèn)為行政訴訟原告資格的范圍是行政訴訟受案范圍的變量［7］，即原告資格的范圍是決定受案范圍的若干變量之一。筆者認(rèn)為，原告資格的寬與嚴(yán)確實(shí)可以反觀受案范圍的寬與窄，在原告資格寬松的國家受案范圍一般較寬，反之，則較窄。這其實(shí)正好體現(xiàn)了兩者密不可分的聯(lián)系，正如有學(xué)者所言的“相互印證關(guān)系”［8］。

此外，也有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟原告資格的設(shè)定不需考慮受案范圍，受案范圍是原告地位取得的條件，而不是原告資格設(shè)定的條件［9］。否認(rèn)原告資格設(shè)定與行政訴訟受案范圍的關(guān)系，僅僅把受案范圍定位于實(shí)現(xiàn)行政相對一方當(dāng)事人訴權(quán)的法定因素。筆者認(rèn)為，行政訴訟受案范圍的寬窄一定會約束、影響原告資格的寬嚴(yán)。如果某類行政行為法律規(guī)定不能接受司法審查，那就意味著因該行政行為引起的糾紛將無法進(jìn)入司法程序，尋求司法救濟(jì)。所以，認(rèn)為行政訴訟原告資格不需要考慮受案范圍是不現(xiàn)實(shí)的。

三、行政訴訟受案范圍與原告資格的區(qū)別

基于我國的立法現(xiàn)狀和兩者的未來發(fā)展趨勢（即較為寬松的發(fā)展方向），筆者認(rèn)為：受案范圍和原告資格作為我國行政訴訟制度中的各自獨(dú)立存在的制度設(shè)計(jì)，存在明顯的不同，不能將兩者混淆，更不能將兩者等同。

第一，兩者的作用和功能不同。一般而言，受案范圍是從宏觀層面劃定司法審查的廣度，目的在于實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的制約，其作用是權(quán)力對權(quán)力的制約與監(jiān)督；而原告資格則是從具體的個案入手，從微觀角度界定司法審查的深度，以保護(hù)和救濟(jì)公民的合法權(quán)益為目標(biāo)，追求公民權(quán)利對行政權(quán)的監(jiān)督，即權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督。

第二，兩者所處的理論位置略有不同。受案范圍是各國立法普遍加以規(guī)定的制度，我國更是以立法專章的形式加以規(guī)定。而原告資格問題則是行政訴訟法所特有的問題，一般認(rèn)為它是當(dāng)事人理論的重要組成部分，作為行政訴訟啟動者的資格要件而受到各國的重視。

第三，兩者針對的問題不同。受案范圍解決的是“屬事”（“范圍”）的問題，是行政訴訟法律關(guān)系的客體問題，也就是可以將什么樣的行政爭議納入司法爭端的解決機(jī)制中。行政訴訟原告資格解決的是 “屬人”（“資格”）的問題，是行政訴訟法律關(guān)系的主體問題，即什么樣的人可以提起訴訟，并能成為行政訴訟法律關(guān)系中的原告［10］。受案范圍針對的是行政行為的可訴性問題，是一種客觀性問題。原告資格針對的是“起訴人”是否滿足資格條件的問題，是一種主觀性問題。受案范圍是客體條件問題，關(guān)注的是行政行為的性質(zhì)；而原告資格是一個主體條件問題，著眼點(diǎn)在“人”的自身狀況。

第四，兩者確定的標(biāo)準(zhǔn)不同。受案范圍是就行政行為的類型而言的，是在一般意義上確定法院對爭議是否具有審查權(quán)的可審性問題，因此確定的標(biāo)準(zhǔn)為“行為標(biāo)準(zhǔn)”，符合“行為標(biāo)準(zhǔn)”的就在受案范圍內(nèi)。原告資格是就主體與行政爭議的利害關(guān)系而言的，確定的是起訴人與其提起的訴訟請求之間的關(guān)系，討論的是具體爭議的可訴性，因而確定的標(biāo)準(zhǔn)為“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”（我國現(xiàn)行立法將其表述為 “法律上的利害關(guān)系”）。當(dāng)某一主體與行政爭議具有特定的關(guān)系時，則賦予其原告資格。

可見，兩者存在明顯的不同。受案范圍只是把行政訴訟這個“大門”打開，但是想進(jìn)來還有一個“門檻”，即原告資格問題。如不設(shè)這個“門檻”，會存在很現(xiàn)實(shí)的問題，就是司法資源有限；但如果這個“門檻”定得太高，“大門”開了，許多人還是進(jìn)不來。

四、行政訴訟受案范圍與原告資格的聯(lián)系

第一，兩者的本質(zhì)相同。兩者都屬于對行政行為進(jìn)行司法審查的條件，共同確定司法審查的范圍。并非任何行政爭議都會納入司法審查的范圍，雖然角度不同（“大門”與“門檻”）。法院在對某項(xiàng)行政爭議進(jìn)行審查時，會同時兼顧“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”，缺少其中任何一樣，都會引起案件不被審理的結(jié)局。實(shí)踐中法院在對受案范圍進(jìn)行判斷時，也同時堅(jiān)持著對原告資格的審查。兩者作為我國行政訴訟理論與制度中的兩個重要的制度設(shè)計(jì)，不僅是一種訴訟程序控制，而且關(guān)乎當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)的廣度與深度，影響實(shí)體權(quán)利。

第二，兩者存在互動關(guān)系。受案范圍的擴(kuò)大會促進(jìn)原告資格的發(fā)展，原告資格的拓寬也會促進(jìn)受案范圍的擴(kuò)大。正是在這個意義上，行政訴訟的范圍也意味著對當(dāng)事人資格的確定。當(dāng)然兩者并不是絕對的正相關(guān)關(guān)系，也不是絕對的此消彼長。我們可以通過行政訴訟受案范圍來掌握行政案件原告資格，也可以通過應(yīng)用原告資格的概念檢查判斷具體行政行為是否屬于行政案件受案范圍。

第三，原告資格以受案范圍為依托和保障。由于我國行政訴訟的受案范圍基本上是采取列舉的方式，因此，原告資格受到受案范圍的限制。起訴人與行政機(jī)關(guān)之間的爭議只有屬于法院的受案范圍，該起訴人才有可能在該行政訴訟中擁有原告資格［11］。不論從我國的現(xiàn)狀來看還是從理論上講，我們都應(yīng)該承認(rèn)原告資格對受案范圍的依托關(guān)系。如果被訴行政行為根本就不是可訴的具體行政行為，不能納入行政訴訟范圍，與此相關(guān)的原告資格問題就成為無本之木、無源之水。只有被訴行政行為屬于行政訴訟受案范圍，接下來才需要確定起訴人是否具有原告資格。受案范圍制約著原告資格，如果不屬于法院受案范圍，起訴人當(dāng)然不可能取得原告資格。因此，不論將來的立法修改將受案范圍如何拓寬，是有限的肯定式列舉，還是開放的概括性規(guī)定，原告資格都將以受案范圍為依托和保障，只是程度不同而已。

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D915

A

1673-1999（2010）03-0061-02

孫春牛（1985-），男，安徽鳳陽人，安徽大學(xué)（安徽合肥230039）法學(xué)院2007級憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。

2009-07-12