地方小水電發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇分析

鄭瓊，尚晉

地方小水電發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇分析

鄭瓊，尚晉

改革開放30年來(lái)，地方電力走過(guò)了不平常的成長(zhǎng)之路，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。目前，地方電力既面臨挑戰(zhàn)，又面臨機(jī)遇。國(guó)有資產(chǎn)所有人缺位，上網(wǎng)定價(jià)不合理，無(wú)序開發(fā)帶來(lái)的資源浪費(fèi)，設(shè)計(jì)、設(shè)備和建設(shè)市場(chǎng)的不規(guī)范，以及滾動(dòng)發(fā)展中存在的泡沫風(fēng)險(xiǎn)都是地方電力面臨的挑戰(zhàn)。但是，清潔能源、低炭經(jīng)濟(jì)等外部環(huán)境又為小水電的發(fā)展提供了空間。

小水電；發(fā)展；挑戰(zhàn)；機(jī)遇

在國(guó)家的大力支持下，近幾年小水電業(yè)經(jīng)歷了高速的成長(zhǎng)期，發(fā)展速度在我國(guó)小水電發(fā)展史上是絕無(wú)僅有的。小水電總裝機(jī)容量的大幅提升在一定程度上緩解了我國(guó)的電力供需不平衡的壓力，同時(shí)也為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。雖然地方電力發(fā)展總的態(tài)勢(shì)良好，但是，由于國(guó)有電力行業(yè)體制僵硬、管理不善等原因，仍然存在管理缺位造成國(guó)有資產(chǎn)流失、小水電上網(wǎng)定價(jià)不合理、無(wú)序開發(fā)造成地方生態(tài)惡化等方面的問(wèn)題。小水電的發(fā)展面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

一、地方電力發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）國(guó)有資產(chǎn)所有人缺位帶來(lái)的問(wèn)題

目前，國(guó)企在改制過(guò)程中普遍存在國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，電力行業(yè)尤其嚴(yán)重。為了促進(jìn)地方電力的發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了很多優(yōu)惠政策，通過(guò)幾十年的積累，地方電力逐漸發(fā)展壯大起來(lái)。但國(guó)家的扶持資金長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有代表人，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下不明顯，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，問(wèn)題日益顯現(xiàn)出來(lái)。1990年以前，農(nóng)村水電建設(shè)主要靠國(guó)家投資，在初級(jí)電氣化縣建設(shè)投資中，中央投資占30%以上［1］。1990年以后到上世紀(jì)末，除了國(guó)家投資外，廣東、浙江、福建等地有部分社會(huì)投資農(nóng)村水電開發(fā)，此間外資也開始投資農(nóng)村水電。由于民間資本的逐利性，在國(guó)有扶持政策的吸引下，紛紛進(jìn)入地方水電行業(yè)，幾年前甚至吸引一大批房地產(chǎn)業(yè)中的資本來(lái)到四川“跑馬圈河”。為了縮短投資周期，私人投資者開始積極收購(gòu)國(guó)有水電企業(yè)。由于國(guó)有資產(chǎn)所有人缺位，在收購(gòu)過(guò)程中就給了腐敗行為可乘之機(jī)。在四川省出現(xiàn)了兩起典型的賤賣國(guó)有資產(chǎn)的案例：一是2002年的犍為事件；二是特克電站事件。

（二）上網(wǎng)定價(jià)不合理

在小水電電價(jià)的制定上缺少規(guī)范化的政策法規(guī)，電價(jià)制定與調(diào)整往往是根據(jù)決策者本身的工作經(jīng)驗(yàn)、對(duì)企業(yè)現(xiàn)狀和國(guó)家政策未來(lái)走向的理解進(jìn)行決策，帶有較大的主觀性。由于國(guó)有大電網(wǎng)企業(yè)的壟斷，利用其輸配一體的有利地位，專網(wǎng)專購(gòu)、一網(wǎng)壟斷，控制上網(wǎng)計(jì)劃指標(biāo)和結(jié)算方式，操作上網(wǎng)條件，把電力生產(chǎn)的計(jì)劃?rùn)?quán)和調(diào)度權(quán)納為已有，變相壓低小水電站上網(wǎng)電價(jià)，以市場(chǎng)化手段使其利益最大化。小水電企業(yè)在售電經(jīng)營(yíng)過(guò)程中處于被動(dòng)地位，對(duì)變相降低上網(wǎng)電價(jià)的作法，如上網(wǎng)電量實(shí)施苛刻的無(wú)功考核指標(biāo)、超發(fā)電量上網(wǎng)低價(jià)或無(wú)價(jià)、承擔(dān)不合理線損標(biāo)準(zhǔn)、負(fù)擔(dān)不公平的電價(jià)分?jǐn)?、上網(wǎng)電費(fèi)結(jié)算遲緩和手續(xù)繁瑣等顯得無(wú)能無(wú)力，這就造成污染環(huán)境嚴(yán)重的火力發(fā)電大廠獲得高電價(jià)并滿發(fā)上網(wǎng)，而小水電廠生產(chǎn)的清潔能源卻以很低的價(jià)格上網(wǎng)，甚至無(wú)法上網(wǎng)白白浪費(fèi)掉，使很多小水電都是在微利運(yùn)行，離開國(guó)家資金的扶持只能停產(chǎn)。國(guó)家應(yīng)該加大對(duì)地方電網(wǎng)建設(shè)的投入，讓更多小水電能夠就地上網(wǎng)，就地供電，上網(wǎng)價(jià)由市場(chǎng)來(lái)決定。

（三）無(wú)序開發(fā)帶來(lái)的問(wèn)題

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從1998年來(lái)全國(guó)各地興起了小水電開發(fā)熱潮。不少地方違背《電力法》關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方人民政府相關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)電力事業(yè)的監(jiān)督管理的規(guī)定，推行“電、水分開”，嚴(yán)重削弱、甚至取消水行政主管部門在自己的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)水電的依法行政和行使行業(yè)管理的職能，導(dǎo)致出現(xiàn)“跑馬圈水”無(wú)序開發(fā)水能資源，水電市場(chǎng)的規(guī)劃和開發(fā)缺乏監(jiān)督，一些地方為了搶占資源，倉(cāng)促上馬很多項(xiàng)目，出現(xiàn)了一批“三邊”工程、“四無(wú)”工程，造成了大量國(guó)家資源的浪費(fèi)。同時(shí)，地方政府為了通過(guò)引進(jìn)外資加快當(dāng)?shù)厮Y源的開發(fā)建設(shè)步伐，促進(jìn)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在國(guó)家優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上出臺(tái)了一些有利于民營(yíng)投資開發(fā)的政策落實(shí)措施，盡可能降低門檻，以求引資成功和促成項(xiàng)目的上馬。一些當(dāng)?shù)卣澳承┲鞴茴I(lǐng)導(dǎo)出于急于求成的心理，明知山區(qū)某些小支流缺乏規(guī)劃，沒(méi)有安排前期費(fèi)用進(jìn)行規(guī)劃而直接進(jìn)入單個(gè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)程序，也不嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)水資源的取水許可及水能資源開發(fā)許可管理，不進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，過(guò)于遷就某些開發(fā)商提出的一些不盡合理的開發(fā)方案，設(shè)計(jì)單位雖有不同的看法，但為了自身生計(jì)，只好按開發(fā)商的思路進(jìn)行設(shè)計(jì)。其結(jié)果最終造成小支流各梯級(jí)上下游正常水位不合理銜接，有的河道甚至斷流，給河道區(qū)間地質(zhì)及生態(tài)造成毀滅性破壞。有的電站不經(jīng)過(guò)水利部門審查，工程結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重安全隱患，違反基建程序，無(wú)審查、無(wú)設(shè)計(jì)、無(wú)驗(yàn)收、無(wú)管理的“四無(wú)”水電站問(wèn)題突出，有的已造成特大事故。2004年水利部對(duì)全國(guó)“四無(wú)”水電站進(jìn)行了一次大清查，查出3000多座“四無(wú)”水電站［2］。

小水電大多為引水式開發(fā)，一些小水電站在規(guī)劃建設(shè)中，未考慮下泄生態(tài)流量，缺乏相應(yīng)的泄水建筑和調(diào)度方案，導(dǎo)致壩下河槽裸露，河床干涸，山區(qū)河流水生生態(tài)系統(tǒng)受到毀滅性破壞。四川省石棉縣小水河，全長(zhǎng)34公里的河道兩岸，已建和在建的水電站達(dá)17座之多，平均兩公里一座。這些小水電站基本都是引水式發(fā)電，水被大量引走后，地表水基本斷流，河床大面積干涸，部分河段相連的山體開始出現(xiàn)滑坡。岷江右岸一級(jí)支流雜古腦河，已建和在建的5個(gè)電站中，除一個(gè)電站是混合式開發(fā)外，其它梯級(jí)電站都是引水式開發(fā)。大量引水后，這條河目前已有60公里長(zhǎng)的河道成為時(shí)段性脫減水河段［3］。

（四）設(shè)計(jì)市場(chǎng)、設(shè)備市場(chǎng)、建設(shè)市場(chǎng)不規(guī)范

近兩年，由于農(nóng)村水電迅猛發(fā)展，一些地方行業(yè)管理缺位或跟不上發(fā)展的要求，一些不具備設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位參加農(nóng)村水電工程設(shè)計(jì)；一些不具備生產(chǎn)能力或生產(chǎn)技術(shù)水平低下的工廠、車間，甚至個(gè)人都大量承攬?jiān)O(shè)備制造任務(wù)；一些不具備施工資質(zhì)的建設(shè)單位承建農(nóng)村水電工程等［4］。這些都造成工程安全、設(shè)備安全和生產(chǎn)安全隱患。設(shè)計(jì)、設(shè)備、建設(shè)市場(chǎng)的不規(guī)范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是部分設(shè)計(jì)照搬照抄，盲目依從業(yè)主意見(jiàn)［5］；二是盲目追求新概念、超前性、先進(jìn)性，追求高品牌、高配置。

（五）滾動(dòng)發(fā)展中存在泡沫風(fēng)險(xiǎn)

為了鼓勵(lì)發(fā)展小水電，國(guó)家給小水電企業(yè)提供低息甚至貼息貸款，并鼓勵(lì)各大銀行提高對(duì)小水電企業(yè)信用評(píng)級(jí)，提高貸款額度。這就讓小水電企業(yè)的融資變得更加容易，很多私人投資者急于擴(kuò)大規(guī)模，提高市場(chǎng)占有率，但是資金有限，于是便利用有利的融資條件紛紛滾動(dòng)投資。當(dāng)投資者開發(fā)建設(shè)完成第一座水電站后，公司管理層再將這電站通過(guò)一些會(huì)計(jì)公司的不正當(dāng)操作擴(kuò)大評(píng)估值抵押給銀行進(jìn)行貸款，不足部份再向私人集資，以開發(fā)建設(shè)第二座的水電站，依此類推，建設(shè)第三、第四、直至第N座［6］，公司規(guī)模像滾雪球一樣越滾越大。而公司管理層這些所謂大股東的自有資金卻沒(méi)有增加，還有可能在運(yùn)作時(shí)索取利益，再開發(fā)反正不要這些大股東們?cè)俪鲑Y，增加的都是銀行或其他小股東的資金，因此容易出現(xiàn)不重視項(xiàng)目的理性選擇，只要是有項(xiàng)目，不管指標(biāo)好壞，都搶著開發(fā)，加上企業(yè)做大后管理跟不上，這樣的企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力極差。如果前面投資的企業(yè)盈利良好、利潤(rùn)超過(guò)貸款利息還好，如果每年的巨額銀行貸款利息不能按時(shí)償還，一旦銀行收縮貸款，企業(yè)資金鏈斷裂，就可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，這座用泡沫堆成的帝國(guó)大廈，將可能頃刻轟然倒塌。

目前，這類企業(yè)不在少數(shù)，很多進(jìn)入小水電行業(yè)的私人資本來(lái)自于其他行業(yè)，對(duì)行業(yè)不熟悉，短期內(nèi)沒(méi)有使企業(yè)健康運(yùn)作，不能實(shí)現(xiàn)盈利甚至嚴(yán)重虧損都很正常。他們通過(guò)滾動(dòng)投資把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到銀行的方式不可能持久，不利于自身發(fā)展，對(duì)整個(gè)行業(yè)也會(huì)帶來(lái)不利影響。

二、地方電力發(fā)展的機(jī)遇

雖然目前小水電開發(fā)還存在很多問(wèn)題，但是近年來(lái)全世界環(huán)保意識(shí)加強(qiáng)，對(duì)清潔能源的重新認(rèn)識(shí)和重視仍然給小水電發(fā)展帶來(lái)了很多機(jī)遇。在農(nóng)村全面電氣化過(guò)程中，小水電作為主要的基礎(chǔ)設(shè)施投入，必然受到國(guó)家相關(guān)政策與資金的扶持。

2002年2月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了中國(guó)電力體制改革的綱領(lǐng)性文件——《電力體制改革方案》，明確提出了電力體制改革的總體目標(biāo)：打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競(jìng)爭(zhēng)、開放有序、健康發(fā)展的電力市場(chǎng)體系。2007年4月6日，國(guó)務(wù)院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了電力體制改革工作小組關(guān)于《“十一五”深化電力體制改革實(shí)施意見(jiàn)的通知》。該《實(shí)施意見(jiàn)》指出，“十五”期間，我國(guó)電力體制改革取得重大進(jìn)展，政企分開、廠網(wǎng)分開基本實(shí)現(xiàn)，發(fā)電領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成，電力企業(yè)活力得到增強(qiáng)，電價(jià)改革不斷深入，區(qū)域電力市場(chǎng)開始建立，電力法制建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，電力監(jiān)管體制建設(shè)取得進(jìn)展。在推進(jìn)電力體制改革過(guò)程中確保了安全生產(chǎn)和電力正常運(yùn)行，保持了干部職工隊(duì)伍的基本穩(wěn)定，電力工業(yè)快速發(fā)展，有力地支持了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。但是，電力體制改革所取得的成果只是階段性的，改革任務(wù)尚未全部完成，又出現(xiàn)了一些新情況和新問(wèn)題。“十一五”期間，要抓住電力供需矛盾緩解的有利時(shí)機(jī)，堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，借鑒國(guó)際成功改革經(jīng)驗(yàn)，鞏固已有改革成果，把電力體制改革繼續(xù)推向深入，促進(jìn)電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，確保人民群眾得到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的電力服務(wù)。其中，對(duì)地方電力體制改革的要求是：“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村電力體制改革，促進(jìn)農(nóng)村電力發(fā)展。按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，開展深化農(nóng)村電力體制改革試點(diǎn)。要在明晰縣級(jí)供電企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，改變企業(yè)代管狀態(tài)，規(guī)范縣級(jí)供電企業(yè)改制、改組工作，培育獨(dú)立的購(gòu)售電主體。鼓勵(lì)各類投資者投資農(nóng)村電網(wǎng)，參與供電企業(yè)改制、改組。制定、實(shí)施農(nóng)村電力社會(huì)普遍服務(wù)政策，解決農(nóng)網(wǎng)改造遺留問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)電網(wǎng)同網(wǎng)同價(jià)，切實(shí)解決貧困地區(qū)用電問(wèn)題?！蓖瑫r(shí)，國(guó)家水利部確定了未來(lái)20年的小水電發(fā)展戰(zhàn)略。到2020年，我國(guó)將建成300個(gè)裝機(jī)10萬(wàn)千瓦以上的小水電大縣，100個(gè)裝機(jī)20萬(wàn)千瓦以上的大型小水電基地，40個(gè)裝機(jī)100萬(wàn)千瓦以上的特大型小水電基地，10個(gè)裝機(jī)500萬(wàn)千瓦以上的小水電強(qiáng)省。這給地方電力發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。因此，研究地方電力的發(fā)展戰(zhàn)略有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

為了保護(hù)森林，治理水土流失，國(guó)家在2003年啟動(dòng)的小水電代燃料工程必將極大地促進(jìn)地方電力的發(fā)展。根據(jù)中發(fā)［2003］3號(hào)、國(guó)發(fā)［2003］16號(hào)和國(guó)辦函［2003］15號(hào)文件規(guī)定和中央領(lǐng)導(dǎo)同志指示精神，水利部牽頭組織實(shí)施的小水電代燃料工程，已于2003年底正式啟動(dòng)。實(shí)施這項(xiàng)工程直接惠及農(nóng)村千家萬(wàn)戶，具有顯著的生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益?？梢蚤L(zhǎng)期穩(wěn)定解決25個(gè)省（區(qū)、市）和新疆兵團(tuán)的重“四區(qū)”（退耕還林區(qū)、天然林保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、水土流失重點(diǎn)治理區(qū)），2830萬(wàn)戶、1.04億農(nóng)村居民的燒柴問(wèn)題，每年減少薪柴消耗1.49億立方米，保護(hù)森林3.4億畝，減少排放二氧化碳2億噸、二氧化硫92萬(wàn)噸，有效鞏固生態(tài)建設(shè)成果，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；可以使農(nóng)村居民用電做飯、取暖、照明、加工和看電視、學(xué)文化，免受煙熏火燎之苦，從繁重的砍柴負(fù)擔(dān)和體力勞動(dòng)中解放出來(lái)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高生活質(zhì)量，增加收入，加快脫貧致富步伐；可以提供先進(jìn)的動(dòng)力，優(yōu)化發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)整地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；同時(shí)，還可以帶動(dòng)鋼鐵、材料、建筑、運(yùn)輸、電器等相關(guān)產(chǎn)業(yè)及全國(guó)機(jī)電制造業(yè)的發(fā)展，啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，有效擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，加快全面建設(shè)小康社會(huì)步伐。

[1]程回洲.關(guān)于中國(guó)農(nóng)村水電發(fā)展的幾個(gè)問(wèn)題[J].小水電，2004（1）.

[2]李其道.《可再生能源促進(jìn)法》與農(nóng)村水電[EB/OL].中國(guó)農(nóng)村水電及電氣化信息網(wǎng),http://www.shp.com.cn/news/info/2007/9/19/1347023956.html.

[3]中國(guó)科學(xué)院,長(zhǎng)江水利委員會(huì),世界自然基金會(huì).長(zhǎng)江保護(hù)與發(fā)展報(bào)告2007[R].2007.

[4]周鵬飛.政策措施環(huán)境對(duì)農(nóng)村水電發(fā)展的影響分析與建議[J].可再生能源.2004（5）.

[5]黃文寶.強(qiáng)化管理規(guī)范市場(chǎng)全面提高農(nóng)村水電自動(dòng)化水平[J].中國(guó)農(nóng)村水電及電氣化.2005（12）.

[6]官少華.警惕水電開發(fā)投資中的泡沫風(fēng)險(xiǎn)[EB/OL].中國(guó)農(nóng)村水 電 及 電 氣 化 信 息 網(wǎng) ,http://www.shp.com.cn/news/info/2007/9/19/1347023956.html.

F407.61

A

1673-1999（2010）13-0097-03

鄭瓊(1964-)，女，北京人，中國(guó)電力工程顧問(wèn)有限公司(北京100120)高級(jí)工程師，研究方向?yàn)殡娏こ套稍兣c規(guī)劃；尚晉(1964-)，女，河北承德人，重慶航天職業(yè)技術(shù)學(xué)院(重慶 400020)副教授，研究方向?yàn)樾畔⑾到y(tǒng)安全。

2010-03-31

云南省2009年社會(huì)發(fā)展科技計(jì)劃（2009ZC128M）。