20世紀90年代以來日本對非洲的ODA調(diào)整

司艾華

20世紀90年代以來日本對非洲的ODA調(diào)整

司艾華

20世紀90年代以來，日本為謀求在世界范圍內(nèi)發(fā)揮與其經(jīng)濟實力相適應的政治影響，并從保護本國資源安全考慮，積極調(diào)整了對非洲的ODA政策，包括理念調(diào)整、規(guī)模調(diào)整、援助重點領域調(diào)整等，從而加深了ODA的政治色彩、強化了能源外交。

日本政府；對非援助；ODA調(diào)整

20世紀90年代以來，日本已不再滿足于單純經(jīng)濟大國的地位和僅僅從財政上參與國際事務，而是謀求在世界范圍內(nèi)發(fā)揮與其經(jīng)濟實力相適應的政治影響。再加上保護本國資源安全的考慮，日本的一切成功都需要爭取眾多非洲國家的支持。為此，日本加強了對非洲的工作，政治上逐步發(fā)展同非洲國家的官方往來，經(jīng)濟上增加了對非洲國家的發(fā)展援助。

日本重視非洲有戰(zhàn)略上的考慮，即“非洲是日本外交的資產(chǎn)”。這是因為53個非洲國家占聯(lián)合國189個成員國的1/4以上，而且非洲又是南北問題、東西問題、貧困問題、艾滋病和地區(qū)爭端等多種世界性難題的交匯地區(qū)，日本若能在這些問題上有所作為，不僅能夠獲得非洲國家的支持，而且在世界上也能得到認可。為此，日本對非洲進行了重新定位和評估，積極調(diào)整了對非洲的ODA政策。

一、ODA理念的調(diào)整

冷戰(zhàn)結束后，1990年日本的《ODA白皮書》首次提及：“ODA要考慮改變戰(zhàn)后以來的傳統(tǒng)做法。”［1］3為加深國內(nèi)外對日本政府開發(fā)援助的理解，得到各方面廣泛的支持，日本政府于1992年制定了《ODA援助大綱》。該大綱總結了日本政府近40年來對發(fā)展中國家開展ODA的實績、經(jīng)驗和教訓，提出了ODA的基本原則。其中的四原則成為ODA援助的理念基礎。

1992年的《ODA援助大綱》包涵的對外援助的基本理念為：（1）從人道主義的角度考慮問題。（2）對相互依存的認識。（3）環(huán)境安全。（4）支援自助的努力。宮澤內(nèi)閣發(fā)表的《ODA政策大綱》將政治和安全等非經(jīng)濟性因素引入經(jīng)濟開發(fā)型的ODA，使ODA服從于政治、安全的戰(zhàn)略需要和意識形態(tài)的價值標準，強化了ODA的政治色彩。意味著日本政府以往一貫奉行的“政、經(jīng)分離”原則被基本放棄，此后日本ODA的提供與否、金額增減及中止或恢復，將不再主要考慮受援國的經(jīng)濟狀況等純經(jīng)濟因素，而以政治、安全因素作為主要的參照。這種根本性和方向性的重大政策轉變標志著日本ODA政策從“貿(mào)易、投資、技術”、“三位一體”的“開發(fā)援助”向突出“政治安全”的“戰(zhàn)略援助”轉型，是日本從經(jīng)濟大國走向政治大國的重要標志［2］。

2003年8月，日本政府出臺了調(diào)整后的《ODA大綱》。認為冷戰(zhàn)以后頻繁爆發(fā)的紛爭和恐怖主義，使得構筑和平特別是促進民主化和保障人權、維護個人尊嚴，對于國際社會的安定和發(fā)展也是非常有益的重要課題。而日本“作為世界上的一個主要國家，積極利用ODA，決心首先致力解決這些問題”，而“這種解決不僅增進與各國的友好關系和人民之間的交流，在國際舞臺強化日本的立場等，而且在各個方面給我國帶來利益?！薄疤貏e是在相互依存關系逐步深化之中，享受國際貿(mào)易的恩惠，使得對海外資源、能源、糧食等大為依賴的日本，通過ODA，為發(fā)展中國家的安定和發(fā)展做出積極的貢獻?！薄斑@與確保我國的安全與繁榮，增進國民利益有著緊密的聯(lián)系?！泵鞔_提出日本政府應積極、靈活地實施ODA援助，并通過其實現(xiàn)“國家利益”。這是日本首次在ODA大綱字面上明確表明要從國家利益的角度來實施ODA。

二、ODA規(guī)模的調(diào)整

1989年，日本ODA首次超過美國，居世界第一位。到2000年，日本一直是世界第一ODA大國。實際上，20世紀90年代以來，日本的ODA規(guī)模在逐年減小，90年代前期因日元升值而不易感知，如1991-1995年，按日元計算ODA由14 731億日元減少到13 630億日元，減少了7.5%，因為日元升值，按美元計算則由109.52億美元增加到144.89億美元，增加了32.3%。相比之下，1996-1997年，由于日元貶值，日本ODA就明顯減少了，如1997年度，按日元計算ODA為11 323億日元，比1996年增長10.2%；而按美元計算，ODA總額僅為93.58億美元，比1996年降了0.9%。

20世紀90年代以來，“日本對非洲的援助從單純的經(jīng)濟援助轉到包括經(jīng)濟、政治、安全諸領域的綜合援助?！保?］247

從援助內(nèi)容看，社會基礎設施建設一直是援助的重點領域。近年來，以環(huán)境保護援助為中心，項目明顯增加了。1995年度，在日本政府承諾的援助額中，運輸和能源等經(jīng)濟活動基礎設施建設占44.4%，社會生活和服務設施建設占26.7%，其余項目援助占16.0%，生產(chǎn)建設占11.7%，其他占1.2%。2001年度，運輸、能源等經(jīng)濟基礎設施建設雖下降為34.9%，社會生活和服務設施建設也下降為17.3%，但二者合計為52.2%。仍超過一半；其余項目援助和生產(chǎn)建設分別提高為27.9%和14.1%，其他提高為5.7%。經(jīng)濟基礎設施援助基本上是以日元貸款為中心的有償資金援助。生活基礎設施援助是根據(jù)國際社會對解決貧困問題的關注，增加了醫(yī)療保健和教育等方面的無償資金援助。

從國際比較看，日本援助的經(jīng)濟活動基礎設施的比重高，生活基礎設施和工業(yè)生產(chǎn)方面援助的比重低，項目援助與其他主要發(fā)達國家相近。據(jù)日本外務省《2002年ODA白皮書》統(tǒng)計，2000年度，在日本ODA中，經(jīng)濟活動基礎設施援助的比重為32.0%，不僅明顯高于DAC平均的16.5%，也明顯高于其他西方六國的水平。相比之下，社會生活基礎設施援助為23.6%，工業(yè)生產(chǎn)等援助為8.1%，不僅明顯低于DAC平均的31.7%和10.1%，而且也明顯低于其他西方六國的水平。

第四屆非洲開發(fā)會議的主題為“努力打造充滿活力的非洲”，屆時將確立3個重點：一是促進非洲經(jīng)濟加速增長；二是實現(xiàn)非洲國家長治久安；三是應對環(huán)境保護和氣候變暖問題。在環(huán)保方面，日本將援助非洲國家利用水利、太陽能等清潔能源發(fā)電，協(xié)助制定防止土地沙漠化的對策。在實現(xiàn)穩(wěn)定方面，日本將力促非洲國家建立“民主選舉制度”。

三、加深ODA的政治色彩

從國內(nèi)形勢來看，日本正在努力向所謂“普通國家”的政治大國目標邁進，ODA作為日本重要的外交支柱，必然要適應這種變化。

1991年，日本正式提出承辦非洲發(fā)展國際會議。1993年，日本面向整個非洲大陸建立了“非洲發(fā)展東京國際會議”（簡稱TICAD），這是一個多邊合作的框架。1998年10月，日本與聯(lián)合國、非洲全球聯(lián)盟三方合作，在東京召開了第二次“東京非洲發(fā)展國際會議”，其規(guī)?？涨?，共有51個非洲國家、11個亞洲國家、18個歐美國家及44個國際組織的代表應邀出席會議。日本在這次會議上提出了東京行動計劃，表示要致力于非洲的減貧和與世界經(jīng)濟相溶。2002年6月，日本政府宣布將2003年定為“加強與非洲合作年”。2003年10月，日本在東京舉辦第三次“東京非洲發(fā)展國際會議”。除50個非洲國家與會外，TICAD III還邀請23個聯(lián)合國機構和國際組織、9個非洲地區(qū)組織、7個亞洲國家、16個西方援助國、3個非政府組織與會。

日本對非洲大陸的內(nèi)部沖突予以了高度關注，并采取了相應的措施，以進一步顯示其在國際上的“大國”地位和作用。1993年5月，日本向莫桑比克派遣維和的自衛(wèi)隊；1994年還向扎伊爾、肯尼亞、盧旺達派遣自衛(wèi)隊，進行人道救援活動。這表面上是實行“人力支援”，實際是實現(xiàn)了向海外派兵，做“正常國家”的政治意圖［4］。1995年10月，日本在東京召開了“關于沖突對非洲發(fā)展影響的國際會議”。會上，日本就非洲的和平與穩(wěn)定問題提出了兩點主張：一是多邊解決非洲沖突；二是以非武力方式解決沖突。1998年初，日本再次在東京召開了“關于預防爭端戰(zhàn)略國際會議”，邀請了17個非洲國家及非洲區(qū)域組織和聯(lián)合國有關人士出席。在參與解決非洲內(nèi)部沖突問題上，日本不僅通過主持召開國際會議來介入，而且還身體力行地直接參與了非洲的一些維和行動，并積極為非洲維和事業(yè)提供必要的資金支持。

將ODA與受援國的民主與人權問題掛鉤。從90年代初起，日本開始根據(jù)發(fā)展中國家的民主和人權狀況，在提供援助時采取獎勵和懲罰的措施，既對那些遵守民主和人權原則的國家給予增加援助的獎勵，又對那些違反民主和人權原則的國家給予暫停、減少或停止援助的懲罰。以非洲國家為例，在1990-1996年間，日本共9次以民主和人權問題為由，暫時停止援助的國家有剛果民主共和國、蘇丹、肯尼亞、塞拉利昂、贊比亞和尼日利亞等國；日本對冷戰(zhàn)后在新體制下重返國際社會的南非給予了大量援助［5］。

前聯(lián)合國秘書長加利于1994年公開表態(tài)，贊成日本成為聯(lián)合國安理會成員，這大大鼓舞了日本“爭?！钡臎Q心。爭取成為聯(lián)合國安理會常任理事國是日本既定的目標，而這一目標的實現(xiàn)離不開非洲國家的廣泛支持。非洲擁有聯(lián)合國選票的1/4強，是發(fā)展中國家的一支重要政治力量，與非洲國家的關系直接影響到日本在聯(lián)合國中的地位和發(fā)言權，也是日本謀求成為安理會常任理事國的關鍵，因而成為各大國在外交上爭奪的重要對象。日本的新外交計劃書特別強調(diào)官方發(fā)展援助的作用，希望通過加強對非洲的援助，加強日本在聯(lián)合國的影響?！度毡緯r報》1993年10月6日報道，許多國家認為日本對非洲援助的增加就是希望確保非洲國家支持日本成為改革后的安理會常任理事國。1997年4月，日本首相橋本龍?zhí)稍趦?nèi)閣會議上要求把是否支持日本出任安理會常任理事國作為提供官方發(fā)展援助的重要參照之一，并指出工作的重點在非洲和拉美地區(qū)各國。非洲所擁有的潛在的政治價值對政治目標尚未實現(xiàn)的日本來說決非可有可無?！叭毡緝纱闻e辦東京國際會議，森喜朗首相于2001年訪問非洲等重大行動，恐怕均不能用單純的經(jīng)濟動機來理解，而是包含著更為深刻的政治圖謀?！保?］

四、強化能源外交

通過對外援助對象的選擇，確保日本的能源及其它礦產(chǎn)資源的供應。世界第三大石油消費國日本是一個資源十分貧乏的國家，能否保證石油、煤炭、鐵礦等的供應，直接關系到經(jīng)濟發(fā)展乃至國家的存亡。日本日均原油消耗量為430萬桶，其中80%左右來自中東地區(qū)。日本沿海為數(shù)不多的幾個油田，產(chǎn)量只占全國石油供給量的0.2%。由于中東地區(qū)的局勢動蕩以及美國對中東石油的壟斷，日本的影響力在減弱，很難發(fā)揮有實質(zhì)意義的影響力。因此，實現(xiàn)石油來源多渠道戰(zhàn)略，分散石油進口過度集中的風險，已成為日本重要的選擇。

非洲是世界八大產(chǎn)油區(qū)之一，目前原油日產(chǎn)量800萬桶。近年來，由于深?？碧郊夹g的運用和幾內(nèi)亞灣地區(qū)新油田的發(fā)現(xiàn)，非洲探明的石油儲量不斷增加，僅次于中東和南美。專家預測，到2010年，非洲石油產(chǎn)量在世界石油總產(chǎn)量中的比例有望上升至20%。

為了從非洲國家獲取更多的石油資源，日本通過淡化政治、突出經(jīng)濟、提供財經(jīng)援助、發(fā)展經(jīng)貿(mào)關系等手段，發(fā)展與非洲國家的關系。早在2003年9月，日本首相小泉純一郎在東京舉行的第三屆非洲發(fā)展國際會議上發(fā)表演說時稱，日本將在今后5年內(nèi)無償向非洲國家提供總額為10億美元的援助，并計劃放棄對非洲重債務貧困國家總額約30億美元的債權。

日本看好非洲石油，除考慮到中東石油供應的不穩(wěn)定性外，還有其他因素：一是非洲石油質(zhì)量上乘，含硫量低，易于提煉加工，很適合生產(chǎn)汽車燃油。二是非洲油田大多位于大西洋海底或中西非沿海，遠離大陸，免受爭端影響。三是非洲石油為彼此沒有歷史聯(lián)系的國家所有，不太可能出現(xiàn)聯(lián)合起來一致對外的現(xiàn)象，能源安全有一定保障。四是大部分非洲產(chǎn)油國不會受到同業(yè)聯(lián)盟產(chǎn)量的限制，目前撒哈拉以南非洲產(chǎn)油國中只有尼日利亞是歐佩克成員。

在日本政府對本國公司到國外勘探開發(fā)的一系列優(yōu)惠政策的支持下，日本企業(yè)目前主要在埃及、阿爾及利亞、安哥拉等國勘探和開采石油。合作方式包括購買股份參與開發(fā)、簽訂產(chǎn)量分成協(xié)議和轉讓協(xié)議、直接投資開發(fā)油田等，以圖擁有更多的油氣資源和更多的“股份油”。與此同時，日本政府還從非洲國家購買石油資源儲量，企圖從中獲得一定的產(chǎn)品支配權。

[1]日本外務省.ODA白皮書[R].國際合作促進會，1990.

[2]林曉光.日本官方發(fā)展援助政策探析[J].現(xiàn)代國際關系，2003(2).

[3]金熙德.日本政府開發(fā)援助[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[4]于鐵軍.試析戰(zhàn)后日本外交中的實用主義[J].山西高等學校社會科學學報，2003（11）.

[5]稻田十一.人權、民主化與援助政策：日美比較論[J].（日本）國際問題，1995（5）.

[6]鐘偉云.日本對非援助的戰(zhàn)略圖謀[J].西亞非洲，2001（6）.

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1673-1999（2010）13-0026-03

司艾華（1976-），女，碩士，山東濟寧人，棗莊學院（山東棗莊277160）政法與歷史學系講師。

2010-03-25