論“釣魚執(zhí)法”及其防治措施

楊冬梅

論“釣魚執(zhí)法”及其防治措施

楊冬梅

“釣魚執(zhí)法”嚴(yán)重損害了政府的公信力，是對社會道德的公然打擊，是對建立整個社會法治的戕害。從“釣魚執(zhí)法”的特征著眼，剖析“釣魚執(zhí)法”事件發(fā)生的原因，并從立法、執(zhí)法及司法角度提出相應(yīng)對策，以防止“釣魚執(zhí)法”行為再次發(fā)生。

釣魚執(zhí)法；行政權(quán)監(jiān)督；法治理念

一、“釣魚執(zhí)法”的特征

釣魚執(zhí)法［1］，英美叫執(zhí)法圈套（entrapment trap），是指行政主體及其工作人員特意設(shè)計一些能誘發(fā)行政違法的情境，或者根據(jù)違法活動的傾向性向行政相對人或者其他調(diào)查對象提供實施的機會和相關(guān)情境條件，以此來收集相關(guān)證據(jù)和掌握相關(guān)信息，并對行政違法相對人作出相應(yīng)的處理［2］。大陸法系國家對此也有嚴(yán)格限制，日本法律禁止執(zhí)法者為了取證，誘惑當(dāng)事人產(chǎn)生違法意圖，因為這是國家公權(quán)侵犯了當(dāng)事人的人格自律權(quán)［3］。其又可稱為“誘惑調(diào)查”。

（一）目的的不正當(dāng)性

行政機關(guān)出于不正當(dāng)?shù)哪康?，先取證后查處，人為地引誘調(diào)查對象違法、甚至栽贓被調(diào)查對象違法。法律上規(guī)定非法證據(jù)排除規(guī)則，因此以此種方式而產(chǎn)生的調(diào)查結(jié)果不能作為后續(xù)行政行為的依據(jù)。上海閔行區(qū)黑車事件曝光出的“放倒鉤抓黑車”事件不是對既存的違法事實予以調(diào)查，而是以誘惑的方式誘導(dǎo)行政相對人違法，不利于依法行政目的的實現(xiàn)，即“釣魚執(zhí)法”的目的不具有正當(dāng)性。

（二）主體的特定性

“釣魚執(zhí)法”主要是行政主體中的公務(wù)人員，即使有些人是一般公民，其也是經(jīng)過行政主體的委托所進行的活動，從本質(zhì)上而言也是行政主體的行為。如上海和深圳“釣魚執(zhí)法”事件中的執(zhí)法主體具有特定性，分別為交通執(zhí)法大隊和社保局，即行政主體?！搬烎~執(zhí)法”方式有違執(zhí)法為民的本質(zhì)要求，危及政府的公信力，影響我國依法行政的推進進程。

（三）手段的誘騙性

“釣魚執(zhí)法”這一執(zhí)法模式與其他的行政執(zhí)法模式有著本質(zhì)的區(qū)別，其主要以誘騙的手段來執(zhí)法。如上海市閔行區(qū)交通執(zhí)法大隊以假扮乘客，引行政相對人進入預(yù)先設(shè)置的陷阱，誘導(dǎo)行政相對人做出行政違法行為，并以此作為證據(jù)對相對人進行處罰或采取其他的責(zé)難行為。這一欺騙性的手段使得公眾陷于守法與違法的困惑之中，同時也模糊守法與違法之間的界限。當(dāng)“釣魚執(zhí)法”成為常態(tài)，會逐漸撕裂社會成員之間最基本的互信、互助關(guān)系，將使得本已失衡的社會道德體系變得更加脆弱。

二、“釣魚執(zhí)法”的成因分析

(一)剛性化執(zhí)法指標(biāo)的要求

順應(yīng)法治社會的要求，國家為行政執(zhí)法機關(guān)提出了明確的行政執(zhí)法目標(biāo)。這些要求可以使行政執(zhí)法部門及其工作人員可以循著正確的軌跡進行，最終實現(xiàn)既定目標(biāo)，實現(xiàn)預(yù)期法律效果。查處違法營運的車輛是以合法的方式和手段進行查處，最終維護正常的市場經(jīng)營秩序，保障交通運行安全。然而有關(guān)交通執(zhí)法部門在查清實際狀況就定下了較高的剛性指標(biāo)，出現(xiàn)無法實現(xiàn)既定指標(biāo)的窘境。最終為了實現(xiàn)既定指標(biāo)而出現(xiàn)了以“釣魚執(zhí)法”模式類似的不合法的執(zhí)法行為。管理者對社會公共秩序的高標(biāo)準(zhǔn)以及其制定的不切實際的執(zhí)法目標(biāo)，在一定程度上使得執(zhí)法者疲于完成指標(biāo)，或者不折手段如以“引誘”的方式，造成更加嚴(yán)重的違法行為。

（二）執(zhí)法經(jīng)濟誘惑

罰款是行政主體對違法行政相對人課以金錢給付義務(wù)，以維護正常秩序的一種處罰方式?！缎姓幜P法》中第53條規(guī)定罰款必須全部上繳國庫，任何行政機關(guān)或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分，且財政部門不得返還罰款。然而一些部門為了調(diào)動執(zhí)法主體及其工作人員的積極性，實行罰款提成返還政策，內(nèi)隱著一種執(zhí)法經(jīng)濟鏈?！搬烎~執(zhí)法”是實現(xiàn)提款返還政策的重要手段之一，有違《行政處罰法》關(guān)于罰款的規(guī)定，屬違法行為。這必然會腐蝕執(zhí)法隊伍，使其脫離依法行政的軌道。

（三）正當(dāng)程序依據(jù)的缺失

統(tǒng)一行政程序法的缺失使得執(zhí)法主體對執(zhí)法手段、客體、程度、方式等認(rèn)識不清，違反程序執(zhí)法如打法律插邊球的現(xiàn)象屢有發(fā)生。法律條文或司法解釋對“非法運營行為”沒有明確界定等類似的問題。模糊的法律概念給了執(zhí)法部門以空子。執(zhí)法實踐中對“非法運營”通常認(rèn)定為：凡是沒有營運證的車輛，司機只要被發(fā)現(xiàn)收一次錢，即為成立。交通執(zhí)法部門利用這一模糊概念，濫用手中的自由裁量權(quán)，偏離法治軌道對其進行擴大化的解釋，對于一些不應(yīng)被認(rèn)為“非法營運”的救助行為處以高額罰款。執(zhí)法依據(jù)或者執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使得本應(yīng)“酌情處理”的選擇轉(zhuǎn)化成了“一致對待”權(quán)力，使得原本靈活的處理方式流于形式，導(dǎo)致行政處罰顯失公正，違背行政合理原則。

（四）執(zhí)法主體的法治意識淡薄

依法行政原則是行政法的核心原則，要求行政主體做到合法、合理、程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一?！搬烎~執(zhí)法”模式中執(zhí)法人員以引誘、欺詐、脅迫甚至暴力的方式取證，剝奪行政相對人的陳述和申辯權(quán)利等行為，儼然是一種“公權(quán)訛詐”。由此觀之，執(zhí)法者法治意識淡薄，權(quán)力本位的特權(quán)思想嚴(yán)重，對“民權(quán)”與“公權(quán)”之間緊密關(guān)系認(rèn)識不足，依法行政觀念不強，導(dǎo)致了有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，使得執(zhí)法不公的違法事件發(fā)生，刺痛公權(quán)神經(jīng)。

（五）行政權(quán)監(jiān)督機制弱化

我國行使監(jiān)督權(quán)的部門很多，如人大的監(jiān)督和司法監(jiān)督就是典型的監(jiān)督方式。但由于監(jiān)督機構(gòu)分散，重復(fù)交叉，缺乏協(xié)調(diào)配合和溝通聯(lián)系，未能形成合力。如司法監(jiān)督作為典型的外部監(jiān)督機制，本應(yīng)是弱者的庇護所和社會正義的脊梁，卻無法充分發(fā)揮其作用。如近十年間針對“釣魚式執(zhí)法”的行政訴訟竟然無一勝訴，可能其中確實有些是正確的，但絕不排除司法機關(guān)充當(dāng)了違法行政的擋箭牌，助長了“釣魚者”囂張氣焰。正是由于對行政權(quán)力監(jiān)督機制的弱化，使得“釣魚執(zhí)法”這種濫用權(quán)力、悖逆公德的執(zhí)法方式出現(xiàn)，嚴(yán)重侵損了法律所保障的公民的合法權(quán)益。

三、“釣魚執(zhí)法”的防治措施

（一）從立法的角度封堵“釣魚執(zhí)法”

第一，制定規(guī)范統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序。統(tǒng)一的行政程序法，既能既能鼓勵行政相對人對行政調(diào)查程序的參與，監(jiān)督行政權(quán)的行使，又能約束、限制行政主體的行政權(quán)，減少違法行為?！搬烎~執(zhí)法”，以“誘惑調(diào)查”(誘惑調(diào)查是指享有偵查權(quán)的警察、司法人員或他們的代理人為獲得對某人提起刑事訴訟的證據(jù)，故意設(shè)置圈套，而誘使某人實施某種犯罪行為，待犯罪行為實施時或者結(jié)果發(fā)生后，當(dāng)場對其進行拘捕的一種特殊的偵查手段和方法)的方式取證，違法正當(dāng)程序原則?！罢T惑調(diào)查”在我國主要出現(xiàn)在及其重要的刑事案件中，行政執(zhí)法中目前在理論上尚未確立，而且法律上也無規(guī)定。所以行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中使用誘惑偵查的方式不是立法所規(guī)定的行政調(diào)查程序，是不合法的。因此，有必要制定規(guī)范統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序（包括行政調(diào)查程序），并將類似于“釣魚執(zhí)法”模式等不合法的行政調(diào)查程序納入行政程序法的范疇對其予以規(guī)制，以從源頭上保障程序公正和相對人的合法權(quán)益。第二，規(guī)范行政裁量適用規(guī)則和確立裁量基準(zhǔn)。行政機關(guān)行使行政處罰自由裁量權(quán)不僅應(yīng)合法，而且應(yīng)合理，遵循過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t?！搬烎~執(zhí)法”模式因其沒有合法的依據(jù)，且處罰的方式和手段亦不合理，屬于濫用自由裁量權(quán)的行為，所以，從立法的角度對行政自由裁量權(quán)予以規(guī)制具有必要性，如重慶立法規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，禁止釣魚執(zhí)法就是明顯例證［4］。制定科學(xué)合理的行政裁量基準(zhǔn)制度，根據(jù)違法性質(zhì)、情節(jié)輕重等因素，將行政裁量權(quán)細化、量化，使法律能有效的控制行政裁量權(quán)的行使，并走向一種良性的發(fā)展模式。

（二）從執(zhí)法的角度而言，規(guī)范執(zhí)法模式，強化執(zhí)法監(jiān)督

第一，實行執(zhí)法手段多樣化。豐富執(zhí)法手段，改進執(zhí)法方式，如將計算機和網(wǎng)絡(luò)等電子信息技術(shù)引入執(zhí)法當(dāng)中，減輕現(xiàn)場執(zhí)法壓力。最重要的樹立“服務(wù)行政”的觀念，淡化行政執(zhí)法方式的權(quán)力化色彩。第二，強化執(zhí)法監(jiān)督。建立健全權(quán)力的內(nèi)外制衡機制，正本清源，防微杜漸。執(zhí)法中的罰沒收入和行政性收費全額上繳財政，并納入財政預(yù)算管理。同時將執(zhí)法機關(guān)置于人大、上級機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)、輿論媒體的監(jiān)督之下，建立健全的監(jiān)督機制。

（三）從司法的角度對公民權(quán)予以公正的保護

司法是公民權(quán)利的最后一道保護屏障。當(dāng)事人的合法權(quán)利因行政執(zhí)法人員的“釣魚執(zhí)法”行為侵害后需要救濟，救濟的方式主要有行政復(fù)議和行政訴訟。從權(quán)力制衡的角度上來說，行政訴訟成為優(yōu)選。據(jù)保守統(tǒng)計，上海每年被“釣魚執(zhí)法”所栽贓陷害的車輛多達數(shù)千輛，許多案件被當(dāng)事人訴諸法庭，原告均敗訴。由此可見，公民的合法權(quán)利并未在司法中予以公正的保護，需從以下兩個方面予以改革：第一，法院的財政由地方予以撥發(fā)，是限制法院獨立審判的根源。改革法院的財政管理體制，由中央財政機關(guān)統(tǒng)一撥付，避免地方財政對法院的束縛勢在必行；創(chuàng)新人事管理體制，實行垂直管理體制和法官考試競爭擇擾制度，提高司法人員的綜合素質(zhì)［5］。第二，完善司法監(jiān)督機制。司法監(jiān)督機制主要包括人民法院的監(jiān)督和人民檢察院的監(jiān)督。充分發(fā)揮它們的監(jiān)督作用，使其對司法個案的監(jiān)督法律化、制度化，促進法院公正司法。完善法院內(nèi)部監(jiān)督機制，建立嚴(yán)格的辦案規(guī)則，加強案卷評議的常態(tài)化、規(guī)范化。注重引導(dǎo)輿論媒體、民意對司法機關(guān)的監(jiān)督，確保司法公正的實現(xiàn)。

（四）強化行政執(zhí)法人員素質(zhì)

提升行政執(zhí)法人員的道德素養(yǎng)，不斷加強他們的思想道德建設(shè)，培育嚴(yán)格依法辦事的素養(yǎng)和公正執(zhí)法的品德；加強業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，在執(zhí)法過程中運用正確的手段和方式；遵循法律規(guī)定的程序，嚴(yán)格按程序辦事；樹立責(zé)任意識，實行權(quán)責(zé)統(tǒng)一制度。對執(zhí)法人員進行定期考核和不定期考核，并將其納入個人績效考核內(nèi)容。

[1]釣魚執(zhí)法曝光始末[EB/OL].http://sh.people.com.cn/GB/134952/ 171312/171316/10218895.html/2009-11-24.

[2]姚忠偉.“釣魚式”行政執(zhí)法與依法行政[J].黑龍江史志,2008(16).

[3]http://baike.baidu.com/view/2847878.htm/2009-11-24.

[4]http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/05-18/2288120. shtml.

[5]李爽.談公正司法的保障措施[J].當(dāng)代法學(xué),2000(4).

D912.1

A

1673-1999（2010）24-0067-02

作者簡價：楊冬梅（1984-），女，湖南邵陽人，湘潭大學(xué)（湖南湘潭411105）法學(xué)院碩士研究生，從事行政法與行政訴訟法研究。

2010-09-26