俄羅斯北高加索聯(lián)邦區(qū)的設立及前景分析

尹紹偉，崔正領

俄羅斯北高加索聯(lián)邦區(qū)的設立及前景分析

尹紹偉，崔正領

2010年1月19日，俄羅斯設立北高加索聯(lián)邦區(qū)，試圖通過此舉扭轉北高加索地區(qū)惡化的社會經(jīng)濟形勢，從根本上鏟除恐怖主義產(chǎn)生的根源。赫洛波寧提出了北高加索發(fā)展綜合戰(zhàn)略計劃，將在一定程度促進經(jīng)濟面貌的好轉。然而，他同時面臨著復雜而艱巨的任務。北高加索這一“頑疾”的治愈，仍將是一個漫長曲折的過程。

北高加索；聯(lián)邦區(qū)；赫洛波寧

2010年1月19日，俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署命令，從南部聯(lián)邦區(qū)中劃分出北高加索聯(lián)邦區(qū)，這成為俄羅斯的第八個聯(lián)邦區(qū)。原克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)行政長官亞歷山大·赫洛波寧被任命為政府副總理兼總統(tǒng)駐北高加索聯(lián)邦區(qū)全權代表。

北高加索聯(lián)邦區(qū)包括達吉斯坦共和國、印古什共和國、卡巴爾達-巴爾卡爾共和國、卡拉恰伊-切爾克斯共和國、北奧塞梯共和國、車臣共和國和斯塔夫羅波爾邊疆區(qū)。聯(lián)邦區(qū)中心設在皮亞季戈爾斯克。本文將對北高加索聯(lián)邦區(qū)設立的背景、赫洛波寧就任后采取的措施及面臨的困難進行闡述。

一、設立的背景

北高加索聯(lián)邦區(qū)所轄面積17.2萬Km2，占俄羅斯領土的1%，人口925.5萬人，占全俄人口的6.5%。北高加索地區(qū)西臨黑海，東靠里海，是里海油氣外運的通道，南倚大高加索山脈，與外高加索的格魯吉亞、阿塞拜疆接壤。這里是俄羅斯中部地區(qū)的天然屏障，又是通往外高加索的必經(jīng)之地。

自蘇聯(lián)解體以來，北高加索地區(qū)的局勢就從未平穩(wěn)過。經(jīng)過兩次車臣戰(zhàn)爭后，該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展停滯，居民大量失業(yè)，伊斯蘭分離勢力活動猖獗，恐怖事件接連發(fā)生，嚴重影響了俄羅斯的國內局勢穩(wěn)定和國家的長治久安。

（一）北高加索問題的歷史根源

北高加索地區(qū)自古就是個多民族聚居區(qū)，而且多為性格彪悍的山民，民族自我意識強烈。俄羅斯從1801年起開始侵入北高加索，遭到了當?shù)孛褡宓念B強抵抗，經(jīng)過60年的戰(zhàn)爭，付出慘重代價后，俄羅斯才逐漸征服了北高加索。當?shù)厣贁?shù)民族并不甘心臣服于異族的統(tǒng)治，持續(xù)不斷地進行著反抗俄羅斯的斗爭。

在蘇德戰(zhàn)爭期間，車臣人、印古什人中的少數(shù)分子暗中與納粹德國進行接觸，希望借此機會擺脫蘇聯(lián)的控制，獲得民族獨立。1944年，蘇聯(lián)政府采取極端措施懲罰犯有“叛國罪”的民族，將車臣、印古什等少數(shù)民族50多萬人集體遷往中亞地區(qū)。這些人背井離鄉(xiāng)、流離失所，無數(shù)人在遷徙過程中死亡，給這些民族留下了難以撫慰的心理創(chuàng)傷。1957年，蘇聯(lián)糾正過激的民族政策，允許車臣、印古什人返回家鄉(xiāng)，但過激的民族政策造成的民族矛盾和仇恨卻永遠無法消除。

北高加索地區(qū)大大小小的民族和民族分支多達50余個，是俄羅斯民族成分最復雜的地區(qū)。當?shù)孛褡搴投砹_斯族之間、當?shù)馗髅褡逯g的關系錯綜復雜，矛盾重重。蘇聯(lián)解體后，該地區(qū)離心傾向加劇，排俄勢力抬頭，加上經(jīng)濟持久衰退，生活貧困，俄羅斯族人紛紛離開高加索，遷往經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)。當?shù)孛褡迦丝谏仙砹_斯族人口下降是近年來北高加索地區(qū)的一大趨勢。例如，在車臣共和國，俄羅斯人由1989年占當?shù)厝丝诘?3.1%下降到2002年的3.7%，在印古什共和國，更是由23.1%下降到1.2%［1］。

隨著俄羅斯族人口的下降，東正教文化在北高加索地區(qū)的影響逐漸減弱。在國際伊斯蘭極端主義的影響下，當?shù)匾了固m分離主義思想趨向活躍。世紀90年代，車臣的獨立企圖被打擊后，他們轉向以恐怖暗殺的方式同俄羅斯政府對抗。

（二）北高加索地區(qū)的社會經(jīng)濟狀況

1.人口狀況。北高加索地區(qū)人口眾多，農(nóng)村人口比重大，城市人口比重小，城鎮(zhèn)化程度低。2009年全俄城鄉(xiāng)人口比例為73:27，而北高加索聯(lián)邦區(qū)中的達吉斯坦、印古什、卡拉恰伊-切爾克斯、車臣的城市人口分別占總人口的43%、43%、44%、35%［2］，遠遠低于俄羅斯全國的水平。人口出生率高是北高加索聯(lián)邦區(qū)的另一個特點。俄羅斯的人口多年來一直呈現(xiàn)負增長，人口危機嚴重，2008年人口自然增長率為-2.5‰。而北高加索聯(lián)邦區(qū)的7個行政主體中，除斯塔夫羅波爾邊疆區(qū)外，其余6個共和國的人口都有較大增長。2008年，達吉斯坦、印古什、車臣共和國的人口自然增長率分別高達12.4‰、15.2‰、24.8‰［2］，是俄羅斯人口增長最多的3個共和國。

2.經(jīng)濟狀況。北高加索地區(qū)經(jīng)濟落后，造成失業(yè)率居高不下，該地區(qū)為俄羅斯失業(yè)最嚴重的地區(qū)。2008年俄羅斯全國失業(yè)率為6.3%，北高加索聯(lián)邦區(qū)各個主體的失業(yè)率遠高于這個數(shù)字。其中，印古什和車臣的失業(yè)率達到55%和35.5%，為俄羅斯全國最高水平?？ò蜖栠_-巴爾卡爾、卡拉恰伊-切爾克斯、達吉斯坦的失業(yè)率分別為18.3%、16%、13.4%。北奧塞梯共和國和斯塔夫羅波爾邊疆區(qū)的失業(yè)率較低，仍高于全國水平，分別為10.1%和7.8%［2］。北高加索聯(lián)邦區(qū)各主體每年要從中央政府獲得大量財政補貼，是全俄財政補貼率最高的地區(qū)，這給中央政府的預算增加了沉重負擔。其中，印古什和車臣的財政補貼率高達80%，達吉斯坦、卡巴爾達-巴爾卡爾、卡拉恰伊-切爾克斯的財政補貼率分別為70%、60%、60%。北奧塞梯、斯塔夫羅波爾的這一指標較低，也達到了55%和30%［3］。

3.安全形勢。自1990年代以來，北高加索地區(qū)的恐怖勢力活動異常猖獗，車臣恐怖分子制造了數(shù)起震驚世界的恐怖活動。此外，達吉斯坦、印古什境內的分裂分子也頻頻行動，給俄羅斯的社會穩(wěn)定、人民的安居樂業(yè)造成嚴重影響。2009年4月16日，梅德韋杰夫總統(tǒng)簽署命令，結束了自1999年起在車臣地區(qū)實行的“反恐行動狀態(tài)”，但恐怖勢力并沒有因此而放下武器，他們繼續(xù)與中央政府展開游擊戰(zhàn)，將北高加索地區(qū)親俄的政府官員、內務警察作為襲擊目標。如，2009年6月22日，印古什共和國總統(tǒng)葉夫庫羅夫的車隊在納茲蘭市遭遇汽車炸彈襲擊，葉夫庫羅夫本人受傷。8月17日，在印古什共和國納茲蘭市，一名自殺式襲擊者駕駛汽車沖入警察局院內并引爆炸藥，造成20人喪生，138人受傷。此外，恐怖活動范圍還擴展到俄羅斯其他地區(qū)及心臟地帶，向俄政府施加更大的壓力。2009年11月27日，從莫斯科開往圣彼得堡的166次“涅瓦號”特快列車被北高加索恐怖分子安放的炸藥顛覆，造成27人死亡，百余人受傷。

綜上所述，北高加索地區(qū)惡劣的社會經(jīng)濟狀況及安全形勢，促使俄羅斯政府采取新的措施治理北高加索的“頑疾”。俄羅斯認識到，貧窮和失業(yè)是造成社會不穩(wěn)定、恐怖主義滋生的一大根源。梅德韋杰夫在2009年11月的咨文中表示，“顯然，許多問題首先是因為這一地區(qū)的經(jīng)濟落后，無法為多數(shù)居民提供正常的生活條件?！虼耍覀儗⑹紫冉鉀Q公民的社會經(jīng)濟問題”［4］。鑒于此，俄羅斯設立北高加索聯(lián)邦區(qū)并任命一位“文官”——亞歷山大·赫洛波寧為該區(qū)總統(tǒng)全權代表，表明在堅持以“硬的一手”打擊當?shù)乜植绖萘Φ耐瑫r，加強以“軟的一手”發(fā)展北高加索經(jīng)濟的戰(zhàn)略意圖。

二、綜合發(fā)展戰(zhàn)略

亞歷山大·赫洛波寧出生于1965年，1989年從莫斯科金融學院國際經(jīng)濟系畢業(yè)。1992-1996年在一家名為“國際金融公司”的銀行工作，擔任過董事會主席和董事長職務。1996-2000年任俄羅斯最大的有色金屬和稀有金屬生產(chǎn)企業(yè)“諾里爾鎳業(yè)”的董事會主席、總經(jīng)理。2002-2008年擔任克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)行政長官。他上任之后就許諾在兩個月內清償拖欠區(qū)內公職人員的工資，并成功兌現(xiàn)。2003年，他說服位于克拉斯諾雅爾斯克邊疆區(qū)內的大企業(yè)所有者改在本地注冊，向本地納稅，極大提高了邊疆區(qū)的財政收入。他在任內成功推動了泰梅爾自治區(qū)、埃文基自治區(qū)與克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)合并。赫洛波寧的政績得到國家領導的賞識，如今把他空降到問題最為棘手的北高加索地區(qū)，希望以他管理企業(yè)、治理地方的經(jīng)驗改變北高加索的落后面貌，促進地區(qū)的發(fā)展。

普京已給自己的新任副手確定了職責范圍，其中之一就是協(xié)調聯(lián)邦財政對北高加索聯(lián)邦區(qū)各主體的援助資金并監(jiān)督它們的使用。2010年，赫洛波寧要監(jiān)督的聯(lián)邦資金達1200億盧布，此外還有聯(lián)邦預算撥出的150億盧布的補貼?？紤]到赫洛波寧還要參與審計各共和國的預算支出，那么受他監(jiān)督的資金總數(shù)將達到2350億盧布［5］。

7月2日，俄地區(qū)發(fā)展部向政府提交了由赫洛波寧倡議起草的2025年北高加索聯(lián)邦區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展綜合戰(zhàn)略計劃。該計劃中提出分兩個階段實現(xiàn)北高加索的優(yōu)化發(fā)展方案，即2010年-2012年啟動優(yōu)先項目，改善投資環(huán)境，2013年-2025年轉入積極發(fā)展階段。其主要內容有：首先，要發(fā)展旅游休閑產(chǎn)業(yè)，充分利用本地旅游資源豐富的優(yōu)勢。包括醫(yī)療康復旅游、高山旅游和里海沿岸的海濱旅游。同時要發(fā)展交通基礎設施，包括同外高加索國家的鐵路交通。在里海沿岸，從馬哈奇卡拉至杰爾本特修建碼頭以發(fā)展客運和海上觀光運輸。其次，要增加銀行數(shù)量，為小型地區(qū)金融機構確立“合理的自有資金標準”。應規(guī)定程序，以使資金規(guī)模小的銀行能夠獲得補貼貸款。第三，成立北高加索對外經(jīng)濟銀行，其資金應由俄羅斯對外經(jīng)濟銀行、其他全俄大型銀行和聯(lián)邦預算組成，數(shù)額應為聯(lián)邦區(qū)優(yōu)先項目所需投資的10%。北高加索對外經(jīng)濟銀行要為區(qū)內的優(yōu)先項目提供資金、為投資者管理保證基金、實施優(yōu)惠抵押貸款計劃、完成政府向各公司提供國家擔保的功能。每個地區(qū)都應設立招商處。為了吸引投資，戰(zhàn)略計劃提出建立非公開的合股投資基金網(wǎng)絡。要授予各地政府參與投資基金的法定資本的權力。第四，戰(zhàn)略計劃中還提出在北高加索建立獨特的區(qū)域發(fā)展區(qū)，其概念遠比特別經(jīng)濟區(qū)要寬泛，這里可以提供各種不同的國家支持，如優(yōu)惠、補貼、擔保、簡化程序的租賃、特別保險費率等。

可以看出，這一綜合發(fā)展計劃把關注點放在開發(fā)旅游資源、建立銀行體系、以優(yōu)惠政策吸引投資及建立獨特的區(qū)域發(fā)展區(qū)等方面，它為北高加索制定了優(yōu)先發(fā)展方向并提出了具體可行的計劃。

三、任重道遠

受到總統(tǒng)的信任，赫洛波寧計劃在新的崗位上發(fā)揮自己的特長，實現(xiàn)北高加索的振興。然而，他前進的道路上布滿了險灘和雷區(qū)。

第一，治理腐敗，整頓秩序。北高加索地區(qū)的腐敗現(xiàn)象極為嚴重，任人唯親、行賄受賄之風盛行。這造成政府工作效率低下、官員無作為，政策執(zhí)行不力，聯(lián)邦撥款被大量貪污。梅德韋杰夫在總統(tǒng)咨文中指出“坦率地說，腐敗、暴力及派系斗爭的程度在幾個北高加索共和國是史無前例的”，“為整個北高加索地區(qū)撥出的資金是可觀的，但使用效益還有待大大改善。一部分資金幾乎被官員們公開地中飽私囊。與此同時，失業(yè)及因此而出現(xiàn)的普遍貧困在高加索地區(qū)卻達到了極其尖銳的程度。”［6］同腐敗作斗爭，打擊貪污受賄現(xiàn)象，監(jiān)督聯(lián)邦援助資金的有效利用，打破政府官員間的派系、親屬關系，選賢任能，將是赫洛波寧的一大主要任務。

第二，與各自治共和國總統(tǒng)的關系。在北高加索地區(qū)，各自治共和國的總統(tǒng)儼然是當?shù)氐耐粱实郏瑱嗔O大。他們不輕易服從于任何人的管轄。在他們看來，新設立的聯(lián)邦區(qū)管理機構和聯(lián)邦中央空降來的“管家”，無異于是對他們權力的限制?？ǖ铝_夫在車臣共和國獨掌軍權、財政權，實行家長式的管理，猶如當?shù)氐纳郴?、教父。他還具有更大的野心，要成為全聯(lián)邦的知名政治人物。他試圖成立俄羅斯統(tǒng)一穆斯林宗教管理局，這樣他可以由車臣幕夫提升為穆斯林管理局的第一副主席，其影響力也將得到極大提高。赫洛波寧如何與這些地方官協(xié)調好關系，讓他們既能行使好自己的權力，又能服從全區(qū)的統(tǒng)籌部署，是要面臨的又一個難題。

第三，吸引投資，發(fā)展經(jīng)濟。北高加索地區(qū)在經(jīng)濟多年得不到恢復的情況下，過高的人口出生率反而帶來了居民生活水平的下降。農(nóng)村人口比重大，年輕人受教育水平低，區(qū)內嚴重缺乏高水平的技術型人才。惡化的社會經(jīng)濟形勢造成人才流失，無法吸引急需人才。

赫洛波寧雖具有高超的吸引資金的能力，但任何投資者都會對北高加索的安全擔憂，頻發(fā)的恐怖事件令他們望而卻步。只有少數(shù)旅游者敢于冒生命危險前來領略高加索山脈的魅力。再者，該地區(qū)交通不發(fā)達，基礎設施不完善，服務業(yè)落后，也是制約投資開發(fā)和旅游發(fā)展的一大要素。

第四，打擊恐怖主義，維護社會穩(wěn)定。北高加索地區(qū)的恐怖勢力時刻沒有停止破壞活動。就在北高加索聯(lián)邦區(qū)設立和赫洛波寧上任后不久，2010年3月29日，北高加索恐怖組織在莫斯科的兩個地鐵站制造爆炸事件，造成41人死亡?？植婪肿油ㄟ^莫斯科地鐵爆炸案公然向俄羅斯政府發(fā)出挑戰(zhàn)，表明他們將繼續(xù)同政府對抗下去，同時也給赫洛波寧一個下馬威，向他發(fā)出警告，北高加索并不是克拉斯諾亞爾斯克，要想在此獲得政績絕非易事。就在7月21日，恐怖武裝分子襲擊了卡巴爾達—巴爾卡爾共和國境內的巴克桑水電站，造成2臺發(fā)動機受損，2名保安人員死亡。看來，恐怖勢力也在調整攻擊方向，已經(jīng)把目標轉向赫洛波寧強調的地區(qū)優(yōu)先項目上，破壞北高加索聯(lián)邦區(qū)發(fā)展計劃的順利實施。

四、結語

俄羅斯設立北高加索聯(lián)邦區(qū)的用意在于加強對當?shù)氐闹卫恚瑥母旧细淖儽备呒铀鞯穆浜鬆顩r，提高人民生活水平，徹底消除恐怖主義產(chǎn)生的根源。赫洛波寧的到來，無疑將會加強對聯(lián)邦撥款和各個行政主體財政支出的監(jiān)督，推動國家優(yōu)先項目的落實。這在一定程度上會改善投資環(huán)境，促進經(jīng)濟面貌的好轉。然而，該地區(qū)多年形成的腐敗、行賄和有組織犯罪等現(xiàn)象嚴重，加之恐怖分子時常騷擾，地區(qū)局面的改變將是一個漫長而曲折的過程?？死怪Z亞爾斯克工人報指出，“如果赫洛波寧能在提高普通居民，而不是當?shù)刭F族的生活水平上邁進哪怕一小步，已是很大的成功?！保?］

[1]程亦軍.從人口形勢看北高加索地球的社會安全[J].俄羅斯東歐中亞研究,2007（6）.

[2]2009年俄羅斯統(tǒng)計年鑒[EB/OL].http://www.gks.ru/bgd/regl/b09_ 13/Main.htm.2010-06-20.

[3]北高加索聯(lián)邦區(qū)資料[EB/OL].http://rus.ruvr.ru/2010/01/20/ 3724466.html.2010-06-20.

[4]2009年11月12日梅德韋杰夫向聯(lián)邦委員會發(fā)表的咨文[N]. "Российскаягазета"-Федеральныйвыпуск№5038(214)от13ноября 2009г.

[5]2010年赫洛波寧將監(jiān)督2350億盧布的聯(lián)邦預算[EB/OL]. http://www.polit.ru/news/2010/02/05/235hlop.html.2010-07-12.

[6]亞歷山大·赫洛波寧的雷區(qū)[EB/OL].http://www.krasrab. com/archive/2010/01/23/11/view_article.

D83/87:512

A

1673-1999（2010）24-0049-03

尹紹偉（1974-）男，山東煙臺人，北京外國語大學（北京100089）俄語學院博士，研究方向為俄羅斯文化、當代俄羅斯問題；崔正領（1974-），男，山東濟寧人，山東交通學院(山東濟南250000)俄語系講師，研究方向為俄羅斯文化。

2010-09-28