論高溫立法的必要性
——兼論對我國《勞動合同法》第62條第1款的完善
2010-08-15 00:49:53陳宏壽
銅仁學院學報 2010年5期
陳宏壽
（ 惠州經(jīng)濟職業(yè)技術(shù)學院 工商管理系，廣東 惠州 516057 ）
論高溫立法的必要性
——兼論對我國《勞動合同法》第62條第1款的完善
陳宏壽
（ 惠州經(jīng)濟職業(yè)技術(shù)學院 工商管理系，廣東 惠州 516057 ）
隨著“以人為本”理念的深入人心，如何在持續(xù)高溫天氣下保障勞動者的身體健康和生命安全，正逐漸受到社會的普遍關(guān)注。論述了高溫立法的必要性，并在分析中國高溫勞動保護障礙的基礎(chǔ)上，提出加強高溫勞動保護工作的具體措施，切實維護勞動者的合法權(quán)益。
高溫立法； 必要性； 障礙； 具體措施
隨著全球氣候變暖，加上“熱島效應(yīng)”，高溫酷熱已經(jīng)成為一種自然災害，頻頻困擾我國的眾多地區(qū)。每年必然來臨的高溫天氣，已成為威脅基層一線勞動者健康的殺手，高溫天氣導致的中暑甚至死亡的事件屢見報端。雖然，我國《勞動合同法》第62條第1款規(guī)定：“用工單位應(yīng)執(zhí)行國家勞動標準，提供相應(yīng)的勞動條件和勞動保護”。但目前的高溫勞動保護政策作為一種必要的勞動保護，多以地方行政性規(guī)范為主，而勞動保障等相關(guān)行政機關(guān)執(zhí)法缺乏有力依據(jù)，導致勞動者權(quán)益難以得到有效保障。
一、高溫立法的必要性
（一）體現(xiàn)以人為本是執(zhí)政能力的價值所在
高溫條件下的人性關(guān)懷，需要拿出具體的措施，但如何在法律的范圍內(nèi)保護每個公民的生命財產(chǎn)安全以及各種權(quán)益，又讓人感到迷茫。關(guān)于在高溫條件下作業(yè)的勞動權(quán)益，須有一個明確的政策規(guī)定，勞動者應(yīng)該享有哪些比較明確的條件、待遇、標準等等，在這個基礎(chǔ)上，才能談及如何維權(quán)。如美國，把在高溫下的勞工保護問題納入企業(yè)社會責任加以規(guī)范，并以法律、法令等強制性手段對企業(yè)社會責任進行規(guī)范，同時在美國的影響下，英、法、德等多國也建立了相關(guān)責任標準。[1]
長期高溫工作，會引發(fā)人體一系列生理反應(yīng)，輕者導致勞動者生理功能障礙，降低工作效率。全國各地自2010年7月～8月以來不斷發(fā)生的因高溫導致的職業(yè)中暑死亡至少達40例。[2]這些戶外勞動者死亡的慘痛案例不僅呼喚著高溫保護立法，也考驗著地方政府以人為本的執(zhí)政能力。
（二）是社會和諧的需要
發(fā)放高溫津貼，從理論上講只要是勞動者，似乎應(yīng)該人人有份。但在實際執(zhí)行中，此項特殊福利只有部分機關(guān)事業(yè)單位和壟斷國企可以全員享有。其他的則要看企業(yè)或雇主的良心好壞以及有否支付能力。一方面，最該優(yōu)先享有高溫津貼的處于戶外勞作狀態(tài)的普通勞動者，他們多半被排斥在此項特殊福利之外。因此，由于“戰(zhàn)高溫”而猝死的悲劇不斷上演。另一方面，用人單位“變通”用工方式，迫使勞動者在高溫條件下從事繁重的體力勞動，嚴重侵害了勞動者的合法權(quán)益，與我國《勞動合同法》所倡導的構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系宗旨相違背。
（三）是社會文明的反映
高溫立法，彰顯的是呵護生命的意識，捍衛(wèi)的是勞動者權(quán)益，如何讓勞動者實現(xiàn)體面勞動，已成為當今社會共同的價值理念。規(guī)范高溫作業(yè)行為，應(yīng)當補上這個法律漏洞。目前，我國除了50年前出臺的一部規(guī)章《防暑降溫措施暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）外，至今沒有一部統(tǒng)一的對勞動者在高溫情況下給予法律層面立法保護和人文關(guān)懷的法律、法規(guī)。衡量一個社會的文明程度，最主要的標準是是否有較為完善的法制，只有在法制的支撐下，社會文明才能健康有序和諧地發(fā)展。而現(xiàn)實社會中，在非公有制企業(yè)就業(yè)的部分勞動者，特別是一線工人，沒有得到應(yīng)有的保護，而現(xiàn)行的《暫行辦法》對這類勞動者的高溫保護也是空缺的。顯然，《暫行辦法》不夠科學、不夠“以人為本”，因此不能再暫行下去了，應(yīng)適時對高溫進行必要的立法。
二、我國高溫勞動保護的障礙何在
（一）當前高溫勞動保護規(guī)章的滯后
目前，唯一可參照的規(guī)章是《暫行辦法》，該《暫行辦法》只是針對冶金等特殊高溫作業(yè)的行業(yè)，并且立法層次低，并不帶有強制性，與時代發(fā)展的差距較大。在社會主義市場經(jīng)濟迅猛發(fā)展的今天，該《暫行辦法》與當前的社會發(fā)展狀況脫節(jié)，很難保障高溫勞動者的勞動權(quán)益。因為，《暫行辦法》根本沒有一個法律規(guī)范所具備的要素，比如說法律責任，只規(guī)定了各個單位的義務(wù)，而對于違反該義務(wù)的法律責任卻沒有相關(guān)的規(guī)定，這導致司法部門在處理高溫津貼法律實務(wù)問題時無所適從，底氣先天不足。[3]
（二）企業(yè)追求利潤的本能
由于國家沒有對高溫作業(yè)實行強制性規(guī)定，要讓企業(yè)自覺履行高溫停工的義務(wù)，并履行發(fā)放高溫補貼的職能，那是不切實際的。因為，一些用人單位瘋狂追逐利潤，把工期、進度、利潤放在首位。全國總工會發(fā)布的高溫保護通知往往成為“空頭文件”。作為“經(jīng)濟人”的用人單位，從企業(yè)的角度看，高溫補貼提高了用工成本，而收益卻幾乎為零。因此，用人單位不會主動去實施，使高溫補貼成為一種可有可無的福利。從法律層次的規(guī)定來看，用人單位如果不發(fā)放高溫補貼或雖有發(fā)放，但離高溫補貼的標準存在一定的差距時，也不會受到任何處罰。因此，用人單位對高溫補貼存在一定的選擇性。
（三）勞動部門監(jiān)管無法可依
高溫補貼遭遇執(zhí)行難，難就難在這一政策只具有指導性而非強制性。盡管政策已明確規(guī)定，但從更多意義上來看，規(guī)定更明顯的是為企業(yè)提供一種參考和借鑒。由于該項規(guī)定并不是強制性規(guī)定，因而各用人單位執(zhí)行的情況也參差不齊。導致勞動部門對用人單位是否按規(guī)定發(fā)放高溫補貼，監(jiān)管起來卻有心無力。因為，高溫補貼不屬于工資范疇，屬于福利范疇，若有職工反映企業(yè)不執(zhí)行高溫補貼，由于這種政策指導性文件沒有處罰的依據(jù)，勞動部門也無法受理此類舉報投訴，導致勞動者投訴無門。
（四）訴訟程序過長
盡管高溫中暑被勞動保障部門列為法定職業(yè)病，也被工會列入工傷范圍，看起來像是雙重保障，但實際上中暑勞動者享受到這個“雙保險”卻并不容易，原因在于高溫中暑的工傷認定程序十分復雜。比較悲觀地說，對于高溫中暑的工傷認定應(yīng)該有接近15個程序，一般情況下費時4～5年，中暑的工傷認定程序復雜、時間長，很少有勞動者能夠耗得起。[4]《勞動合同法》施行已有2年之久，但在建筑工地、其他私營企業(yè)中，仍然存在未與勞動者簽訂勞動合同的情況，如深圳“塵肺門”事件，暴露出建筑行業(yè)成《勞動合同法》盲區(qū)，如果勞動者不能提供勞動合同，需要經(jīng)勞動仲裁部門確定是否存在勞動關(guān)系，證明確實存在勞動關(guān)系之后，才能向勞動部門申請工傷認定，期間任何一方不服，還存在行政復議、一審和二審。如果發(fā)生傷殘，還要申請傷殘鑒定和工傷待遇的勞動仲裁，整個復雜的認定程序才算走完，訴訟程序過長迫使那些拖不起、等不及的工傷家屬，無奈接受用人單位遠低于國家標準的賠償。
（五）舉證倒置，致使勞動者維權(quán)舉步維艱
通過以上的分析，工傷認定這種方法行不通，那我們看看職業(yè)病的鑒定要求是否能給勞動者帶來福音，勞動者要想得到職業(yè)病鑒定，必須提供用人單位出具的中暑發(fā)生環(huán)境的相關(guān)證明。但高溫中暑一旦被認定為職業(yè)病，用人單位就需要根據(jù)規(guī)定履行賠償或者補償責任。所以，一般的用人單位都不愿意出具這個證明，這成了勞動者維權(quán)的死結(jié)，兩者間的矛盾使勞動者權(quán)益的維護難上加難。本來應(yīng)由用人單位承擔的舉證責任，現(xiàn)在都強加在勞動者頭上，特別是我們現(xiàn)在發(fā)生工傷事故的對象大多數(shù)是農(nóng)民工，而他們的文化程度不高，法律知識比較欠缺，要靠他們自己來完成這么一些程序是不太可能的。
三、應(yīng)當如何通過法律保護勞動者高溫下工作的權(quán)益
（一）提高勞動合同的簽訂率
作為維權(quán)的第一步，首先應(yīng)加強勞動合同的簽訂。因為，只有在確認雙方存在勞動關(guān)系的前提下，雙方的權(quán)利、義務(wù)才能得到確定。其次，為日后發(fā)生的勞動糾紛提供處理依據(jù)，縮短訴訟程序。
（二）完善高溫立法機制
國家立法既有利于全國統(tǒng)一對防暑降溫、安全生產(chǎn)工作進行統(tǒng)一部署，也可以杜絕部門之間職責不清的“扯皮”現(xiàn)象。如：立法涉及高溫待遇、休息休假、工傷保險，歸勞動和社會保障部門管；涉及勞動衛(wèi)生的問題，由衛(wèi)生部門負責。對高溫天氣下的勞動者權(quán)益保護這個問題，必須制定更有針對性的、有明確法律責任的立法，其立法內(nèi)容應(yīng)包括高溫時段休息、降溫費的發(fā)放、提供降溫措施等多個方面。在“缺法律”的這段時間內(nèi)，全國人大應(yīng)敦促有關(guān)部門將現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定落到實處，盡可能地維護高溫勞動者的權(quán)益，并督促相關(guān)部門在相關(guān)法律的框架下，結(jié)合地方對高溫立法的實際，盡快出臺一些有硬度、能執(zhí)行的政策，將“以人為本”落到實處，使更多的一線勞動者得到應(yīng)有的勞動保護。
（三）應(yīng)當從監(jiān)管層面促使企業(yè)采取切實有效的保障措施，并建立相應(yīng)的罰則
在極端天氣可能常態(tài)化的新時期，高溫保護同樣也是生命關(guān)懷，它應(yīng)該和其他安全事故處理一樣，建立起完善的制度措施和處罰規(guī)定。同時，還應(yīng)加大監(jiān)管力度，加大對勞動者維權(quán)意識和企業(yè)社會責任意識的培養(yǎng)，制定出帶強制性的法律，使勞動部門的監(jiān)管有法可依，促使企業(yè)進一步規(guī)范用工方式。
（四）實行“或裁或?qū)彙蹦Ｊ?/h3>
為了改變“打得贏卻拖不起”的尷尬現(xiàn)狀，建議實行“或裁或?qū)彙蹦Ｊ?，簡化勞動者訴訟程序，更有利于勞動者盡快解決勞動糾紛，化解社會矛盾。如果勞動合同里明確規(guī)定當事人發(fā)生工傷后，如果選擇仲裁的話，就不能通過訴訟；選擇訴訟，就不能選擇仲裁。而目前處理勞動爭議案件的司法途徑是—“一調(diào)一裁兩審終審”，本來為了體現(xiàn)公正、公平的勞動法律，在現(xiàn)實情況中，受害者或其家屬的維權(quán)意愿，被遙遙無期的訴訟一點點消磨，最終選擇了妥協(xié)，自愿“私了”。實行“或裁或?qū)彙蹦Ｊ?，可以縮短訴訟時間，使勞動者在經(jīng)濟上、精神上獲得更大的保護，及時化解勞資雙方存在的矛盾。
以人為本的執(zhí)政理念應(yīng)與保護高溫天氣下的公民健康相結(jié)合，是政府應(yīng)肩負起的責任。我們不僅要建立高溫預警機制，更應(yīng)該通過完善立法的形式，確保高溫天氣下勞動者的休息權(quán)、健康權(quán)。強化執(zhí)行力與責任追究，以此杜絕高溫災害給勞動者造成的傷害，這才是對勞動者最大的關(guān)懷和尊重。如：重慶市的“高溫立法”，就為其他城市提供了一個很好的借鑒，其積極的社會意義不單是把“執(zhí)政為民”的理念貫穿到了實際工作中。更重要的是，他們用法規(guī)來保障高溫天氣下勞動者的健康權(quán)，為廣大勞動者撐起了一把“保護傘”，進一步完善我國《勞動合同法》第62條第1款規(guī)定：“用工單位提供相應(yīng)的勞動條件和勞動保護”，切實為勞動者提供安全的勞動條件。
[1] 陌上花．我國高溫立法當汲取異域精華[N]．人民代表報，2010-7-14，（06）．
[2] 新華網(wǎng)．“熱死人”事件頻發(fā)呼喚高溫保護立法[EB/OL]．新華網(wǎng)．http://news.xinhuanet.com/society/2010-08/10/c_12429279.htm．
[3] 劉曉燕．時代呼喚“高溫立法”[N] ．人民法院報，2010-8-9，（03）．
[4] 郝勇．中暑了，想算成工傷耗不起[N] ．四川日報，2010-8-10，（06）．
Abstract:With the "people-oriented" concept deeply rooted in China, how to protect workers health and safety in sustained high temperatures, is being paid close attention to by the community. In this article, the author discusses the necessity for high-temperature legislation, and advances specific measures to strengthen labor protection in high-temperatures on the basis of the analysis of protection obstacle of Chinese workers in high temperatures to effectively safeguard the legitimate rights and interests of workers.
Key words:high-temperature legislation; necessity; obstacle; specific measures
（責任編輯 王 雪）
On the Need for High-temperature Legislation: On the Perfection of Article 62, Paragraph 1 of the "Labor Contract Law"
CHEN Hong-shou
( Deparment of Business Administration, Huizhou Economic Vocational Technical College, Huizhou, Guangdong 516057, China )
D922.524
A
1673-9639 (2010) 05-0018-03
2010-9-06
本文是惠州經(jīng)濟職業(yè)技術(shù)學院2010年度院級課題《增強<勞動合同法>在我市中小企業(yè)執(zhí)行的操作性》（編號C07）的階段性成果。
陳宏壽（1981-），男，廣東汕尾人，惠州經(jīng)濟職業(yè)技術(shù)學院法學助教，主要從事法學教學工作。
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