事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度改革初探

尤曉燕

（江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京 211168）

事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度改革初探

尤曉燕

（江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南京 211168）

由于傳統(tǒng)事業(yè)單位中的國有資產(chǎn)主體不明確、產(chǎn)權(quán)模糊，造成了國有資產(chǎn)管理不善，組織效率低下。只有跳出公有與私有產(chǎn)權(quán)效率的爭論，以不斷發(fā)展與豐富的馬克思主義理論為指導(dǎo)，并吸收西方產(chǎn)權(quán)理論中反映社會化大生產(chǎn)和市場機(jī)制運(yùn)行一般規(guī)律的內(nèi)容，才能有效改革國有資產(chǎn)管理體制，對事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度作出科學(xué)安排。

事業(yè)單位；產(chǎn)權(quán)制度；國有資產(chǎn)管理

由于事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度和管理體制上“國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有使用”的固有缺陷，造成國有資產(chǎn)管理不善，組織效率低下，直接導(dǎo)致事業(yè)單位向社會提供公益性產(chǎn)品和服務(wù)的職能行使欠缺。因此，吸收和借鑒西方產(chǎn)權(quán)理論中的有益成分，研究現(xiàn)實中國有產(chǎn)權(quán)制度的性質(zhì)、特點、存在問題，并繼承和發(fā)展馬克思主義所有制理論，以此來指導(dǎo)當(dāng)今公益性事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)制度改革，才有可能獲得改革的成功。

一、事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度改革的理論依據(jù)

社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本內(nèi)容是在社會主義國家的各種規(guī)范下，各市場主體自主選擇生產(chǎn)與經(jīng)營行為的一套交易機(jī)制。各市場主體以一定的交易規(guī)則來規(guī)范自己的生產(chǎn)和經(jīng)營行為，實現(xiàn)資源的合理配置。這種交易規(guī)則的核心就是產(chǎn)權(quán)制度。

1.公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)的效率之爭

西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，公有產(chǎn)權(quán)會導(dǎo)致資源租金的耗盡，因而是無效率的。如阿爾欽曾指出：“除私有產(chǎn)權(quán)以外的其他產(chǎn)權(quán)都降低了資源的使用與市場所反映的價值的一致性”?？挛鋭傊赋觯汗膊块T提供福利服務(wù)的低效率，遭侵蝕的稅收基礎(chǔ)，對享受福利的更高期望，三者結(jié)合，在所有的實質(zhì)性福利民主國家中造成了嚴(yán)峻的財政問題。薩繆爾森在評價蘇聯(lián)模式時指出，這種增長是在巨大的人類犧牲生命損失和政治壓制的氣氛之下實現(xiàn)的。

部分西方學(xué)者們承認(rèn)公有產(chǎn)權(quán)有效率，僅僅是在當(dāng)市場機(jī)制調(diào)節(jié)失靈或私有化產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行存在高交易成本的情況下。如斯蒂格利茨曾經(jīng)說過：“盡管市場總的來說回答了這些能夠保證經(jīng)濟(jì)效益的基本經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，但是在某些地方這些回答是不夠的……當(dāng)市場運(yùn)行得不好的時候……人們就轉(zhuǎn)向政府?！彼祭饕舱J(rèn)為，當(dāng)交易成本很高時，公有產(chǎn)權(quán)的安排是有效率的。

相反，我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界學(xué)者對西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的私有產(chǎn)權(quán)的高效性紛紛提出質(zhì)疑。葉航認(rèn)為：與私有產(chǎn)權(quán)相比，公有產(chǎn)權(quán)在資源配置方面不一定是無效的。因此，在某種程度上,公有制產(chǎn)權(quán)可能比私有制產(chǎn)權(quán)更有效率；朱富強(qiáng)認(rèn)為，直到中世紀(jì)為止,公有財產(chǎn)都是最有效的制度形式,加拿大國營的加拿大鐵路公司也不比私營的加拿大太平洋鐵路效率低也是一個證明；即使是自發(fā)演進(jìn)的私有產(chǎn)權(quán)也并非總是高效率。

在對私有產(chǎn)權(quán)的高效性提出質(zhì)疑的基礎(chǔ)上，我國的經(jīng)濟(jì)學(xué)者們認(rèn)為我國公有制的效率并不低于發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家的私有制的效率,而且肯定比發(fā)達(dá)的第三世界國家私有制的經(jīng)濟(jì)效率要高。

對于私有產(chǎn)權(quán)與公有產(chǎn)權(quán)的效率之爭，吳宣恭教授認(rèn)為，馬克思主義絕對不抽象地談?wù)摴兄坪退接兄频男?，只有跳出公有與私有產(chǎn)權(quán)效率的爭論，以不斷發(fā)展與豐富的馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論為指導(dǎo)，吸收西方產(chǎn)權(quán)理論中反映社會化大生產(chǎn)和市場機(jī)制運(yùn)行一般規(guī)律的內(nèi)容，才能正確認(rèn)識產(chǎn)權(quán)在我國事業(yè)單位改革中的地位。

2.馬克思的產(chǎn)權(quán)理論對國有產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意義

早在19世紀(jì)中葉，馬克思憑藉他在法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的深厚造詣，對產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行了深入探討：

（1）法權(quán)關(guān)系是一種反映現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意志關(guān)系，其內(nèi)容由經(jīng)濟(jì)關(guān)系所決定。

（2）所有權(quán)是所有制的法律形態(tài)，財產(chǎn)權(quán)是生產(chǎn)關(guān)系的法律表現(xiàn)。

（3）財產(chǎn)權(quán)不是單一的權(quán)利，而是一組權(quán)利，除了所有權(quán)外，還包括占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、經(jīng)營權(quán)、索取權(quán)、繼承權(quán)和不可侵犯權(quán)等等。

（4）財產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)利，可以是統(tǒng)一的（統(tǒng)一于一個主體），也可以是分離的，而且分離的形式有多種。

根據(jù)馬克思關(guān)于財產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)利可以分離的理論，社會主義國家在解決高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的國有資產(chǎn)在實際運(yùn)作中出現(xiàn)的所有權(quán)同經(jīng)營權(quán)之間的矛盾時（既存在所有權(quán)干預(yù)經(jīng)營權(quán)的問題，又存在經(jīng)營權(quán)侵蝕所有權(quán)的現(xiàn)象），可以實行財產(chǎn)所有權(quán)同經(jīng)營權(quán)相分離，以推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革。

二、我國事業(yè)單位現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)安排存在的弊端

我國目前的事業(yè)單位絕大多數(shù)為國有國辦，事實上普遍存在著法人治理結(jié)構(gòu)不健全、未能形成有效的所有權(quán)約束，以及經(jīng)營權(quán)不能合理有效行使等現(xiàn)象，但把問題歸結(jié)在國有產(chǎn)權(quán)本身顯然失之偏頗，我們更應(yīng)注意的是國有產(chǎn)權(quán)安排中存在的問題。

1.產(chǎn)權(quán)虛置，產(chǎn)權(quán)主體缺位

和國有企業(yè)一樣，我國的事業(yè)單位一直存在著產(chǎn)權(quán)主體缺位的現(xiàn)象。這部分國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)實際上處于“虛置狀態(tài)”。多頭管理、行業(yè)所屬、部門所有、條塊分割的傳統(tǒng)事業(yè)體制，使得政府相應(yīng)機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)督的積極性和主動性。另一方面，事業(yè)單位的主管部門并不是法律意義上的國有資產(chǎn)的國家代表，卻能行政干涉其資產(chǎn)運(yùn)營。

2.所有者的權(quán)利歸屬難于界定

國有事業(yè)單位和集團(tuán)力爭獲得盡可能多的權(quán)利，而國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和各種政府部門則盡可能截留權(quán)利。導(dǎo)致沒有哪一個部門真正對國有資產(chǎn)的管理負(fù)責(zé)，主體不清，職責(zé)不清。

從政府分級監(jiān)管的角度看，雖然政府每年花費大量的人力物力通過財政部門對事業(yè)領(lǐng)域的國有資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資，造冊登記，但由于財政部門不是資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的主體，當(dāng)然也不可能對部分資產(chǎn)管理承擔(dān)具體的責(zé)任和義務(wù)，致使產(chǎn)權(quán)登記不過是流于形式，各單位擅自處置國有資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)長期不作界定的現(xiàn)象普遍存在，國有資產(chǎn)及其權(quán)益也很難得到嚴(yán)格保護(hù)。

3.政事不分，行政干預(yù)嚴(yán)重

對于傳統(tǒng)事業(yè)單位來說，在政事不分的模式下，其獨立的法人地位始終未能得到充分落實。由于產(chǎn)權(quán)主體不明，必然產(chǎn)生了不同的主體利益目標(biāo)。事業(yè)單位作為實現(xiàn)政府多重目標(biāo)的一個附屬機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著巨大的“政治責(zé)任”和“社會責(zé)任”，在多個經(jīng)營目標(biāo)之間搖擺不定。

總體來說，傳統(tǒng)事業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)安排未能按照國有資產(chǎn)所有權(quán)主體行使所有權(quán)權(quán)能的行為能力特征，合理明確地界定出資者的所有者權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，存在權(quán)利與責(zé)任的不對稱。

三、產(chǎn)權(quán)明晰的關(guān)鍵是改革國有資產(chǎn)管理體制

清晰國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，關(guān)鍵是要改革國有資產(chǎn)管理體制。我國現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理體制具有四大弊端：一是行政性強(qiáng)，即政資不分；二是多頭管理，即同一資產(chǎn)有多家部門管理；三是多環(huán)節(jié)管理，即從國有資產(chǎn)所有者到各單位之間有很多管理層次；四是各管理層之間約束軟化，即責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一。

（一）明晰國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)利益主體

事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的利益主體既包括產(chǎn)權(quán)的歸屬主體，也包括產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)利在分解條件下的各種權(quán)利的承擔(dān)者，因而產(chǎn)權(quán)的主體并非是單一的，而往往是一組主體。

全體人民是公益性事業(yè)單位國有產(chǎn)權(quán)的首要利益主體，國務(wù)院委托各個部及各級政府對國有資產(chǎn)進(jìn)行分級管理，由此成為國有資產(chǎn)的第二個利益主體；政府委托經(jīng)營者，即各事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)去直接經(jīng)營這部分國有資產(chǎn)，此經(jīng)營者是國有資產(chǎn)的第三個利益主體：事業(yè)單位的所有職工可視為“部分所有者”，這是國有資產(chǎn)的第四個利益主體。

（二）改革事業(yè)單位國有資產(chǎn)的委托代理制度

1.構(gòu)建國有資產(chǎn)專職管理體系。中國國有資產(chǎn)委托代理制度過分依賴行政體系，特別是政權(quán)體系，是代理成本高、效率低的根源。因此，應(yīng)該實現(xiàn)政府行政管理職能與國有資產(chǎn)所有權(quán)管理職能相分離，構(gòu)建國有資產(chǎn)專職管理體系。國有資產(chǎn)管理部門以國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)所有者代表的身份，選派代表對不同領(lǐng)域公益性事業(yè)的國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理；對所屬事業(yè)單位的營運(yùn)狀況進(jìn)行考察、評價和指導(dǎo)，并對所選派的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表和授托經(jīng)營的代理人的行為、業(yè)績進(jìn)行監(jiān)督和評價。

2.減少委托代理環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)事業(yè)單位條塊分割、條塊交叉并存的局面，導(dǎo)致層層授權(quán)，層層代理，委托代理的環(huán)節(jié)特別多，因此委托代理過程呈現(xiàn)復(fù)雜性和非可控性。理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系就是要界定清楚出資者和公益性事業(yè)單位的關(guān)系，明確各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。因此有必要縮短代理鏈條，減少代理環(huán)節(jié)。

3.建立激勵約束機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管力度。傳統(tǒng)委托代理鏈條之間缺乏內(nèi)在的連接機(jī)制，出現(xiàn)責(zé)任主體混亂，職責(zé)不清，導(dǎo)致委托人對代理人的監(jiān)控意識隨著代理鏈條的拉長越來越弱化。激勵約束機(jī)制的建立，其關(guān)鍵在于建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，形成所有權(quán)、法人產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)三者之間既相互分離又相互聯(lián)系、既相互統(tǒng)一又相互制衡的機(jī)制，實現(xiàn)三者之間權(quán)、責(zé)、利的有機(jī)統(tǒng)一。特別是要有資產(chǎn)管理部門對代理人的監(jiān)管力度，強(qiáng)化監(jiān)管手段，切實維護(hù)國有資產(chǎn)所有者的權(quán)益。

（三）事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)：創(chuàng)造新的產(chǎn)權(quán)運(yùn)營主體

要改變國有資產(chǎn)營運(yùn)效益差的狀況，必須改變由政府部門作為產(chǎn)權(quán)運(yùn)營主體直接管理企業(yè)的局面，實現(xiàn)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營主體由行政化向企業(yè)化轉(zhuǎn)變，重新構(gòu)造國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營主體。在國家與事業(yè)單位間建立若干個中介機(jī)構(gòu)(或控股公司),國家通過中介機(jī)構(gòu)來管理國有資產(chǎn)，徹底改變無人對企業(yè)國有資產(chǎn)真正負(fù)責(zé)的狀況，真正建立起保證國有資產(chǎn)發(fā)揮良好效益的責(zé)、權(quán)、利機(jī)制，使國有資產(chǎn)營運(yùn)呈現(xiàn)高效益化。但另一方面，由于事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，在資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)獲取了產(chǎn)權(quán)運(yùn)營的權(quán)力后，對其經(jīng)營行為的約束與企業(yè)不同，也更為重要。

［1］阿爾欽.產(chǎn)權(quán):一個經(jīng)典的注釋［A］.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷［C］.上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994: 174.

［2］［德］柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.上海：商務(wù)印書館，2000：335.

［3］薩繆爾森.經(jīng)濟(jì)學(xué)（上冊）［M］.北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，1996：721.

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［5］［冰］思拉恩·埃格特森.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.上海:商務(wù)印書館，1996：191.

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