中國世界遺產(chǎn)管理體系的回顧與展望

李本振，王 葉，明慶忠

（1.太原旅游職業(yè)學院，山西太原030032；2.山西旅游職業(yè)技術學院，山西太原 030031；3.云南師范大學旅游與地理科學學院，云南昆明 650092）

中國世界遺產(chǎn)管理體系的回顧與展望

李本振1，王 葉2，明慶忠3

（1.太原旅游職業(yè)學院，山西太原030032；2.山西旅游職業(yè)技術學院，山西太原 030031；3.云南師范大學旅游與地理科學學院，云南昆明 650092）

通過對現(xiàn)有世界遺產(chǎn)管理體制面臨的現(xiàn)狀和改革的迫切性分析，引申出可持續(xù)發(fā)展和戰(zhàn)略管理體制在世界遺產(chǎn)管理體制的構建的意義，以及為實現(xiàn)這個目標所需要采取的努力措施。

保護與利用協(xié)調戰(zhàn)略;環(huán)境體系;能力體系;轉型過渡期

世界遺產(chǎn)是“人類智慧和人類杰作”的突出代表。這些珍貴的資源以其獨特性、不可再生性以及對于人類歷史、現(xiàn)實和未來具有的重要意義，而被全世界視為人類共同的遺產(chǎn)。對于這些具有公共產(chǎn)權性質的特殊資源，應進行永久性保護。我國目前的世界遺產(chǎn)管理，無論在宏觀制度環(huán)境還是微觀管理形式上都沒有形成一套與世界遺產(chǎn)保護要求相適應的管理體制。目前大多數(shù)遺產(chǎn)管理沿用的是文物、風景區(qū)等管理的模式，不可否認，這些管理經(jīng)驗對遺產(chǎn)保護有很大作用，但必須看到它與世界遺產(chǎn)保護體系本身有較大差異性。建立真正適應中國的世界遺產(chǎn)的管理體制模式，才是我們目前所要思考的問題。

一、我國目前世界遺產(chǎn)管理的由來及現(xiàn)狀分析

文化與自然遺產(chǎn)成為一項獨特的世界性事業(yè)，一般認為始于1972年11月16日聯(lián)合國教科文組織第十七屆會議通過的《世界文化與自然遺產(chǎn)保護公約》。公約規(guī)定了自然和文化遺產(chǎn)的基本定義，它包括文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、文化與自然雙遺產(chǎn)、文化景觀遺產(chǎn)和人類口頭與非物質遺產(chǎn)。

中國是一個具有悠久歷史與壯麗河山的國家，擁有豐富的文化與自然遺產(chǎn)資源。它們是華夏民族五千年光輝歷史的載體與見證，更作為一種精神動力和創(chuàng)新資源支撐著人們不斷構筑美好生活的信心和理念。截止到2008年，我國世界遺產(chǎn)擁有量已位居世界第三，達37處，而且還有更多的可以與這37處世界遺產(chǎn)相媲美的遺產(chǎn)資源已經(jīng)列入候選名單。但是由于自然、人為因素的影響，遺產(chǎn)正受到嚴重威脅。建國后工業(yè)化的發(fā)展使人們的生活水平達到了新的高度，但在一個污染和缺乏歷史憑借的環(huán)境中生活，從自然生態(tài)與歷史文化的角度講，無論如何也不能說是優(yōu)良的。主要存在的問題有：

（一）我國世界遺產(chǎn)事業(yè)經(jīng)過迅猛發(fā)展后進入一個面臨巨大挑戰(zhàn)的新時期

對世界遺產(chǎn)的有效管理成為當前世界遺產(chǎn)事業(yè)的主要問題。在大規(guī)模的申報浪潮過后，迎來的將是復雜而艱巨的管理問題。長期以來，我國的世界遺產(chǎn)資源籠統(tǒng)歸入各部門管理，已成為一套固有模式。但所依據(jù)的基本思想、法律支撐、社會環(huán)境、目標指向又是各不相同的。改革開放以來的形勢變化，更是強勢沖擊著現(xiàn)有的管理體制。

表1 我國目前世界遺產(chǎn)管理的主管部門及法律依據(jù)

上述概念均與不同的世界遺產(chǎn)類別相關，而且反映了我國在遺產(chǎn)管理上的部門分割狀況。縱向的專業(yè)管理部門和橫向的地方政府部門相結合是我國遺產(chǎn)管理的基本狀況，造成多頭管理、法律法規(guī)依據(jù)不明且相互重疊。

（二）面對社會經(jīng)濟轉型的巨大挑戰(zhàn)普遍缺乏戰(zhàn)略上的管理

遺產(chǎn)旅游經(jīng)營開發(fā)和遺產(chǎn)保護之間的爭議是目前影響最廣泛，也是管理中最主要的問題，實質上這就是建立新的遺產(chǎn)管理模式的前奏。當前遺產(chǎn)管理與社會經(jīng)濟環(huán)境的相互作用比過去任何時候都要強，它使傳統(tǒng)的遺產(chǎn)管理方式發(fā)生變革，必須從整體的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略角度去建立新型的管理模式。中國自19世紀70年代以來的變革使社會轉型成為高漲的潮流。轉型意味著人們的思維方式、社會生活方式以及相應的管理發(fā)生轉變。然而中國的社會轉型是由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉型。如果分析社會轉型中的管理就會發(fā)現(xiàn)相應地存在著管理轉型，這是由一種管理形態(tài)和知識體系到另一種形態(tài)和體系的轉變。傳統(tǒng)中國的管理思想都要在市場化中經(jīng)受洗禮，政府、企業(yè)、非營利組織都不可避免地接受轉型的挑戰(zhàn)。世界遺產(chǎn)的品牌效應已受到越來越多的重視，世界遺產(chǎn)也就成為旅游中的熱點與精品。這一時期以旅游開發(fā)的遺產(chǎn)利用帶來了巨大的經(jīng)濟效益，但開發(fā)多以市場為導向，以獲取利益為目標，保護與利用終于成為一對無法避開的矛盾。這也就突出了遺產(chǎn)保護的重要性。遺產(chǎn)旅游爆炸式發(fā)展，但與國際規(guī)則要求的遺產(chǎn)保護、管理方法在許多方面并沒有同步跟上。如果不合理地對遺產(chǎn)進行開發(fā)，沒有正確的規(guī)劃和有效的決策，破壞就難避免。例如九寨溝景區(qū)私搭亂建。

（三）我國遺產(chǎn)保護的管理體制亟待改善

世界遺產(chǎn)管理涉及各個方面的責任與利益，遺產(chǎn)管理中的責任、利益沖突事件幾乎普遍存在。在傳統(tǒng)的計劃體制向市場體制轉型中，各種脫節(jié)的現(xiàn)象會屢屢出現(xiàn)。張家界景區(qū)在受到社會各界責難時也感到十分無奈，因為許多違章搭建并不是景區(qū)管理委員會能管得了的。

我國過去一直實行計劃經(jīng)濟管理，而我們現(xiàn)在雖已不是純粹的計劃式經(jīng)濟管理，卻也沒有走向成熟的市場管理體制。而西方的自然與文化遺產(chǎn)管理是現(xiàn)代工業(yè)社會的產(chǎn)物，一直與市場經(jīng)濟的發(fā)展相伴，這使我們在回顧過去的管理時必須聯(lián)系到社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，繼承過去，做時代背景變換下的體制轉換。在工業(yè)化與自然的對抗方面，我國雖與西方國家具有共同性，但我國社會文化經(jīng)濟的轉型期的特點使我們很難用西方的硬約束體制對世界遺產(chǎn)進行維護。硬約束模式就是將保護與旅游作為對應的兩個方面，用法律與硬約束體制加以責任與義務區(qū)分。在法制比較健全的情況下，這種對抗式的管理比較容易成功，所以西方在遺產(chǎn)保護上最有效的武器就是法律。但這種模式移植到我國現(xiàn)階段并不十分成功，法律固然有但比較模糊且難以抵抗社會各方面隱形因素，所以我們要構建由各個因素組成的遺產(chǎn)保護管理體系——有基本戰(zhàn)略使命，有法律與行政的約束，有技術和組織方法的結合，有專家精英式的管理與公眾的廣泛參與，有各種組織通力合作利益協(xié)調。

二、我國世界遺產(chǎn)管理體制模式的體系構建

（一）保護與利用協(xié)調的戰(zhàn)略性管理體系的構建

我們經(jīng)歷了基于轉型期的保護，步入了技術性保護后期，初步擬定實施戰(zhàn)略性保護、旅游給地表土壤、植被、動物、水體、空氣質量、環(huán)境衛(wèi)生、社會文化的影響很多很雜，有積極的，也有消極方面的。這表明對世界遺產(chǎn)的保護需要考慮更多的因素。在一個開放與聯(lián)系的系統(tǒng)中，如果處理不好會帶來難以預料的危害。因此，進行戰(zhàn)略性保護就是在確定遺產(chǎn)保護的基本使命與目標的基礎上，針對旅游帶來的各種問題，對各種保護措施如法律、行政、技術、組織等進行客觀組合。戰(zhàn)略性保護的內(nèi)容應包括以下選項：

①保護的目標應靠近國際慣例?？偟哪繕司褪欠e極保護，合理利用，科學管理，持續(xù)發(fā)展。②外部環(huán)境因素體系。如國家法律方面的保障、國家標準、評估指標體系、公正透明的審批、檢測、核查和咨詢機制、決策論證制度等。③微觀保護體系。先要加強基礎調研，確立遺產(chǎn)保護的各方面關系；其次確立保護的目標和內(nèi)容；再者實施功能分區(qū)，進行分類分級別保護。

保護的同時，遺產(chǎn)的開發(fā)利用也不容忽視。旅游資源能化為產(chǎn)品必須予以正確合理的開發(fā)利用。對遺產(chǎn)主要是從科學價值、教育功能和形象功能方面開發(fā)利用。但是在商業(yè)浪潮的沖擊下，遺產(chǎn)旅游所存在的問題也相當嚴重，如經(jīng)濟效益過分依靠旅游人流而非旅游質量，旅游資源濫用引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)的破壞和環(huán)境退化、經(jīng)營管理者素質不高，利用開發(fā)層次低、多方管理，利益分配不均導致部門推諉扯皮等。這必須有新的思路來應對。要對遺產(chǎn)旅游給予必要門檻限制，以可持續(xù)發(fā)展理論來協(xié)調處理遺產(chǎn)保護與開發(fā)的關系，并借鑒國外先進經(jīng)驗，通過保護與利用協(xié)調的戰(zhàn)略性管理體系來規(guī)范旅游的發(fā)展。主要方面有：

①制定法規(guī)，加強科學管理?？茖W管理的關鍵在于完善的法律，做到“法興遺產(chǎn)事業(yè)”，同時，法規(guī)的制定必須以遺產(chǎn)保護為底線，并加強對主要責任人的懲治，從根本上杜絕破壞遺產(chǎn)的現(xiàn)象。②編制科學合理的遺產(chǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃。在對遺產(chǎn)資源進行詳細調查研究的基礎上，建立從可行性論證——戰(zhàn)略規(guī)劃——監(jiān)督管理的科學可行的開發(fā)程序，堅決反對一哄而上。同時，規(guī)劃建設要高起點、高標準、高水平，具有指導意義。③突出遺產(chǎn)旅游的地域特色和文化內(nèi)涵。這是遺產(chǎn)旅游的生命力、核心競爭力。④擴大遺產(chǎn)外圍空間，減少對核心區(qū)的影響。⑤完善基礎等設施，提高服務水平，創(chuàng)造可供游客逗留的環(huán)境。旅游接待設施的建設按照區(qū)內(nèi)游、區(qū)外住的原則，以減少對環(huán)境的負面影響。⑥加強資金與人才能力協(xié)調保護與利用，這是目前遺產(chǎn)旅游的瓶頸。⑦特殊的遺產(chǎn)直接進入第三期。即瀕臨危險的遺產(chǎn)在資金、政策、管理方法上直接借鑒西方經(jīng)驗。這需要國家的大筆投入，同時出于先保護的考慮，對旅游利用的限制程度會加大。

（二）環(huán)境體系構建

1.宏觀政策和法律環(huán)境建設。遺產(chǎn)管理應逐步向法制化管理轉變。我國目前對遺產(chǎn)資源的管理主要是中央部門管理與地方綜合管理相結合的體制。這些部門和單位是落實法律內(nèi)容的具體承擔者。針對我國遺產(chǎn)多部門管理，遺產(chǎn)地經(jīng)濟發(fā)展要求強烈，地方情況各有差別及現(xiàn)有法律可操作性不強、法律內(nèi)容滯后于現(xiàn)實的狀況，因此制定一部統(tǒng)一的遺產(chǎn)法律已迫在眉睫。未來我國遺產(chǎn)管理的宏觀環(huán)境將主要依賴于法制建設，以法律為核心建立中央與地方、專業(yè)管理機構與遺產(chǎn)地管理部門、經(jīng)營主體與管理主體、遺產(chǎn)管理與社會公眾等的協(xié)調體系。

2.內(nèi)部組織體系建設和改革。經(jīng)過長期的努力，我國已經(jīng)形成了一套文物、風景區(qū)、森林公園等遺產(chǎn)資源的管理組織體系，隨著國家體制改革深入，這種條塊分割式管理體制已經(jīng)面臨挑戰(zhàn)，且很多機構仍然按照原來模式運轉。遺產(chǎn)組織體系改革在所難免，也是各種改革中最困難、最現(xiàn)實的問題。既不可能回到原來的組織體制中，也難以馬上做到西方國家普遍采用的集中管理體制。在轉型過渡期應建立以法律為基礎，以國家為主導，以地方為主體，第三方機構參與，社會公眾監(jiān)督的總體遺產(chǎn)管理模式，并相應包括國家宏觀管理、遺產(chǎn)地微觀管理和第三方機構為主的遺產(chǎn)內(nèi)部組織體系。

（三）遺產(chǎn)管理能力體系建設

1.人力資源能力建設。遺產(chǎn)管理不僅是對遺產(chǎn)資源的管理，更是對人的管理，它必須有高素質人才保證。遺產(chǎn)管理的能力建設首先要解決人才問題。統(tǒng)計表明，遺產(chǎn)管理的好壞往往與人才素質有直接關系，也與如何有效培養(yǎng)、運用、開發(fā)各種有關的人才相關。為此，提高和引入人力資源概念，加強人力資源建設已經(jīng)刻不容緩了。主要有：

①建立內(nèi)部人才培養(yǎng)和人員素質管理機制。首先要建立規(guī)范的遺產(chǎn)人力資源管理體系。遺產(chǎn)管理的發(fā)展是遺產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展，也是人的可持續(xù)發(fā)展，將遺產(chǎn)體系內(nèi)的人員發(fā)展作為一項重要的可持續(xù)發(fā)展內(nèi)容是現(xiàn)代遺產(chǎn)管理的新概念。其次制定遺產(chǎn)發(fā)展的人力資源戰(zhàn)略與規(guī)劃，將現(xiàn)在及未來的發(fā)展轉化為基本的人力資源數(shù)量、結構和崗位設置，從而實現(xiàn)有效的管理。最后建立完整的遺產(chǎn)人員素質管理體系，只有這些人員的素質獲得普遍提高，遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展才能真正落實。②建設外部專家顧問機制。人才資源利用轉向外部，通過機制創(chuàng)新利用外部人才。針對遺產(chǎn)管理中的管理失誤狀況，利用外部專家，建立專家顧問制度是一個切實可行的選擇?？傊?，遺產(chǎn)管理者應將眼光放遠，從戰(zhàn)備角度考慮人才資源。

2.遺產(chǎn)財務保障能力建設。進入轉型過渡期后，遺產(chǎn)管理中的財務已經(jīng)不像以往那樣單純。由于許多遺產(chǎn)處于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，地方財政收入有限，遺產(chǎn)門票分配有相當比例上交到地方財政上級部門，造成直接用于遺產(chǎn)保護、維修、研究、安全的經(jīng)費不足。財務問題直接關系遺產(chǎn)的戰(zhàn)略發(fā)展，也是遺產(chǎn)管理中的敏感問題，沒有財務保障，遺產(chǎn)的保護就無從談起，有效的遺產(chǎn)保護必須有有效的財務作為支撐。因此，我國的世界遺產(chǎn)管理必須建立符合公眾利益而又能夠有效支持遺產(chǎn)保護的財務保障能力體系。從遺產(chǎn)管理的財務保障能力建設出發(fā)，遺產(chǎn)管理的財務主要涉及投資與籌資兩個方面。資金是遺產(chǎn)管理的保障，矛盾的焦點又集中在資金的管理。這就要樹立遺產(chǎn)保護基金戰(zhàn)略，這也是國際通行做法。以法律為準則，以專家管理為基礎，做到基金動作專業(yè)化。

3.遺產(chǎn)管理監(jiān)控能力建設。世界遺產(chǎn)的監(jiān)控是遺產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，也是遺產(chǎn)地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。只有動態(tài)監(jiān)控，才能真正起到監(jiān)控效果，必須建立完善的監(jiān)控體系，監(jiān)測工作不僅僅是監(jiān)督本身，而是一個以監(jiān)測到控制的過程。

①建立以第三方機構為主的遺產(chǎn)評價機制。當前我國世界遺產(chǎn)管理的有效性評價和對遺產(chǎn)本身狀況的評價基本上帶有顯著的行業(yè)特征，即由各個行業(yè)管理主體選擇專家對遺產(chǎn)以各自的角度進行評價。雖然選用專家評價已經(jīng)符合遺產(chǎn)管理的專業(yè)性要求，但這樣的專家選擇機制顯然使遺產(chǎn)評價無法獲得應有的客觀性，從而使評價帶有主管部門的傾向性意見，甚至使評價僅僅成為主管部門的意見的論證，采用世界上越來越廣泛使用的第三方機構作為遺產(chǎn)評價機構，在我國目前的復雜管理體制下是一個比較好的選擇。第三方機構主要是由一些具有專業(yè)性的人員組成，具有獨立法人地位，擁有自我約束和激勵能力，由國家給予某種形式認可的遺產(chǎn)專業(yè)性機構。②建立世界遺產(chǎn)監(jiān)控的信息管理與預報體系。各個遺產(chǎn)地可以根據(jù)自己的財力、遺產(chǎn)保護需求和遺產(chǎn)旅游狀況建立適合自己的信息體系，條件優(yōu)越的地方可進行數(shù)字化嘗試，使學習者、研究者、旅游者跨越時空地域來利用遺產(chǎn)。

4.遺產(chǎn)危機處理能力建設。對突發(fā)事故處理不當，可能會對自然生態(tài)和社會產(chǎn)生不良影響。在遺產(chǎn)危機處理能力建設中，主要側重于緊急救援、突發(fā)事故處理、遺產(chǎn)地的關系協(xié)調和對外公共關系管理。

［1］王興斌.中國自然文化遺產(chǎn)資源管理模式的改革［J］.旅游學刊，2002，（5）.

［2］張成渝，謝凝高.世紀之交中國文化和自然遺產(chǎn)保護與利用的關系［J］.人文地理，2002，（1）.

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