財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)土地出讓金管理的實(shí)踐與思考

李 楠

（1.安徽大學(xué),安徽 合肥 230039；2.蚌埠市財(cái)政局，安徽 蚌埠 233000）

財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)土地出讓金管理的實(shí)踐與思考

李 楠1,2

（1.安徽大學(xué),安徽 合肥 230039；2.蚌埠市財(cái)政局，安徽 蚌埠 233000）

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，土地出讓金在調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)供求、充實(shí)地方政府財(cái)政收入、增強(qiáng)地方政府宏觀調(diào)控能力等方面發(fā)揮了更加積極的作用，且已成為大部分地方政府城市建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)、社會(huì)保障等資金的主要財(cái)力來(lái)源。本文結(jié)合土地出讓金管理實(shí)踐，就目前土地出讓金管理中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了分析，并對(duì)如何加強(qiáng)土地出讓金管理提出一些對(duì)策建議。

土地出讓金；管理；問(wèn)題；建議

隨著地方城市化進(jìn)程的不斷加快以及土地管理制度的不斷建立健全，土地正在逐步升值，土地出讓金征收也隨之大幅度增長(zhǎng)。雖然地方政府為加強(qiáng)土地出讓金管理出臺(tái)了有關(guān)政策規(guī)定，促進(jìn)了土地的保值增值，有效防止了土地出讓金的流失，但目前土地出讓金制度尚不完善，土地出讓金收益分配機(jī)制欠缺合理性，欠繳土地出讓金的問(wèn)題尚未徹底解決，土地出讓金在城市建設(shè)、企業(yè)改制、社會(huì)保障和農(nóng)業(yè)發(fā)展方面需統(tǒng)籌兼顧。因此，如何認(rèn)真履行工作職責(zé)，加大土地出讓金征管力度，充分發(fā)揮土地出讓金的作用，已成為各級(jí)財(cái)政部門(mén)亟待解決的問(wèn)題。為此，本人結(jié)合土地出讓金管理實(shí)踐，針對(duì)目前土地出讓金管理中存在的問(wèn)題，就新形勢(shì)下財(cái)政部門(mén)如何加強(qiáng)土地出讓金管理作一些探討。

一、目前土地出讓金管理中存在的主要問(wèn)題

國(guó)有土地出讓金管理必須建立在按客觀規(guī)律進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓的基礎(chǔ)之上，才能做到開(kāi)發(fā)有序，出讓有方，核算有據(jù)，分配有道。但從近年來(lái)的情況看，土地出讓金管理中存在著很多體制和機(jī)制問(wèn)題。

（一）現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓經(jīng)營(yíng)制度不合理

我國(guó)現(xiàn)行的是土地批租制度。從我國(guó)城市土地使用制度改革的實(shí)踐來(lái)看，土地批租制度為地方政府加快城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但是其弊端在實(shí)行過(guò)程中也逐漸顯露出來(lái)，主要有以下兩方面：第一，土地批租實(shí)現(xiàn)的財(cái)政收入是不可持續(xù)的。因?yàn)槌鞘型恋刭Y源是有限的，以當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格批租土地雖然一次性收取了土地使用權(quán)期限內(nèi)的全部租金（即土地出讓金），卻無(wú)法獲得未來(lái)土地升值的收益，一方面造成地方財(cái)政收入的不可持續(xù)性，另一方面則造成土地出讓金潛在的流失。[1]第二，一次性收取土地出讓金有悖于“代際公平性”?，F(xiàn)在一次性收取40—70年的土地出讓金制度，雖然充實(shí)了現(xiàn)屆地方政府可用財(cái)力，但事實(shí)上是現(xiàn)屆政府提前支取了下屆政府的收入，是對(duì)土地收益的“透支”。這種收益行為短期化對(duì)于下一屆政府顯然是不公平的，各屆政府無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源收益共享，有的后屆政府還要負(fù)擔(dān)土地使用權(quán)賣(mài)出之后的開(kāi)發(fā)配套投入，乃至提供征地補(bǔ)償費(fèi)等等。這種“寅吃卯糧”的做法顯然有悖于“代際公平性”。

（二）土地出讓金收支預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性

根據(jù)財(cái)政部文件規(guī)定，要建立預(yù)決算制度。但事實(shí)上，要使土地出讓金收支預(yù)算編制相對(duì)科學(xué)準(zhǔn)確是難以做到的，其主要原因有：一是土地出讓地價(jià)受諸多因素影響和制約，實(shí)現(xiàn)收入的穩(wěn)定性不高；二是供地計(jì)劃執(zhí)行不嚴(yán)肅，偏差很大；三是土地開(kāi)發(fā)成本變數(shù)很大，難以預(yù)測(cè)；四是土地開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，核算困難。在此情況下，編制的土地出讓金收支預(yù)算是很不準(zhǔn)確的，在執(zhí)行中也必將出現(xiàn)大的偏差。[2]

（三）土地出讓金收益分配機(jī)制不合理

從財(cái)政管理土地出讓金實(shí)踐來(lái)看，大部分土地出讓金都被用于城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)，土地出讓金分配向城市傾斜，農(nóng)民卻獲益甚少。土地出讓金分配和管理產(chǎn)生偏差，很大程度上是由于國(guó)有土地出讓收益分配和管理機(jī)制的不合理，影響了土地出讓的整體效益。用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法低價(jià)征地，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法高價(jià)出讓，客觀上形成了多占地多得益的機(jī)制，既誘發(fā)了地方政府批地賣(mài)地的沖動(dòng)，又為“尋租”提供了條件。2006年底中央發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國(guó)辦發(fā) [2006]100號(hào))對(duì)土地出讓金的收入、分配、解繳和劃撥等工作，給予了詳細(xì)的規(guī)定，其中國(guó)有土地出讓收益的分配和管理機(jī)制是核心問(wèn)題。[3]

（四）土地出讓金欠繳問(wèn)題較為突出

土地出讓金收入管理實(shí)踐中可以看出，土地出讓金欠繳的原因主要有以下三個(gè)方面：一是在實(shí)際供地時(shí)，由于政府違約，拆遷不到位或基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位等原因不能如期交地，開(kāi)發(fā)商理直氣壯不繳土地出讓金；二是開(kāi)發(fā)商故意不按土地出讓合同按時(shí)足額支付土地出讓金，惡意拖欠，而國(guó)土等部門(mén)未嚴(yán)格催征；三是對(duì)于地塊受讓方中途改變?nèi)莘e率，變更用途等情況，規(guī)劃部門(mén)對(duì)開(kāi)發(fā)商應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金監(jiān)管執(zhí)行力度不夠，也導(dǎo)致了國(guó)有土地收入的流失。

（五）土地出讓金監(jiān)管制度不完善

土地要素的非完全市場(chǎng)化使政府在征地供地過(guò)程中居于主導(dǎo)地位，而征收的出讓金又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，導(dǎo)致一些地方政府違法違規(guī)出讓土地，擅自減免出讓金等，使出讓金大量流失。與之相對(duì)應(yīng)的是官員尋租和腐敗現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地出讓金制度為政府官員的尋租活動(dòng)提供了巨大利益空間和權(quán)力發(fā)揮作用的活動(dòng)空間，涉及土地的腐敗案件數(shù)量多，涉及金額大，涉案人員職務(wù)高，而且容易發(fā)生窩案、串案。

二、加強(qiáng)土地出讓金管理的對(duì)策建議

財(cái)政部門(mén)作為土地出讓金的主管部門(mén)，應(yīng)本著既堅(jiān)決貫徹國(guó)家土地出讓金管理相關(guān)政策，又從實(shí)際出發(fā)的原則，針對(duì)土地出讓金管理實(shí)際，著力尋求一些加強(qiáng)土地出讓管理方面的對(duì)策和建議：

（一）加強(qiáng)土地出讓金預(yù)算管理，切實(shí)提高土地出讓金預(yù)算可行性

1.建立預(yù)算管理平臺(tái)，可將財(cái)政專戶作為一個(gè)預(yù)算單位，財(cái)政專戶以每宗地塊為核算對(duì)象，支出按國(guó)家預(yù)算收支科目的規(guī)定，分宗地核算收入、成本、收益，然后對(duì)收入、成本對(duì)應(yīng)的預(yù)算收支科目，以基金預(yù)算方式，在預(yù)算內(nèi)列收列支。

2.完善財(cái)政內(nèi)部操作流程，財(cái)政內(nèi)部的預(yù)算、國(guó)庫(kù)、綜合、經(jīng)建等管理部門(mén)要根據(jù)預(yù)算管理方式，制訂出土地出讓金收入入庫(kù)、預(yù)算單位確認(rèn)、預(yù)算收支核定、預(yù)算指標(biāo)流轉(zhuǎn)、國(guó)庫(kù)集中支付、決算編制等具體的操作辦法。

3.可以考慮建立預(yù)算儲(chǔ)備制度。那些作為公共投資使用的土地出讓純收益，即土地出讓總價(jià)款核減土地取得和開(kāi)發(fā)成本之后的收入，需要進(jìn)行專門(mén)的核算。然而從時(shí)間上看，其進(jìn)入當(dāng)期財(cái)政預(yù)算比較困難。但可以考慮納入下期財(cái)政預(yù)算，建立預(yù)算儲(chǔ)備制度，嚴(yán)格限定用途，不允許在當(dāng)年隨意支出。[4]

（二）規(guī)范土地出讓金使用范圍和內(nèi)容，合理分配土地出讓收益

1.進(jìn)一步規(guī)范土地出讓金使用范圍及內(nèi)容。國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出。土地出讓收入的使用要確保足額支付征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，切實(shí)保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。此外，在現(xiàn)有的文件基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確用于城市建設(shè)支出、其他支出實(shí)施細(xì)則，使地方政府在實(shí)際操作中，有法可依。

2.調(diào)整土地利用中的利益分配關(guān)系，加大對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償。溫家寶總理在十屆全國(guó)人大四次會(huì)議舉行的記者招待會(huì)上明確指出：“土地出讓金主要應(yīng)該給予農(nóng)民”。而現(xiàn)階段各地土地出讓金收入用于被征地農(nóng)民補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)、廉租房建設(shè)等公共事業(yè)的比例偏低，大部分被用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地開(kāi)發(fā)已成為事實(shí)，亟需加大給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償，包括調(diào)整征地補(bǔ)償費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)，將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)足額支付給被征地農(nóng)民，或?yàn)楸徽鞯剞r(nóng)民辦理社會(huì)保險(xiǎn)等。土地出讓金主要給予農(nóng)民，不但很好地解決了征地補(bǔ)償費(fèi)低的不合理問(wèn)題，充分體現(xiàn)了公平，而且在很大程度上將制約地方政府“以地生財(cái)”和新的“以農(nóng)建城”的不良政績(jī)觀。只有這樣，才能從根本上保護(hù)農(nóng)民的利益，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

（三）大力清收欠繳出讓金，確保土地出讓金及時(shí)足額征收

1.嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓合同，按規(guī)定征收土地出讓金滯納金，杜絕土地出讓金緩繳現(xiàn)象。國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同明確，土地受讓方未按合同如期繳納土地出讓金的，應(yīng)從滯納之日起每日按應(yīng)付出讓金的一定比例繳納滯納金。如果嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓合同，按合同條款征收滯納金，將能保證土地出讓金的及時(shí)足額征收。

2.加大土地出讓金清收力度，迅速妥善處理遺留問(wèn)題。建議財(cái)政、國(guó)土、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)密切配合，抓好土地出讓金的全程征收管理與監(jiān)督，針對(duì)土地出讓金欠繳的各種情況進(jìn)行深入分析研究，對(duì)開(kāi)發(fā)商無(wú)理故意拖延繳款的，要嚴(yán)格按財(cái)政部、國(guó)土資源部、中國(guó)人民銀行有關(guān)規(guī)定加收違約金；對(duì)政府拆遷不到位或基礎(chǔ)設(shè)施配套不到位等原因不能如期交地的，要督促盡快完成拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，及時(shí)把土地交付給開(kāi)發(fā)商，避免由此帶來(lái)的土地出讓金欠繳問(wèn)題。

（四）加強(qiáng)部門(mén)合作，強(qiáng)化土地出讓收支監(jiān)督管理

1.加強(qiáng)部門(mén)合作，建立國(guó)有土地信息平臺(tái)。財(cái)政部門(mén)要積極支持，配合國(guó)土部門(mén)工作，按規(guī)定及時(shí)撥付土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)等，調(diào)動(dòng)國(guó)土部門(mén)的積極性。國(guó)土部門(mén)也要及時(shí)完整、準(zhǔn)確地提供相關(guān)的土地方面的資料和信息，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政、國(guó)土、國(guó)庫(kù)等部門(mén)的微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息共享，為管好用好土地出讓金提供強(qiáng)有力的技術(shù)基礎(chǔ)。

2.強(qiáng)化土地出讓金監(jiān)督管理。一要建立一支穩(wěn)定的，高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍。財(cái)政部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)、人民銀行以及審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)要建立健全對(duì)土地出讓金收支情況的定期和不定期監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化對(duì)土地出讓金的監(jiān)督管理，確保土地出讓收入及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)，支出嚴(yán)格按照財(cái)政預(yù)算管理規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)，土地出讓金收支情況要按照規(guī)定程序向同級(jí)人民政府報(bào)告，政府依法向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告，接受人大監(jiān)督。二要建立土地出讓金審計(jì)制度。審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)土地出讓金收支實(shí)行定期或經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，維護(hù)國(guó)家和人民的利益。

（五）將土地出讓金納入稅收體系，克服一次性收取土地出讓金的弊端

我國(guó)現(xiàn)有土地出讓金制度存在一定的非地租性質(zhì)，從其計(jì)算方法中可以看出其與政府收費(fèi)并未完全分開(kāi)，實(shí)際上是集合了各種成本的綜合性地價(jià)。從這一點(diǎn)來(lái)看，現(xiàn)有地價(jià)中涵蓋了一部分政府提供公共服務(wù)所需的補(bǔ)償成本，因此并不完全隨土地市場(chǎng)價(jià)值的變動(dòng)而變動(dòng)。根據(jù)各種研究和國(guó)外稅制經(jīng)驗(yàn)總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)，土地租賃價(jià)值稅將土地價(jià)值增值與稅收制度確定性相融合，統(tǒng)籌了將土地出讓金納入稅收體系阻礙中涉及到的理論矛盾，雖然需要合理的體制設(shè)計(jì)和一定的技術(shù)配套，但是該稅種的良好運(yùn)作可以體現(xiàn)出土地出讓金以稅收形態(tài)出現(xiàn)的可能性。[5]因此，我們應(yīng)在借鑒各種研究成果和國(guó)外稅制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)土地出讓金管理實(shí)際，通過(guò)對(duì)該體制的合理設(shè)計(jì)和技術(shù)配套，并先行在部分城市開(kāi)展試點(diǎn)，逐步將土地出讓金納入適合我國(guó)實(shí)際的稅收體系。

［1］張雪榮，羅政軍.城市土地使用權(quán)出讓制度存在的問(wèn)題[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2009，（5）.

［2］倪美滿.關(guān)于財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)土地出讓金管理的實(shí)踐與思考[J].管理觀察,2009，（5）.

［3］干玲，段修峰.對(duì)我國(guó)國(guó)有土地出讓金收益分配和管理機(jī)制的思考[J].國(guó)土資源科技管理，2007，（6）.

［4］唐敏.土地出讓金納入預(yù)算的深意[J].瞭望新聞周刊，2006，（10）.

［5］李明希.從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看非農(nóng)用地土地出讓金納入稅收預(yù)算體系的可能性[J].經(jīng)濟(jì)研究，2009，(8).

F812

A

1672-0547（2010）01-0023-02

2010-01-07

李 楠（1979-），男，安徽壽縣人，蚌埠市財(cái)政局綜合科科員，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)在職碩士研究生。