鐵路建設(shè)項(xiàng)目文件資料歸檔存在的問(wèn)題與對(duì)策

王忠誠(chéng)

（南寧鐵路局檔案館，工程師，廣西 柳州 545007）

“十一五”以來(lái)，鐵路建設(shè)步入了“黃金期”，未來(lái)3年，鐵路建設(shè)投資平均每年都超過(guò)7 000億元。隨著大規(guī)模鐵路建設(shè)的快速推進(jìn)，由此而產(chǎn)生的建設(shè)項(xiàng)目檔案數(shù)量將出現(xiàn)幾何級(jí)的增長(zhǎng)。為做好建設(shè)項(xiàng)目文件資料歸檔工作，鐵路各級(jí)檔案管理部門采取了許多有針對(duì)性的舉措，發(fā)揮了積極作用。但由于受新一輪鐵路建設(shè)管理模式改變、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提高、規(guī)模巨大等因素的影響，鐵路建設(shè)項(xiàng)目檔案管理原有的環(huán)境、對(duì)象、模式等也隨之發(fā)生深刻變化，使得建設(shè)項(xiàng)目文件資料歸檔過(guò)程中的問(wèn)題集中暴露，有的問(wèn)題已影響到項(xiàng)目的正常管理秩序。因此，有必要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案存在的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)梳理分析，采取相應(yīng)措施。

1 存在問(wèn)題及原因

1.1 管理制度修訂不及時(shí) 近2年來(lái)，鐵道部在大規(guī)模修建行車速度200～350 km/h高等級(jí)鐵路的同時(shí)，相繼制定或修訂了鐵路建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)。但在檔案管理方面，一直沿用原有的辦法和標(biāo)準(zhǔn)。因老辦法和標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)和新要求，造成部分建設(shè)項(xiàng)目文件資料歸檔工作無(wú)據(jù)可依，出現(xiàn)政策“空白期”。老辦法不能用，新辦法無(wú)法用，讓項(xiàng)目參建各方無(wú)所適從。突出表現(xiàn)在部分歸檔文件資料間出現(xiàn)交叉重復(fù)，一些關(guān)鍵歸檔文件資料又存在缺項(xiàng)、遺漏的問(wèn)題，造成實(shí)際操作過(guò)程中的混亂。如修訂后的《鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收交接辦法》（鐵建設(shè)〔2008〕23號(hào)）取消了“竣工驗(yàn)收附表”和“鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工文件及移交資料目錄”，與之對(duì)應(yīng)配套的《鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工文件編制移交辦法》（辦檔〔2002〕8號(hào)）又沒有及時(shí)修訂，使項(xiàng)目參建各方對(duì)相關(guān)工作難以有序進(jìn)行。

1.2 歸檔組織管理不到位 按照職責(zé)分工，竣工文件編制工作由建設(shè)單位負(fù)責(zé)組織，參建單位負(fù)責(zé)編制，接管單位檔案部門負(fù)責(zé)協(xié)助指導(dǎo)。但在具體執(zhí)行過(guò)程中，建設(shè)單位對(duì)竣工文件編制的組織管理作用不突出，隨意性大。由于制度不完善、分工不明確、管理不到位等方面的原因，建設(shè)單位具體負(fù)責(zé)竣工文件編制管理的工程技術(shù)部門，未能在建設(shè)項(xiàng)目開工初期，結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際情況制定竣工文件編制管理辦法，沒有對(duì)竣工文件管理、形成積累、組成內(nèi)容、案卷質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、交接手續(xù)和份數(shù)等關(guān)鍵事項(xiàng)作出明確規(guī)定，致使管段內(nèi)施工單位在前期編制竣工文件過(guò)程中各自為政，造成大量重復(fù)性工作。少數(shù)建設(shè)單位甚至本末倒置，直接以鐵路局檔案部門的培訓(xùn)指導(dǎo)，代替其本身應(yīng)做的管理工作，疏于建設(shè)管理、施工文件資料編制的監(jiān)督指導(dǎo)，在很大程度上影響了竣工文件的編制質(zhì)量。

1.3 歸檔作業(yè)操作不規(guī)范 建設(shè)項(xiàng)目參建各方的專業(yè)技術(shù)和管理人員作為歸檔工作的直接責(zé)任人，應(yīng)按要求做好文件資料的收集、整理、歸檔工作。但在大規(guī)模進(jìn)行鐵路建設(shè)的形勢(shì)下，各參建單位的施工點(diǎn)遍地開花，負(fù)責(zé)文件資料編制的工程技術(shù)人員經(jīng)常是輾轉(zhuǎn)于幾個(gè)項(xiàng)目之間，人員流動(dòng)快，交接手續(xù)簡(jiǎn)單，歸檔文件資料的編制整理處于說(shuō)起來(lái)重要、忙起來(lái)次要、想起來(lái)再要的狀況，具體操作規(guī)范性不強(qiáng)。存在竣工文件編制、整理前后不統(tǒng)一，移交不及時(shí)，竣工圖與實(shí)物不符、竣工里程與實(shí)際里程不一致、圖號(hào)不完整、圖表格式不符合要求、圖表審核他人代替簽字等不規(guī)范現(xiàn)象，案卷整理質(zhì)量參差不齊。有的施工單位甚至出現(xiàn)在項(xiàng)目前期不注意收集相關(guān)文件資料，到了建設(shè)項(xiàng)目后期才去補(bǔ)制。因原始資料、數(shù)據(jù)散失，致使部分文件資料缺漏、失真，給檔案工作造成無(wú)法挽回的損失。

1.4 文件資料歸檔不齊全 根據(jù)鐵路檔案管理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，凡是在建設(shè)、管理過(guò)程中形成的，如實(shí)反映施工過(guò)程和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)體狀況，具有保存和利用價(jià)值的各種形式、各個(gè)階段的文件資料均應(yīng)移交檔案管理部門。但目前鐵路建設(shè)項(xiàng)目檔案歸檔各方仍側(cè)重于施工和竣工階段文件資料的收集歸檔，而對(duì)建設(shè)前期、項(xiàng)目管理等過(guò)程的文件資料歸檔重視不夠，致使建設(shè)項(xiàng)目檔案專業(yè)內(nèi)容不系統(tǒng)，單項(xiàng)內(nèi)容不完整。從南寧鐵路局檔案館接收的建設(shè)項(xiàng)目檔案情況看，普遍存在施工和竣工文件資料多，前期文件和項(xiàng)目管理資料少的現(xiàn)象，預(yù)可行性研究、可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工設(shè)計(jì)等勘測(cè)設(shè)計(jì)階段文件資料進(jìn)館歸檔率低，個(gè)別項(xiàng)目全部竣工文件移交進(jìn)館比例不足30%，影響了項(xiàng)目檔案的完整性、系統(tǒng)性和客觀性。

1.5 業(yè)務(wù)指導(dǎo)效果不明顯 鐵路各級(jí)檔案部門作為建設(shè)項(xiàng)目檔案的職能管理部門，本應(yīng)積極介入項(xiàng)目文件資料的前期歸檔環(huán)節(jié)，做好檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)等服務(wù)工作。但目前由于受檔案部門信息閉塞、檔案人員偏少、自身素質(zhì)有待提高等條件的限制，檔案部門對(duì)項(xiàng)目歸檔各方業(yè)務(wù)指導(dǎo)的實(shí)際效果較差。因?yàn)闄n案部門處于建設(shè)項(xiàng)目各項(xiàng)工作信息的末端，項(xiàng)目開工后，檔案部門很難及時(shí)掌握情況，建設(shè)單位（建設(shè)指揮部）又沒有向檔案部門報(bào)送相關(guān)信息，造成檔案部門不能及時(shí)協(xié)助做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。加之機(jī)關(guān)精減定編后，鐵路局檔案管理部門人員吃緊，本身又缺乏系統(tǒng)的鐵路建設(shè)項(xiàng)目歸檔業(yè)務(wù)培訓(xùn)，面對(duì)急劇大增的歸檔業(yè)務(wù)指導(dǎo)任務(wù)，指導(dǎo)人員疲于應(yīng)付，指導(dǎo)缺乏針對(duì)性和時(shí)效性。此外，不及時(shí)通知檔案部門參加建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，也是檔案部門未能針對(duì)竣工文件各階段編制存在的問(wèn)題進(jìn)行檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高文整質(zhì)量的重要原因。

2 改進(jìn)措施

2.1 制定項(xiàng)目歸檔管理標(biāo)準(zhǔn) 為從根本上解決當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目檔案管理存在的問(wèn)題，鐵道部檔案管理部門應(yīng)根據(jù)國(guó)家及鐵道行業(yè)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合高速鐵路（客運(yùn)專線）建設(shè)的有關(guān)技術(shù)特點(diǎn)，盡快組織有關(guān)部門、單位、專家組成編制小組，在廣泛征詢各方意見的基礎(chǔ)上，編制一部包括立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、竣工驗(yàn)收、養(yǎng)護(hù)維修等過(guò)程的《鐵路建設(shè)項(xiàng)目文件資料歸檔管理標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確鐵路建設(shè)程序中各階段、各專業(yè)必須形成文件資料的內(nèi)容和歸檔的范圍，全面反映參建各方的過(guò)程控制、節(jié)點(diǎn)要素、目標(biāo)管理等基本內(nèi)容，力求做到歸檔內(nèi)容詳細(xì)具體、信息全面系統(tǒng)、格式規(guī)范實(shí)用，同時(shí)應(yīng)具有較強(qiáng)的操作性，滿足各方面的需要。鐵路局檔案管理部門應(yīng)按照鐵道部的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合路局實(shí)際，細(xì)化相關(guān)管理辦法，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案的歸檔內(nèi)容、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、接收保管范圍等作出補(bǔ)充規(guī)范，進(jìn)一步增強(qiáng)可操作性和實(shí)用性。

2.2 嚴(yán)格竣工文件編制管理 建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目開工初期，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況制定竣工文件編制管理辦法，統(tǒng)一規(guī)定竣工文件的編制要求、歸檔范圍和內(nèi)容、案卷質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、份數(shù)與歸屬、交接時(shí)間以及整理歸檔的責(zé)任等重要事項(xiàng)；明確專人負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的竣工文件編制管理，在認(rèn)真做好自身形成的文件資料（含綜合24項(xiàng)、施工設(shè)計(jì)文件）收集、歸檔的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)各參建單位文件資料歸檔工作的監(jiān)督檢查和指導(dǎo)，督促參建單位按檔案部門要求做好文件資料的形成、積累和編制工作，協(xié)調(diào)解決歸檔過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工及其他參建單位，應(yīng)明確本單位的歸檔責(zé)任，切實(shí)做好職責(zé)范圍內(nèi)項(xiàng)目檔案的收集、整理、歸檔和保管工作，做到項(xiàng)目建設(shè)與項(xiàng)目檔案同步管理，同步推進(jìn)。

2.3 規(guī)范歸檔過(guò)程作業(yè)操作 進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目文件資料形成積累、整理立卷、移交接收等歸檔過(guò)程的程序和內(nèi)容，確保歸檔作業(yè)操作高效管用。在形成積累方面，參建單位應(yīng)按照各專業(yè)竣工文件編制內(nèi)容，隨時(shí)抓好圖紙修改、資料收集和積累工作，注意收集施工中采用的新工藝、新材料、特殊地質(zhì)、重點(diǎn)難點(diǎn)的科技攻關(guān)項(xiàng)目、地下建筑、地下管線、工程質(zhì)量事故處理方案以及工程隱蔽部位的資料，并根據(jù)變更設(shè)計(jì)的要求，及時(shí)更新施工圖，填寫工程日志，做到準(zhǔn)確，符合實(shí)際。在整理立卷方面，應(yīng)按文件材料形成的規(guī)律，保持文件之間有關(guān)聯(lián)系，合理組成保管單位。一項(xiàng)大的建設(shè)項(xiàng)目在組成保管單位時(shí)，應(yīng)先區(qū)分專業(yè)，然后按單位工程組成保管單位，不是同一個(gè)單位管轄的工程不能組在一起。在移交接收方面，堅(jiān)持先由建設(shè)單位審核確認(rèn)，才能按規(guī)定向有關(guān)單位移交竣工文件。移交時(shí)應(yīng)填寫移交清冊(cè)和目錄，交接雙方當(dāng)面核對(duì)目錄與實(shí)物，并由經(jīng)辦人簽字，加蓋單位公章確認(rèn)。

2.4 建立協(xié)同歸檔考核體系 由建設(shè)前期、建設(shè)管理和檔案管理等單位、部門組成協(xié)同歸檔考核小組，共同做好項(xiàng)目文件資料歸檔工作的監(jiān)督檢查及考核，確保建設(shè)項(xiàng)目各階段文件資料完整系統(tǒng)地歸檔。嚴(yán)格項(xiàng)目檔案驗(yàn)收，凡是階段性專項(xiàng)檢查不合格的建設(shè)項(xiàng)目，不得通過(guò)階段驗(yàn)收；未進(jìn)行項(xiàng)目檔案專項(xiàng)驗(yàn)收或項(xiàng)目檔案專項(xiàng)驗(yàn)收不合格的，不得進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。對(duì)建設(shè)前期項(xiàng)目管理文件資料歸檔難的問(wèn)題，相關(guān)單位應(yīng)要求參與人員務(wù)必按時(shí)將歸檔的文件資料交單位匯總，移交鐵路局檔案館歸檔，并以局檔案館簽章交接回執(zhí)單作為年終考核的重要依據(jù)，以促使建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及技術(shù)人員主動(dòng)收集積累相關(guān)文件材料，避免人員分散或臨時(shí)機(jī)構(gòu)解體等帶來(lái)的不利影響。對(duì)施工單位竣工文件資料移交不齊全的問(wèn)題，必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)基建項(xiàng)目竣工檔案移交工作的規(guī)定：各施工單位的竣工文件沒有鐵路局檔案館的簽章交接回執(zhí)單，建設(shè)指揮部不得給予做末次計(jì)價(jià)。

2.5 提高檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)質(zhì)量 為便于檔案管理部門開展檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，建設(shè)單位應(yīng)于項(xiàng)目開工3個(gè)月內(nèi)對(duì)本單位及所有參建單位的項(xiàng)目檔案管理工作情況進(jìn)行核實(shí)，并向項(xiàng)目所在地鐵路局檔案館報(bào)送《鐵路建設(shè)項(xiàng)目檔案管理情況登記表》。鐵路局檔案館在接到項(xiàng)目開工登記信息后，應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)和特點(diǎn)，及時(shí)明確竣工文件歸檔及移交的具體要求，積極主動(dòng)介入項(xiàng)目文件資料的歸檔業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，配合建設(shè)單位做好歸檔業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高歸檔各相關(guān)人員的檔案作業(yè)技能，促進(jìn)案卷質(zhì)量從源頭上得到全面提升。同時(shí)，各級(jí)檔案管理部門應(yīng)針對(duì)新形勢(shì)下建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的新情況、新特點(diǎn)，探索大規(guī)模建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的規(guī)律，找準(zhǔn)應(yīng)對(duì)辦法；積極參加系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，為做好歸檔業(yè)務(wù)指導(dǎo)奠定良好基礎(chǔ)；按規(guī)定參與項(xiàng)目驗(yàn)收，針對(duì)文件資料歸檔過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)建議，把好案卷質(zhì)量關(guān)。

3 結(jié)束語(yǔ)

鐵路建設(shè)項(xiàng)目檔案作為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后維修、養(yǎng)護(hù)、改造、管理的基礎(chǔ)資料，是項(xiàng)目質(zhì)量責(zé)任追溯的重要依據(jù)。其重要作用決定了它的重要地位，歸檔各方都應(yīng)落實(shí)責(zé)任，采取措施確保項(xiàng)目檔案收集齊全，編制規(guī)范，移交及時(shí)。為確保鐵路建設(shè)項(xiàng)目檔案系統(tǒng)完整，真實(shí)準(zhǔn)確，針對(duì)當(dāng)前突出的制約項(xiàng)目檔案工作發(fā)展問(wèn)題所提出的改進(jìn)措施，從完善歸檔管理標(biāo)準(zhǔn)入手，對(duì)文件資料歸檔組織、編制、收集、整理、移交各個(gè)環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行了系統(tǒng)優(yōu)化，并輔以培訓(xùn)和考核等保障措施，可為改革中的建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作提供參考。