從農村經(jīng)濟社會格局的變遷中透視安徽新農村建設

王海濱

（銅陵學院，安徽銅陵 244000）

從農村經(jīng)濟社會格局的變遷中透視安徽新農村建設

王海濱

（銅陵學院，安徽銅陵 244000）

隨著全面建設小康社會的不斷推進，我省農村改革發(fā)展面臨著許多必須引起高度重視的新情況新問題，面臨著許多制約發(fā)展的深層次矛盾和突出困難，農村經(jīng)濟社會格局的變化就是突出表現(xiàn)。這些矛盾和問題產生的原因固然是多方面的，解決好這些矛盾和問題，關鍵是加強農村制度建設和創(chuàng)新，通過完善農村體制機制破解農業(yè)農村發(fā)展難題。

新農村建設；后農業(yè)時代；社會格局；組織結構

隨著農村改革的擴大和深入，后農業(yè)時代我省農村改革過程中逐漸出現(xiàn)了一些深層次矛盾和問題，農村經(jīng)濟社會格局的變化就是中央一系列農村政策效應的集中體現(xiàn)。當前急需對這些問題進行研究分析，以減少分歧，并加強推進相關方面的配套改革。同時農村經(jīng)濟社會格局的變化需要放在我省新農村建設的總體框架中去看待。

一、我省后農業(yè)時代農村經(jīng)濟社會格局存在的新問題

（一）農村市場機制、服務體系急需完善

目前如何根據(jù)因地制宜、平等自愿的原則，大力興辦各種農村中介服務組織的措施乏力。如何鼓勵有特長的農戶憑借技術和信息的優(yōu)勢創(chuàng)辦服務實體，開展有償服務的辦法不多。如何促使政府職能部門轉變職能，建立各種為農戶提供技術推廣、購銷服務、信息服務的市場化服務體系的制度不完善。如何提倡農戶通過合股、合作等形式成立各種經(jīng)濟合作組織，從而加快農村信用合作社等金融管理體制改革，充分發(fā)揮農村信用合作社在農村經(jīng)濟社會格局變遷中作用等研究滯后。

（二）公平統(tǒng)一的稅制體系急需調整

世界上的市場經(jīng)濟國家都不設立農業(yè)稅這一單獨面向農業(yè)的稅種，而是實行全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制，農民與城鎮(zhèn)居民、從事其他行業(yè)的勞動者一樣，享受無差別的國民待遇，在統(tǒng)一稅制下無歧視地工作與生活。因此，取消農業(yè)稅從稅收制度上消除了對于農民的制度限制，但取消農業(yè)稅并不意味著農民不交任何稅，如果這樣又會產生新的稅負不公。如何將農民收入納入到所得稅調節(jié)的范圍之內，最終統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，才是我省農村稅制改革的方向①。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的坐標點有待調節(jié)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多年來一直扮演著“收稅者”的角色，不少干部反映自己工作中70%的時間和精力用于抓農業(yè)稅收，而農業(yè)稅的取消，無疑會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部70%的工作對象沒有了，這樣的變革無疑會對廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作目標、工作方式、工作內容等產生巨大的影響。

（四）農村歷年累積的債務隱患怎樣填平

據(jù)有關資料顯示，目前我省鄉(xiāng)村兩級地方政府，由于歷史原因，累積了巨大債務。在中西部不發(fā)達地區(qū)，幾乎所有的縣鄉(xiāng)都有負債而且債務逾期不能償還現(xiàn)象比較突出。取消農業(yè)稅前，鄉(xiāng)村兩級在還債時都還可以在農業(yè)稅附加上勉強做點文章，取消農業(yè)稅后，就等于徹底斷掉了化債的資金來源。要通過發(fā)展經(jīng)濟來化解債務短期內無疑是一句空話。目前村組一級債務化解已經(jīng)成了“不可能完成的任務”。

二、在新農村建設的宏觀背景下審視我省農村經(jīng)濟社會格局的變遷

由于長期“二元經(jīng)濟”格局下農村公共基礎設施的低起點，加之長期實行不同的城鄉(xiāng)財政政策，公共產品與服務在城市和農村的差距仍然十分鮮明。過去，我省政府對農業(yè)的支持，一方面支持的力度不夠，另一方面又主要集中在大型農田水利基礎設施建設和農產品收購流通環(huán)節(jié)，農民直接受益很少，特別是與農民生產、生活直接相關的公共事業(yè)和公共設施方面，政府沒有給予有力的支持。因此，我省的支農機制改革的缺陷，沒有把支農的主要精力放在支持的農村社會公益事業(yè)和公共設施建設上，放在為農民提供與生產、生活相關的各種公共服務上，如農村義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、救濟和養(yǎng)老保障、生產補助、鄉(xiāng)村道路、電視文化等等方面，讓農民直接受益。這也充分說明我省政府支農機制的缺陷是農村經(jīng)濟社會格局存在問題的直接原因。

取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的干部無事可做、鄉(xiāng)村兩級債務負擔沉重、財政收支失衡、公益事業(yè)投入不足等一些新舊問題，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政的拮據(jù)，供養(yǎng)機構人員臃腫，勢必會影響農村基層政權的正常運行，威脅改革成果的鞏固。就目前而言，要解決現(xiàn)存問題并鞏固和深化改革成果，就必須讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫胎換骨，既要考慮現(xiàn)存鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能與實際，又要著眼農村未來經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織體系進行重新設置與考量，創(chuàng)造一個全新的機構和適應農村未來發(fā)展的新型農村管理運行機制。與我省希望把政府建成具有精簡、高效、統(tǒng)一的政府的要求相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突出表現(xiàn)在“四多”，即政府多、職能多、單位多和人員多。因此，在此基礎上成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的區(qū)劃面積也就較小，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理成本偏高，從而加重了地方財政和農民的負擔。農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的滯后是農村經(jīng)濟社會格局存在問題的制度原因。

當工業(yè)發(fā)展到一定的程度以后，國家應逐步采取反哺農業(yè)、農村和農民的政策，這是世界各發(fā)達國家都曾經(jīng)歷和實踐證明了的普遍規(guī)律。但是，過去我省在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅速推進的同時，卻疏忽了對農政策體系的及時調整，工業(yè)發(fā)展帶來的好處基本給了城鎮(zhèn)人口，農村的公益事業(yè)發(fā)展，農民的教育和醫(yī)療，農民的社會保障等等要全部由農民自己承擔。在這樣一個“二元社會經(jīng)濟結構“下，在我省全面快速推進小康社會的建設過程中，取消農業(yè)稅，必然會出現(xiàn)農村經(jīng)濟社會格局的新問題。

三、從農村經(jīng)濟社會格局的變遷中透視我省的新農村建設

首先，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，是破解我省農村經(jīng)濟社會矛盾的根本出路。在充分肯定我省農業(yè)農村改革發(fā)展成就的同時，必須清醒地看到，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展，隨著全面建設小康社會的不斷推進，我省農村改革發(fā)展面臨著許多必須引起高度重視的新情況新問題，面臨著許多制約發(fā)展的深層次矛盾和突出困難，這些矛盾和問題產生的原因固然是多方面的，解決好這些矛盾和問題，關鍵是加強農村制度建設和創(chuàng)新，通過完善農村體制機制破解農業(yè)農村發(fā)展難題。黨的十七屆三中全會著眼于中國特色社會主義發(fā)展全局，提出加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的社會發(fā)展一體化制度，建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，這為破解新農村建設進程中的三大突出性矛盾，破除城鄉(xiāng)二元結構及其所造成的深層次矛盾，改變農村經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的局面，指明了根本出路和方向，提供了制度保障。同時加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，也是縮小城鄉(xiāng)收入差距、緩解農村經(jīng)濟社會結構矛盾、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的根本途徑。

其次，加大對農業(yè)總量投入，切實體現(xiàn)“以工補農”的基本政策②。因為“無稅時代”農村經(jīng)濟社會格局變遷中存在的新問題，突出表現(xiàn)在一個“錢“字，實際上是各種內在矛盾在財力上的集中體現(xiàn)。筆者的基本思路一是“投”；二是“清”。

因為農業(yè)投入總量不足是目前農業(yè)問題的癥結。總量不足，主要是地方財政特別是市、縣級財政的農業(yè)投入不足。國家財政用于農業(yè)的支出總量在增加，但占財政總支出的比重卻呈下降狀態(tài)。其主要原因：第一，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，三次產業(yè)在國民經(jīng)濟中的構成變化較大，農業(yè)在GDP中的份額在降低，相應引起投資的份額下降。第二，盡管中央對農業(yè)的投入增長較快，但地方特別是不少市、縣對農業(yè)的投入增長幅度不大。中西部地區(qū)的市、縣多為“吃飯”財政，農業(yè)投入嚴重依賴國家和省級投入。據(jù)財政部提供的資料，目前在東部地區(qū)的農業(yè)投入中，中央投入所占比例為20%—30%，在中部地區(qū)的比例為40%—60%，在西部地區(qū)的比例為50%—70%。一些市、縣的本級財政基本沒有新增支農投入，但在財政預算中，卻將中央和省級財政支農資金算做本級投入，導致重復計算。第三，目前各地對農業(yè)法中“農業(yè)總投入”的具體內容理解不一，也造成很難對各級政府的支農支出增加幅度是否符合農業(yè)法的規(guī)定作出準確判斷，也就無法起到督促政府增加農業(yè)投入的作用。

筆者認為加大對農業(yè)總量投入，切實體現(xiàn)“以工補農”的基本政策的關鍵，是解決工業(yè)反哺農業(yè)的具體途徑，本人認為治本的辦法是調節(jié)工農產品的比價?，F(xiàn)在農產品價格偏低，說到底還是供大于求。若政府在嚴格保護耕地的同時，補貼農民休耕，減少農產品供給，價格就可漲上去。若如此，工業(yè)讓利給農業(yè)，便有市場機制做保證。

以上三個問題集中強調“投”；下面談談“清”。

應該強化兩方面的改革：

一是深化農村稅費改革，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅制體系。取消農業(yè)稅后，農村稅費改革進入到農村綜合改革階段，而統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅收制度、逐步建立起完善的覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體系是這個階段改革的重要內容之一。根據(jù)大多數(shù)國家將農業(yè)稅納入到流轉稅、增值稅、遺產稅三者相結合的稅收體系，并對農業(yè)給予相應的稅收優(yōu)惠政策的慣例，對于農產品的增值稅可實行免稅；調整農產品加工企業(yè)的稅收政策；對化肥等農業(yè)生產資料的政策由退稅改為給購買生產資料的農民直接補貼；將農業(yè)生產經(jīng)營所得納入所得稅征收范圍，這樣只會對收入大戶征稅，基本不會增加農民的負擔。為了加強地稅的調節(jié)作用，應盡快將煙葉等特產稅轉型，改征營業(yè)稅，收入繼續(xù)歸地方；將產業(yè)化、商品化程度較高，與農民沒有直接關系的天然橡膠、原木等產品的征稅收入也歸地方所有。等將來城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到一定的時候，再考慮對農用土地征稅，統(tǒng)一到物業(yè)稅中，以體現(xiàn)出對農業(yè)用地的調節(jié)。這也是逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制改革的重要一步。

二是積極尋求鄉(xiāng)村債務的基本平衡，建立預防新債務產生的長效機制。鄉(xiāng)村債務是一個巨大的隱患，如果不能盡快填平，必將制約整個農村經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展。對此應積極探索途徑。是否可由國家出資核消一部分過去“普九”達標、辦集體企業(yè)和為完成稅費而釀成的本應由國家承擔責任的部分債務；還可利用部分機動土地，采取競價承包、公開拍賣等方式獲取一部分資金用于償債?？傊?，債務不除，鄉(xiāng)無寧日，村無寧日，農民無寧日，農村就很難發(fā)展。這個問題需要從兩個角度進行全面分析。一個是農村公共服務的資金供給角度，一個是需求角度。從供給角度分析，農村公共服務的資金供給在農村稅費改革以后，似乎主要來自新的農業(yè)稅。取消農業(yè)稅，如果不考慮開辟新稅收財源的話，就意味著這部分資金的來源要由中央、省和市級財政來承擔。能否承擔以及如何承擔這部分改革的成本是首先需要解決的問題③。由此可見，化解鄉(xiāng)村債務是一項涉及面廣、政策性強、工作難度大的系統(tǒng)工程，必須突出重點，標本兼治。既要全力抓好現(xiàn)有債務的化解工作，又要建立預防新債務產生的長效機制。

最后，深化農村政治體制改革，重塑農村經(jīng)濟主體，穩(wěn)步推進和深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度的改革，最終解決人的問題，這也是經(jīng)濟學研究的根本問題。建設社會主義新農村的最終落腳點是增加農民的福祉，要讓農民成為建設新農村的“局內人”而不是“局外人”，讓他們充分表達自己的意愿，并使自己的意愿制約官員的行為；確保他們的知情權、參與權、管理權和監(jiān)督權，使他們在建設自己家園中不致“失語”，有自己的話語權。因為新農村是農民自己的家園，農民期盼什么，需要什么，在新農村建設中農民的幸福指數(shù)是否提高了，他們最有發(fā)言權?；鶎诱陬I導和規(guī)劃新農村建設中，要與農民民主商議，不強迫命令，要引導扶持，不包辦代替。新農村建設農民是三力軍，基層政府只是新農村建設中組織規(guī)劃和服務的角色，是一個民意的提煉者和升華者，而不應該是一個俎代庖的拍板者和不顧民意的決策者。上級政府考核基層干部的政績，不只看GDP是否增長了，還要看增長的GDP是否是綠色的，看萬元GDP能耗降低多少，看資源消費是否“寅吃卯糧”，看人類發(fā)展指數(shù)是否提升。只有把農民看成新農村的主人，重視農民的話語權，尊重民意選擇，才能把新農村建設民農民的幸福家園。

必須全面深化我省農村政治體制改革，提高農村自我發(fā)展的能力。為此，要尊重農民的意愿，培養(yǎng)農民對農村公共事務的參與責任，使他們對新農村建設有一種主人翁意識和歸屬感。脫離了這一點，新農村建設不可能取得成功。為此需要全面恢復和提升農民的主體地位，探索村官管理的新模式。對于村官的管理應該積極探索從行政村范圍征集資金為他們提供主要收入來源，政府發(fā)放一定的經(jīng)濟補貼只能是補充性的、暫時性的。為此提出以下建議：一是對于農村公共服務所需要的資金，打破原有的基數(shù)法，通過典型調查確定數(shù)量標準，包括政府機構的人員定編、經(jīng)費定額，義務教育經(jīng)費的合理定額等，然后確定總的轉移支付規(guī)模；二是對確定中央、省級和市級政府所應承擔的責任，以及各自承擔轉移支付的規(guī)模；三是采取區(qū)別對待經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、中等發(fā)達和不發(fā)達地區(qū)的轉移支付政策，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農業(yè)稅取消后，可以由省級財政承擔轉移支付的主要責任；四是有關部委要全面做好改革成本的預算，以便由財政部做好中長期的滾動預算，防范政府的財政風險。

不可忽視的是在取消農業(yè)三稅的過程中，必須穩(wěn)步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度的改革.，這關系到整個農村乃至全社會政治經(jīng)濟的穩(wěn)定?？傊霃母旧辖鉀Q鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設中的問題以及農村社會一些深層次的矛盾問題，必須鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從根本上“還政于民”，激發(fā)農村社會的活力和效率，維護農村穩(wěn)定。否則，“廟”不拆，“和尚”難趕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對農民群眾利益的汲取就不可能停止。也就沒有農村的穩(wěn)定和農民的小康，更沒有全社會的和諧與全面進步。

注：

①杜志雄：《落實中央“十一五規(guī)劃建議”建設社會主義新農村》，中國社科院院報，2008年第8期

②李培祥、李誠固：《論城鄉(xiāng)互動：解決“三農”問題的機制與對策》，地理科學，2009年第4期

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：1672-0547（2010）02-0013-02

2010-03-12

王海濱（1964－），男，安徽舒城人，銅陵學院經(jīng)濟學副教授，經(jīng)濟學在職研究生，法學碩士，研究方向：經(jīng)濟學基礎理論、農業(yè)經(jīng)濟?；痦椖浚喊不帐〗逃龔d人文社會科學研究項目成果（編號：2007sk320）。